“兩審批”程序性質(zhì)是內(nèi)部程序，該程序啟動(dòng)的條件、步驟、時(shí)限等要素在《土地管理法》中并不完備。當(dāng)然，既然立法者把它歸入了內(nèi)部程序，那么這些要素是否需要在法律上一一列出，也就不是最為重要的立法事務(wù)了。不過，它有待改進(jìn)之處是，在國(guó)家在集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人不知情的前提下，通過“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批”、“征收審批”兩道程序，將非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的集體土地變成了國(guó)家所有。正如有學(xué)者所說：“《土地法》與《拆遷條例》一樣，由行政部門控制了征地的全過程。既沒有規(guī)定立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，也沒有給予受影響的公眾民主參與的權(quán)利，更沒有司法審查的要求?！?這樣的程序設(shè)計(jì)顯然與“國(guó)家本位”的觀念有著密不可分的關(guān)系。這種觀念認(rèn)為，對(duì)非國(guó)家所有財(cái)產(chǎn)的處置，只要國(guó)家需要就必須無條件地服從，根本沒有與國(guó)家討價(jià)還價(jià)的余地。它藐視一切獨(dú)立于國(guó)家之外的人與物，甚至將其視為“異已”而當(dāng)作國(guó)家的最大威脅來防范。雖然支持1998年的《土地管理法》的“國(guó)家本位”制度與觀念已大大弱化了，但是即便是強(qiáng)駑之末，它依然有余威。
基于正當(dāng)程序的要求，在“兩審批”程序中應(yīng)當(dāng)引入集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人介入程序，給予集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人在法律程序上的抗辯權(quán)。如果等到造成既成“事實(shí)”之后再告知，那么即使審批機(jī)關(guān)錯(cuò)誤審批，其糾正的成本是相當(dāng)高的?；陬A(yù)先防止優(yōu)于事后糾錯(cuò)之常理，“兩審批”程序必須向集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人開放，從而實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人維權(quán)的實(shí)質(zhì)性目標(biāo)。
