發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2010年12月21日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔2010〕行他字第191號
施行日期2010年12月21日
效力級別司法文件
山東省高級人民法院：
你院魯高法函〔2010〕17號《關(guān)于國有土地使用權(quán)拍賣后土地管理部門與競得人簽署的成交確認書行為的性質(zhì)問題的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理。
此復(fù)。
二〇一〇年十二月二十一日
附
山東省高級人民法院關(guān)于國有土地使用權(quán)拍賣后土地管理部門與競得人簽署的成交確認書行為的性質(zhì)問題的請示
（魯高法函〔2010〕17號）
最高人民法院：
我院在審理萊蕪市泰和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱泰和公司）訴萊蕪市國土資源局、原審第三人魏曉東國有土地使用權(quán)拍賣一案中，對土地管理部門與魏曉東簽署的國有土地使用權(quán)競得成交確認書行為的性質(zhì)等問題把握不準。經(jīng)我院審判委員會研究后，對此問題存在不同意見，特向貴院請示。
一、 當事人基本情況
上訴人（原審原告）萊蕪市泰和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地萊蕪市萊城工業(yè)區(qū)東二樓。
法定代表人盧詩獻，董事長。
上訴人（原審被告）萊蕪市國土資源局，住所地萊蕪市魯中西大街61號。
法定代表人趙山臣，局長。
上訴人（原審第三人）魏曉東，男，漢族，1979年9月23日出生，住萊蕪市萊城區(qū)口鎮(zhèn)北街村北路12號，萊蕪正順物業(yè)管理有限公司職工。
二、 案件事實及一審審理情況
一審判決查明：2009年5月18日，被告萊蕪市國土資源局以萊國土資字〔2009〕54號文件，向萊蕪市人民政府作出關(guān)于公開拍賣（掛牌）出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的請示。同日，萊蕪市人民政府作出批復(fù)，同意該局的出讓方案。6月17日，被告發(fā)布萊國土告字〔2009〕7號國有建設(shè)用地使用權(quán)公開出讓公告，公開出讓宗地編號為2009-2號的土地一宗，起始價8400萬元，競買保證金1000萬元，出讓金預(yù)交款7400萬元，增加幅度100萬元。公告第二條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)外的法人、自然人和其他組織，除法律另有規(guī)定者外，均可申請參加，申請人可以單獨申請，也可以聯(lián)合申請。但無正當理由拖欠政府土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競買?！?009年7月6日，第三人魏曉東（乙方）受山東正順建設(shè)集團有限公司（下稱山東正順信團）的委托，以個人名義參與上述地塊的競買活動，并與該公司（甲方）達成如下合作協(xié)議：“一、前期費用與資金籌措，前期費用由甲方負擔(dān)，所需資金由甲乙雙方共同籌措，最后根據(jù)需要匯集到乙方名下，交入市國土資源局指定賬號；二、若乙方競買成功，雙方商定以甲方子公司萊蕪市正順房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（下稱萊蕪中順公司）名義從事該地塊的開發(fā)活動；三、若乙方競買不成功，除前期費用由甲方承擔(dān)外，各自籌措資金各自收回，互不給對方承擔(dān)損失；四、本協(xié)議雙方簽字或蓋章后生效；五、本協(xié)議一式三份，雙方各持一份，報市國土局一份?！?月7日，原告泰和公司及第三人魏曉東均向被告萊蕪市國土局提出競買申請，7月8日，原告及第三人的競買資格被被告確認。7月20日，原告與第三人同時參加掛牌拍賣，第三人第一次報價8400萬元，原告第一次報價8500萬元，后第三人第二次報價8600萬元，原告再無報價，第三人魏曉東以成交價8600萬元掛牌拍得此宗地塊，被告與第三人簽署成交確認書。同日，原告曾對第三人的競買資格提出書面異議，并要求被告査清第三人競買資金來源后，再行組織競拍，被告書面答復(fù)原告稱，第三人未拖欠政府土地出讓金，符合參加競買的資格。7月29日，被告與第三人對成交確認書進行了公證。7月27日、8月31日，原告曾兩次致函被告，要求被告到有關(guān)機關(guān)調(diào)取證據(jù)，否定第三人資格，重新組織競拍。
另査明，山東正順集團與萊蕪正順公司分別是兩個獨立的有限公司，法定代表人均是魏丕忠。2007年7月19日，萊蕪正順公司以成交價9000萬元競得萊開2006-4號宗地（新一中院內(nèi)），至2009年7月，尚欠政府土地出讓金6000萬元。
一審判決認為：《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二條第二款規(guī)定：“本規(guī)定所稱招標出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指市、縣人民政府國土資源行政主管部門發(fā)布招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗恕⒎ㄈ撕推渌M織參加國有建設(shè)用地使用權(quán)投標，根據(jù)投標結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。”第六條規(guī)定：“市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照出讓年度計劃，會同城市規(guī)劃等有關(guān)部門共同擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的出讓方案，報經(jīng)市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門組織實施?！币虼?，被告萊蕪市國土資源局，具有制定出讓計劃并報市人民政府批準后組織實施招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的行政職能。被告是在履行行政職能，第三人稱該案屬于民事案件范疇的主張，沒有法律依據(jù)，本院不予支持。
