發(fā)文機關(guān)最高人民檢察院
發(fā)文日期2009年11月17日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2009年11月17日
效力級別司法文件
最高人民檢察院印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，記者就此采訪了高檢院法律政策研究室主任陳國慶。
記者:陳主任您好，最高人民檢察院剛剛印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，請您談?wù)劤雠_這項規(guī)定的意義。
陳國慶:依法明確、規(guī)范檢察機關(guān)提出檢察建議的程序，是司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容。檢察機關(guān)結(jié)合履行法律監(jiān)督職能和執(zhí)法辦案活動開展檢察建議工作，有利于更好地促進有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部監(jiān)督制約，有利于宣傳法制，教育群眾，預(yù)防和減少違法犯罪，增強檢察機關(guān)的辦案效果?！兑?guī)定》的出臺，既是落實中央關(guān)于司法體制改革部署的重要成果，也是檢察機關(guān)進一步加強和規(guī)范檢察建議工作的重要途徑。《規(guī)定》從檢察建議的提出原則、發(fā)送對象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作了明確規(guī)定，這對推動檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能，積極開展檢察建議工作，進一步促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。
記者:這次司法體制改革為什么將規(guī)范檢察機關(guān)的檢察建議工作列入改革內(nèi)容，《規(guī)定》的起草過程是怎樣的?
陳國慶:實踐中，檢察機關(guān)提出檢察建議對減少違法犯罪、促進社會和諧發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺乏全面、統(tǒng)一的關(guān)于檢察建議工作的規(guī)定，實踐中也存在一些問題，主要有:一是檢察建議的適用范圍有待規(guī)范。實踐中有的適用不準(zhǔn)確，有的把檢察建議書與糾正違法通知書、檢察意見書等相混淆。二是檢察建議的制發(fā)程序有待規(guī)范。實踐中檢察建議的制發(fā)程序不統(tǒng)一，有的以檢察院名義發(fā)出，有的以檢察院內(nèi)設(shè)部門名義發(fā)出。三是檢察建議的質(zhì)量有待提高。有的提出建議前調(diào)研不認真，檢察建議的針對性、可行性不強，影響了效果。四是檢察建議的管理有待規(guī)范。有的檢察院內(nèi)部不同部門就同一問題重復(fù)發(fā)送檢察建議。五是對檢察建議落實情況的跟蹤回訪不到位。有的被建議單位對檢察建議不予反饋，檢察機關(guān)沒有采取相應(yīng)的跟蹤落實措施。
為了更好地發(fā)揮檢察建議的作用，解決實踐中發(fā)生的問題，中央將“依法明確、規(guī)范檢察機關(guān)提出檢察建議程序”作為司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容。按照中央的部署，自今年以來，最高人民檢察院組織專門力量，多次調(diào)研，總結(jié)經(jīng)驗，了解問題，起草初稿后又征求了相關(guān)單位的意見。今年9月14日，最高人民檢察院檢察委員會審議通過了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，并于近日印發(fā)實施。
記者:我們了解到，實踐中檢察機關(guān)提出檢察建議已經(jīng)成為檢察工作的一部分，您能介紹一下這方面的情況嗎?
陳國慶:多年以來，檢察機關(guān)為了更好地履行法律監(jiān)督職能，實現(xiàn)辦案法律效果、社會效果的統(tǒng)一，根據(jù)法律對檢察職權(quán)的規(guī)定，創(chuàng)立了檢察建議書的工作形式。1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建特別是中央提出對社會治安實行“綜合治理”的方針后，“檢察建議”得以廣泛運用和發(fā)展，并成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。1998年8月3日，中央社會治安綜合治理委員會《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責(zé)任務(wù)的通知》，將結(jié)合辦案“分析掌握各個時期、各個行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟犯罪以及其他刑事犯罪特點;提出預(yù)防犯罪的建議，推動有關(guān)部門建立規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機制”，規(guī)定為檢察機關(guān)的一項任務(wù)。最高人民檢察院出臺了多個文件涉及到規(guī)范檢察建議的適用。各級檢察機關(guān)積極開展了檢察建議工作。
據(jù)統(tǒng)計，2006年全國各級檢察機關(guān)共發(fā)出檢察建議20288件，2007年發(fā)出檢察建議26281件，2008年發(fā)出檢察建議36371件。對有針對性建議、督促有關(guān)單位改進管理、預(yù)防犯罪和其他問題，維護社會治安、預(yù)防腐敗，促進和諧社會建設(shè)發(fā)揮了積極作用。從近幾年情況看，檢察建議主要適用于以下幾種情形:一是結(jié)合辦理刑事犯罪案件，履行社會治安綜合治理的相關(guān)責(zé)任，向發(fā)案單位及其主管部門提出建章立制、改進工作、堵塞漏洞的檢察建議;二是結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件，就加強管理，完善制度，預(yù)防職務(wù)犯罪提出檢察建議;三是對查辦案件中發(fā)現(xiàn)的違法違紀人員，建議有關(guān)部門給予黨紀政紀處分。大多數(shù)被建議單位對檢察建議高度重視，根據(jù)建議完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，完善管理、服務(wù)等。
記者:《規(guī)定》主要規(guī)定了哪幾方面的內(nèi)容?
