案由：土地征收
案 號(hào)：(2017)最高法行申1145號(hào)
文書類型：裁定書
審理法院：最高人民法院
審結(jié)日期：2017.6.2
審理經(jīng)過：
再審申請(qǐng)人朱某1訴無錫市人民政府(以下簡稱無錫市政府)、無錫市濱湖區(qū)人民政府(以下簡稱濱湖區(qū)政府)土地征收一案，江蘇省無錫市中級(jí)人民法院于2016年6月30日作出(2016)蘇02行初90號(hào)行政裁定，對(duì)朱某1的起訴不予立案。朱某1不服提起上訴后，江蘇省高級(jí)人民法院于2016年11月2日作出(2016)蘇行終1045號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。朱某1仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員白雅麗擔(dān)任審判長并主審、審判員耿寶建、王展飛參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
一、二審查明：
一、二審法院查明，朱某1就其無錫市濱湖區(qū)黎新村129號(hào)、130號(hào)房屋與無錫市城投房屋拆遷有限公司于2008年9月23日簽訂了3份《無錫市市區(qū)集體土地住宅房屋拆遷產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議書》(以下簡稱《產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議書》)，約定了拆遷安置及補(bǔ)償內(nèi)容。朱某1提起本案訴訟，請(qǐng)求：1.對(duì)無錫市政府、濱湖區(qū)政府的違法征地、違法拆遷行為作出公正判決;2.依法判定無錫市政府、濱湖區(qū)政府對(duì)其造成的房屋經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)賠償責(zé)任;3.依法判定無錫市政府、濱湖區(qū)政府對(duì)其造成的精神傷害等費(fèi)用承擔(dān)賠償責(zé)任。
一審法院認(rèn)為
一審法院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織就對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該解釋第四十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于行政審判權(quán)限范圍，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。本案中，朱某1與拆遷人已簽訂安置、補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)際處分了自己的權(quán)益。在此情況下，朱某1主張的征地拆遷行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，其就該行為不服提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)、第五十一條第二款的規(guī)定，裁定對(duì)朱某1的起訴不予立案。
二審法院認(rèn)為
二審法院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，朱某1就其無錫市濱湖區(qū)黎新村129號(hào)、130號(hào)房屋與無錫市城投房屋拆遷有限公司于2008年9月23日簽訂了《產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議書》，約定了拆遷安置及補(bǔ)償內(nèi)容。現(xiàn)朱某1要求確認(rèn)無錫市政府、濱湖區(qū)政府征地、拆遷違法，因其已簽訂《產(chǎn)權(quán)調(diào)換協(xié)議書》，故其與之前的征地、拆遷行為無利害關(guān)系。關(guān)于其要求賠償給其房屋造成的經(jīng)濟(jì)損失的訴求，其實(shí)質(zhì)仍是對(duì)上述協(xié)議補(bǔ)償不滿，因上述協(xié)議簽訂于2015年5月1日之前，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》第二條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。即此種糾紛的性質(zhì)屬于民事合同糾紛，朱某1可依法通過民事訴訟程序主張其權(quán)利。綜上，本案中朱某1提起的訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍，依法應(yīng)當(dāng)裁定不予立案，一審法院對(duì)朱某1的起訴裁定不予立案并無不當(dāng)，應(yīng)予維持。朱某1的上訴理由依法不能成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
朱某1向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷一、二審裁定，對(duì)本案進(jìn)行再審。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：無錫市政府在征收朱某1房屋土地時(shí)侵犯了朱某1的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，違反《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，房屋補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成后當(dāng)事人反悔的可以提起訴訟。
最高法院認(rèn)為
本院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)是朱某1的起訴是否符合法定起訴條件，具體分述如下：
一、關(guān)于簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議后能否對(duì)征地拆遷行為起訴的問題