第三人魏曉東雖然代表山東正順集團參加了該宗土地的競買，提交了身份證明，交納了保證金，獲得了資格認證，拍得了該宗土地開發(fā)使用權(quán)，但是，參加競拍報名之前，第三人魏曉東已經(jīng)與山東正順集團達成協(xié)議即拍得成功后以萊蕪正順公司的名義對外開發(fā)，并簽署了協(xié)議，從協(xié)議看，該宗地段的實際開發(fā)主體是萊蕪正順公司，而萊蕪正順公司因開發(fā)新一中宿舍樓拖欠政府土地出讓金，違背了被告所發(fā)布的公告第二條“無正當理由拖欠政府土地出讓金的單位、自然人和其他組織不得參加競買”的規(guī)定，根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條之規(guī)定，應(yīng)當確認被告與第三人簽訂的成交確認書無效。
是否組織競拍，如何確定競拍范圍，如何確認中標人，屬于行政職權(quán)，被告應(yīng)當根據(jù)相關(guān)規(guī)定及時作出決定，以維護公平的出讓秩序，保護合法行為，兼顧交易安全。原告請求法院確認按當時出價8500萬元摘牌有效的請求，于法無據(jù)，本院不予支持。
綜上，原告的訴訟請求部分成立，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項之規(guī)定，經(jīng)審判委員會研究，判決：一、確認2009年7月20日被告萊蕪市國土局與第三人魏曉東就編號為2009-2號地塊所簽署的成交確認書無效；二、駁回原告的其他訴訟請求。案件受理費50元由被告負擔(dān)。
三、 我院請示的問題及審判委員會意見
1.關(guān)于國有土地使用權(quán)拍賣后土地管理部門與競得人簽署成交確認書行為的性質(zhì)及其是否屬于行政訴訟受案范圍問題。
經(jīng)審判審委會研究，形成二種意見。
第一種意見認為：《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第六條規(guī)定：“市、縣人民政府國土資源行政主管部門應(yīng)當按照出讓年度計劃，會同城市規(guī)劃等有關(guān)部門共同擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的出讓方案，報經(jīng)市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門組織實施。”最高人民法院行政審判庭2009年12月23日（2009）行他字第55號《最高人民法院關(guān)于土地管理部門出讓國有土地使用權(quán)之前的拍賣行為及與之相關(guān)的拍賣公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》規(guī)定：“……土地管理部門出讓國有土地使用權(quán)之前的拍賣行為以及相關(guān)的拍賣公告等行為屬于行政行為，當事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理?！北景钢校R蕪市國土局作為政府土地管理部門，根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限行使出讓國有土地使用權(quán)的職權(quán)，且該職權(quán)在本案招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的過程中進行了實際運用，經(jīng)掛牌拍賣，魏曉東以成交價8600萬元掛牌拍得此宗地塊，萊蕪市國土局與魏曉東簽署成交確認書，確認魏曉東競得出讓的國有土地使用權(quán)。該行為作出后能夠產(chǎn)生直接的法律后果，使行政相對人的權(quán)利義務(wù)受到實際影響。因此，本案被訴行為屬于行政訴訟的受案范圍。
第二種意見認為：最高人民法院行政審判庭2009年12月23日（2009）行他字第55號《最高人民法院關(guān)于土地管理部門出讓國有土地使用權(quán)之前的拍賣行為及與之相關(guān)的拍賣公告等行為性質(zhì)的答復(fù)》規(guī)定的是拍賣行為及拍賣公告行為是行政行為，之后的成交確認書是拍賣行為完成后的行為，是平等主體之間的民事行為。因此，本案被訴行為應(yīng)屬于民事訴訟的受案范圍。
2.關(guān)于行政相對人隱瞞以他人名義開發(fā)的事實，而以自己的名義參加競買，是否屬于《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條第（一）項規(guī)定的提供虛假文件隱瞞事實的情形。
第一種意見認為：《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“中標人、競得人有下列行為之一的，中標、競得結(jié)果無效；……（一）提供虛假文件隱瞞事實的；……”本案中，根據(jù)原審法院對魏曉東的調(diào)査材料和其與山東正順集團簽訂的協(xié)議看，魏曉東參加競買的目的不是競得后自己進行開發(fā)建設(shè)，而是由萊蕪正順公司進行開發(fā)建設(shè)，魏曉東交納的競買保證金實際由魏曉東和山東正順集團共同出資，魏曉東卻以個人名義參加競買的行為屬于提供虛假文件隱瞞事實的情形，該競得結(jié)果應(yīng)認定無效。
第二種意見認為：魏曉東與山東正順集團簽訂的合作意向書約定，如雙方聯(lián)合競買成功，以萊蕪正順公司名義進行開發(fā)建設(shè)，不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定。魏曉東作為自然人，以個人名義申請參加競買，符合土地使用權(quán)公開出讓公告的規(guī)定，并且按規(guī)定提交了有關(guān)材料，足額交納了保證金和預(yù)交款。不能認定魏曉東的行為屬于提供虛假文件隱瞞事實，其競得結(jié)果應(yīng)認定有效。
以上請示，請予批復(fù)。
二〇一〇年八月十三日
