《刑事審判參考》（2014年第2輯，總第97輯）
[第958號]高某銀非國家工作人員受賄案-村民委員會主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的如何定性
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二、主要問題
村民委員會主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的，如何定性？
三、裁判理由
本案在審理過程中，對被告人的行為如何定性形成兩種意見：
一種意見認(rèn)為，“柑木”公路硬化工程是有關(guān)政府部門依據(jù)國家機(jī)關(guān)的行政管理職能組織實(shí)施的，是“政府工程”，不屬于公路所在村村內(nèi)事務(wù)。高某銀作為長田村村民委員會主任，協(xié)助永新鎮(zhèn)政府監(jiān)督、管理和組織實(shí)施工程的相關(guān)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。
另一種意見認(rèn)為，該工程系在村農(nóng)民集體土地上進(jìn)行的公共建設(shè)項(xiàng)目，縣、鎮(zhèn)政府雖然有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但該工程建設(shè)仍屬村民自治范疇的行為，而非政府行為。高某銀組織實(shí)施“柑木”公路硬化工程，是具體履行村民委員會對村集體事務(wù)的自我管理、自我服務(wù)職責(zé)，不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。
我們贊同后一種意見。具體理由如下：
（一）經(jīng)村民代表會議決定，在村集體土地上自行修建道路，屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)
“柑木”公路硬化工程所占土地的性質(zhì)為農(nóng)民集體所有土地，而非國有土地。根據(jù)《土地管理法》第十條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。第八條第二款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。而國土資源部對在集體所有的土地上修建并管理的道路的權(quán)屬則作了進(jìn)一步明確。國土資源部印發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有?！睋?jù)此，各級政府在農(nóng)民集體土地上修建道路等公共設(shè)施，只有經(jīng)法定程序，將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償后，才能把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。本案中，綦江縣建設(shè)鄉(xiāng)村道路，并不是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后由有關(guān)政府部門組織建設(shè)，而是由政府補(bǔ)貼部分資金，在不改變土地性質(zhì)的前提下， 由各村自行修建并負(fù)責(zé)給予農(nóng)戶相應(yīng)補(bǔ)償。所以，綦江縣、永新鎮(zhèn)兩級政府雖然給予了相應(yīng) x 的資金補(bǔ)貼，并規(guī)定鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)工程的組織實(shí)施，以及鎮(zhèn)政府或者鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下的村民委員會為道路建設(shè)的責(zé)任主體，但均未改變“柑木” 公路所占土地的性質(zhì)為村集體土地。
“柑木”公路硬化工程屬于長田村村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，建設(shè)主體為長田村及村民委員會。關(guān)于村民委員會的主體性質(zhì)、工作職能，《村民委員會組織法》作了十分明確的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！钡诎藯l規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！北景钢校案棠尽惫酚不こ?，系在村農(nóng)民集體土地上建設(shè)的公共項(xiàng)目，系村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，永新鎮(zhèn)政府賦予鎮(zhèn)公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組對全鎮(zhèn)公路建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)、規(guī)劃、招投標(biāo)和組織實(shí)施的權(quán)力，不及于“柑木”公路硬化工程。長田村村民代表會議依法有權(quán)決定硬化“柑木”公路，村民委員會具體執(zhí)行村民代表會議的決定，是合法的修路主體。
（二）被告人不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論” 的情形
從立法沿革和相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看，村民委員會等村基層組織人員從事村民自治范圍內(nèi)的活動(dòng)不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。(1)全國人大常委會法制工作委員會向全國人大常委會所作的《關(guān)于（中華人民共和國刑法）第九十三條第二款的解釋（草案）》的說明中，建議全國人大常委會把《刑法》九十三條第二款解釋為“農(nóng)村村民委員會等基層組織依法……從事村公共事務(wù)的管理工作屬于依法從事公務(wù)，應(yīng)以國家工作人員論”。但全國人大常委會最終刪除了“從事村公共事務(wù)的管理工作”，改為“協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作”。(2)《最高檢察院關(guān)于貫徹執(zhí)行（全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋）的通知》明確指出：“對村民委員會等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定?！备鶕?jù)上述法律及文件規(guī)定，高某銀組織、實(shí)施“柑木”公路硬化工程建設(shè)，屬于從事村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，不能“以國家工作人員論”。
同時(shí)，依據(jù)綦江縣、永新鎮(zhèn)兩級政府的相關(guān)規(guī)定，雖然高某銀有協(xié)助政府從事指導(dǎo)工程建設(shè)及監(jiān)管政府補(bǔ)貼資金等行政管理工作的責(zé)任，但是高某銀未利用這種便利，而是利用其代表長田村村民委員會組織、實(shí)施“柑木”公路硬化工程建設(shè)具有的便利條件收受賄賂，被告人實(shí)施犯罪與協(xié)助政府工作無關(guān)。
綜上，只有依法把村農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，在該土地上修建道路等公共設(shè)施才屬于公務(wù)活動(dòng)，系“政府工程”。反之，相關(guān)建設(shè)活動(dòng)仍然屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，建設(shè)主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會。從事村民自治范圍經(jīng)營、管理活動(dòng)的村民委員會人員，不屬于其他依照法律從事公務(wù)的人員。如果該類人員利用上述便利條件，非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)以非國家工作人員受賄罪追究刑事責(zé)任。