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。實(shí)踐中，整個(gè)征收補(bǔ)償過程約略可劃分為征收行為、補(bǔ)償行為和強(qiáng)制或非強(qiáng)制實(shí)施行為，其中補(bǔ)償行為是征收行為的必然結(jié)果，也是實(shí)施行為的前提條件。由于征收行為、補(bǔ)償行為與實(shí)施行為的分離，被征收人既可能認(rèn)為上述三個(gè)階段的行政行為均不合法，也可能僅認(rèn)為征收過程中的某一行政行為不合法，因而提起行政訴訟。為了更好地推進(jìn)征收補(bǔ)償依法、有序、平穩(wěn)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)允許被征收人在對(duì)征收行為合法性保留異議權(quán)利的前提下，先行鼓勵(lì)和引導(dǎo)其以簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的方式先行解決補(bǔ)償問題，以減少糾紛。但被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議并領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用后，如堅(jiān)持認(rèn)為征收行為違法，仍可在法定期限內(nèi)依法對(duì)征收行為提起行政訴訟，而不能認(rèn)為簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用后，被征收人即喪失相應(yīng)原告主體資格，無權(quán)提起相關(guān)行政訴訟;除非補(bǔ)償安置協(xié)議對(duì)被征收人放棄相關(guān)訴訟權(quán)利并取得相應(yīng)之補(bǔ)償已經(jīng)進(jìn)行了明確約定。因此，一審法院認(rèn)為朱某1簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議即實(shí)際處分自己權(quán)益，因而征地拆遷行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，是對(duì)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)規(guī)定的錯(cuò)誤理解，一審法院以此為由對(duì)朱某1的起訴裁定不予立案，不符合法律規(guī)定。
二、關(guān)于修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)實(shí)施前簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議能否作為行政案件受理的問題
《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起的訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。該規(guī)定并未以《行政訴訟法》實(shí)施日期為標(biāo)準(zhǔn)，來區(qū)分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件的性質(zhì);且《行政訴訟法》作為行政訴訟程序的基本法，其條文主要系訴訟程序規(guī)定，實(shí)體規(guī)定較少，因此，《行政訴訟法》修改后的條款除非明確規(guī)定不溯及既往或者因條款性質(zhì)不適宜溯及既往，原則上對(duì)有關(guān)受案范圍、審理程序、裁判種類等屬于法院裁判職權(quán)專屬事項(xiàng)的規(guī)定，人民法院均應(yīng)當(dāng)適用該新的規(guī)定作出裁判。本案中，案涉補(bǔ)償安置協(xié)議雖然簽訂于2015年5月1日之前，但如被征收人在2015年5月1日后依法起訴，仍應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定，作為行政案件予以受理。二審法院將用于調(diào)整國有土地上房屋征收拆遷事項(xiàng)的《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》，作為裁判本案農(nóng)村集體土地房屋征收拆遷行為的依據(jù)，并認(rèn)為朱某1所訴糾紛性質(zhì)屬于民事合同糾紛，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，顯屬適用法律錯(cuò)誤。事實(shí)上，《行政訴訟法》經(jīng)修改于2015年5月1日實(shí)施以后，《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》第二條即與《行政訴訟法》規(guī)定相抵觸，應(yīng)當(dāng)不再予以適用。而對(duì)于2015年5月1日前形成的國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，公民、法人或者其他組織在2015年5月1日以后提起訴訟的，也應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理立案，而不再作為民事案件受理立案。
三、關(guān)于再審申請(qǐng)人請(qǐng)求確認(rèn)征地拆遷行為違法是否超過法定起訴期限的問題
根據(jù)再審申請(qǐng)人朱某1一審起訴時(shí)提交的行政起訴狀，其訴訟請(qǐng)求為請(qǐng)求判決確認(rèn)無錫市政府、濱湖區(qū)政府征地拆遷行為違法并賠償損失。根據(jù)《行政訴訟法》和《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，被征收人對(duì)征地拆遷等具體的行政行為不服，有權(quán)提起行政訴訟，但應(yīng)在法定期限內(nèi)提出。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。同時(shí)，參考《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》(國法[2014]40號(hào))第四條第一款第四項(xiàng)有關(guān)“申請(qǐng)人在征收土地決定作出后已經(jīng)簽訂房屋拆遷協(xié)議的，自該簽訂房屋拆遷協(xié)議之日起，可以視為申請(qǐng)人知道征收土地決定”的規(guī)定，再審申請(qǐng)人朱某1于2008年9月23日簽訂《拆遷協(xié)議書》后，即應(yīng)視為已經(jīng)知道相關(guān)征地拆遷行為，而其于2016年6月才針對(duì)無錫市政府、濱湖區(qū)政府征地拆遷行為提起行政訴訟，明顯超過法定起訴期限。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)再審申請(qǐng)人朱某1的起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案。因此，本案一、二審法院裁定雖然存在適用法律錯(cuò)誤情形，但不予立案結(jié)果正確。為減輕訴累和節(jié)約司法資源，對(duì)一、二審法院裁定的結(jié)果，本院仍予維持;對(duì)一、二審法院審理中存在的問題，本院依法予以指正。
綜上，朱某1的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請(qǐng)人朱某1的再審申請(qǐng)。
審判長 白雅麗
審判員 耿寶建
審判員 王展飛
二〇一七年六月二日
法官助理陸陽
書記員周志興