陳國慶:《規(guī)定》主要從以下幾方面對檢察建議工作進行規(guī)范:一是針對有關(guān)方面對檢察建議的模糊認識，明確界定檢察建議的性質(zhì)。二是針對部分檢察建議質(zhì)量不高的問題，明確規(guī)定檢察機關(guān)提出檢察建議的原則、對象、內(nèi)容要求等。三是針對一些檢察建議適用不準(zhǔn)確的問題，明確規(guī)定檢察建議的適用范圍，列舉了可以提出檢察建議的六種情形。四是針對提出檢察建議程序不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，明確規(guī)定提出檢察建議的程序，特別是向發(fā)案單位的上級單位或者主管機關(guān)提出檢察建議的程序。五是針對檢察建議制發(fā)主體不一致的問題，統(tǒng)一檢察建議的制發(fā)主體和審批程序。六是針對部分檢察建議落實不到位的問題，規(guī)定檢察機關(guān)對檢察建議的采納落實情況可以回訪以及通報被建議單位的上級主管部門。七是明確檢察建議的歸口管理與統(tǒng)計工作。
記者:您剛才提到，《規(guī)定》針對有關(guān)方面對檢察建議的模糊認識，明確界定了檢察建議的性質(zhì)。能不能詳細談?wù)劇兑?guī)定》對檢察建議是如何定位的?
陳國慶:當(dāng)前，理論上對檢察建議的定位有不同認識。有的認為檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理、預(yù)防腐敗的一種形式。有的認為檢察建議是法律監(jiān)督權(quán)的延伸和補充，帶有監(jiān)督屬性。有的認為檢察建議應(yīng)是促進法律正確實施和社會和諧穩(wěn)定，不應(yīng)局限于社會治安綜合治理和預(yù)防腐敗。綜合各種觀點和有關(guān)部門的意見，經(jīng)反復(fù)研究，我們認為提出檢察建議應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能、結(jié)合執(zhí)法辦案活動來開展?！兑?guī)定》明確:“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！?/p>
實踐中，應(yīng)當(dāng)注意正確適用檢察建議與糾正違法通知、檢察意見以及檢察機關(guān)發(fā)出的其他建議?！兑?guī)定》中的檢察建議屬于非訴訟法律活動，是檢察機關(guān)擴大辦案效果的一種形式，不是檢察機關(guān)辦案活動本身，主要是建議有關(guān)單位完善制度，加強管理，堵塞漏洞;應(yīng)用于執(zhí)法、司法機關(guān)時，則是建議其解決執(zhí)法、司法活動中的傾向性、苗頭性的一類問題。檢察機關(guān)發(fā)出的其他種類的建議，如建議適用簡易程序、建議延期審理等，是法律明確規(guī)定的特定建議，有特定的適用條件、適用程序、法律后果以及專門的法律文書，如“適用簡易程序建議書”、“延期審理建議書”等，在名稱上并不叫“檢察建議書”。糾正違法通知屬于訴訟監(jiān)督活動，是人民檢察院根據(jù)訴訟法的明確規(guī)定，對立案、偵查、審判、執(zhí)行等活動中發(fā)生的具體違法行為提出糾正意見，糾正違法通知書具有明確的法律效力。檢察意見是刑事訴訟法第一百四十二條第三款明確規(guī)定的一種形式，人民檢察院認為對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)主管部門提出檢察意見。
記者:通過您的介紹，我們看到《規(guī)定》內(nèi)容是比較全面的。在具體執(zhí)行中，您認為各級檢察機關(guān)需要注意把握哪些問題?
陳國慶:《規(guī)定》中的許多內(nèi)容都是反復(fù)研究的結(jié)果，各地在執(zhí)行中，主要應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個問題:
一是提出檢察建議一定要立足履行法律監(jiān)督職能，結(jié)合執(zhí)法辦案活動，不能脫離檢察職能。建議的內(nèi)容要具體明確，切實可行，緊緊圍繞促使有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪;建議的發(fā)送對象應(yīng)是涉案單位、有關(guān)主管機關(guān)或其他有關(guān)單位。
二是提出檢察建議要嚴格依照程序進行。辦理案件的人民檢察院針對發(fā)案單位在規(guī)章、制度、管理等方面存在的漏洞與不足，直接向該單位提出改進完善的檢察建議有利于擴大辦案效果。因此，人民檢察院可以直接向本院所辦理案件的發(fā)案單位提出檢察建議，不受級別限制。如果認為需要向發(fā)案單位的上級單位或者有關(guān)主管機關(guān)提出檢察建議的，辦理案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)層報被建議單位的同級人民檢察院決定并提出檢察建議。
三是檢察建議書應(yīng)當(dāng)嚴格按照統(tǒng)一的格式和內(nèi)容制作，由檢察長審批或者檢察委員會討論決定，以人民檢察院的名義送達有關(guān)單位，不能以檢察院內(nèi)設(shè)部門的名義制作檢察建議書。檢察建議書應(yīng)報上一級人民檢察院備案，同時抄送被建議單位的上級主管機關(guān)。
四是注意做好跟蹤回訪工作。為了推動檢察建議的落實，保證檢察建議發(fā)揮應(yīng)有的作用，發(fā)出建議的檢察院應(yīng)及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位沒有正當(dāng)理由不予采納的，檢察機關(guān)可以向其上級主管機關(guān)反映有關(guān)情況。如果檢察長對本院提出的檢察建議，上級檢察院對下級檢察院提出的檢察建議，在事后發(fā)現(xiàn)確有不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)撤銷，同時及時通知有關(guān)單位并作出說明。
五是做好歸口管理和統(tǒng)計工作。各級人民檢察院辦公室統(tǒng)一負責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號工作，各承辦部門負責(zé)檢察建議的跟蹤了解、督促落實等工作。各地還應(yīng)根據(jù)機構(gòu)、人員的實際情況，確定相關(guān)部門做好分類統(tǒng)計工作，定期對發(fā)送檢察建議的情況進行綜合分析和評估，以更好地發(fā)揮檢察建議的功能。
