發(fā)文機(jī)關(guān)財(cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司
發(fā)文日期2025年06月05日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年06月05日
效力級(jí)別部門(mén)規(guī)范性文件
近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）和《關(guān)于深入推進(jìn)大江大河干流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》接受采訪，回答了記者提問(wèn)。
一、 《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》出臺(tái)的背景是什么？
答：習(xí)近平總書(shū)記高度重視健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)要完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。黨的二十大提出，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。黨的二十屆三中全會(huì)明確，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。財(cái)政部深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記重要指示批示精神，積極落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，會(huì)同有關(guān)部門(mén)縱深推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，取得較好成效。一是重點(diǎn)流域橫向保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。截至目前，通過(guò)政策和資金引導(dǎo)，已推動(dòng)全國(guó)24個(gè)省份建立了30個(gè)跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，江蘇、福建、四川、云南等省實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋，流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不斷健全。二是相關(guān)政策措施逐步完善。2016年，財(cái)政部牽頭印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等重大問(wèn)題予以明確。此后，又陸續(xù)出臺(tái)支持長(zhǎng)江、黃河全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策文件。三是機(jī)制建設(shè)綜合效益不斷擴(kuò)大。從實(shí)踐看，開(kāi)展機(jī)制建設(shè)的流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，重點(diǎn)污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質(zhì)改善明顯，補(bǔ)償機(jī)制的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不斷擴(kuò)大。
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段。同時(shí)也要看到，一些地區(qū)間橫向補(bǔ)償還面臨難點(diǎn)堵點(diǎn)，在補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議履行等環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步規(guī)范。這就要求建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
為此，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，5部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》，明確了新時(shí)期橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施，明確以地方為主、中央支持引導(dǎo)，堅(jiān)持“統(tǒng)分結(jié)合”并行模式，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”，加快建立全面覆蓋、權(quán)責(zé)對(duì)等、共建共享的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，高效實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠，促進(jìn)區(qū)域間良性互動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。
二、 《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》兩個(gè)文件是什么關(guān)系？各自內(nèi)容有什么特點(diǎn)？
答：《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》相互聯(lián)系、各有側(cè)重，《意見(jiàn)》作為新階段橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的制度文件，主要對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和具體措施作出系統(tǒng)部署；《實(shí)施方案》作為落實(shí)《意見(jiàn)》的重要舉措，主要明確中央層面組織協(xié)調(diào)在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域干流建立統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
《意見(jiàn)》要求，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。明確中央層面統(tǒng)一建立大江大河干流補(bǔ)償機(jī)制、地方層面自主深化重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，從拓展補(bǔ)償領(lǐng)域、豐富補(bǔ)償要素、完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新補(bǔ)償形式、夯實(shí)平臺(tái)支撐等方面，對(duì)地方省際間自主協(xié)商建立的機(jī)制作了細(xì)化要求。
《實(shí)施方案》主要包括三方面內(nèi)容：一是明確了總體要求，即中央財(cái)政積極發(fā)揮協(xié)調(diào)引導(dǎo)作用，在長(zhǎng)江、黃河干流統(tǒng)一組織建立機(jī)制，逐步推廣至其他重點(diǎn)流域；每三年開(kāi)展一次政策評(píng)估調(diào)整，合理確定補(bǔ)償指標(biāo)和資金規(guī)模。二是規(guī)定了實(shí)施范圍，先在長(zhǎng)江干流11個(gè)省份、黃河干流9個(gè)省份實(shí)施，后續(xù)根據(jù)政策效果，適時(shí)將其他重點(diǎn)流域省份納入。三是提出了主要措施，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，出資省份將資金繳入中央國(guó)庫(kù)，財(cái)政部再將資金劃撥至受償省份；對(duì)流域省份自行拓展和深化兩兩協(xié)商建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政繼續(xù)安排資金獎(jiǎng)勵(lì)等。
三、 健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策目標(biāo)是什么？
答：《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》明確健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的總體政策目標(biāo)：推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，真正讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。健全獎(jiǎng)罰分明的制度機(jī)制，堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”，強(qiáng)化激勵(lì)約束，吸引更多社會(huì)資本參與生態(tài)文明建設(shè)。同時(shí)，明確了近期和遠(yuǎn)期的分階段目標(biāo)：到2027年，長(zhǎng)江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國(guó)家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國(guó)建設(shè)成效顯著。
四、 《意見(jiàn)》明確了哪些重點(diǎn)舉措？
答：《意見(jiàn)》明確7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。一是中央統(tǒng)一建立大江大河干流補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額。二是地方自主深化重點(diǎn)流域補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，已建立起機(jī)制的要推進(jìn)長(zhǎng)效化運(yùn)行。三是拓展補(bǔ)償領(lǐng)域，積極探索在其他具有外溢性的生態(tài)環(huán)境要素方面開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑。四是豐富補(bǔ)償標(biāo)的，相關(guān)地區(qū)可因地制宜、穩(wěn)步有序推動(dòng)將常規(guī)水質(zhì)指標(biāo)以外的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入補(bǔ)償范圍。五是完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本等多種因素綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。六是創(chuàng)新補(bǔ)償形式，鼓勵(lì)建立三方或多方參與的補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)補(bǔ)償方式從資金補(bǔ)償向多元化補(bǔ)償拓展。七是夯實(shí)平臺(tái)支撐，充分發(fā)揮管理平臺(tái)對(duì)機(jī)制建設(shè)的服務(wù)功能。
五、 對(duì)長(zhǎng)江黃河干流由中央建立統(tǒng)一的機(jī)制，是否意味著橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任主體發(fā)生變化？對(duì)原來(lái)省際間兩兩協(xié)商機(jī)制是否還繼續(xù)支持實(shí)施？
答：國(guó)務(wù)院頒布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確規(guī)定，根據(jù)生態(tài)保護(hù)實(shí)際需要，上級(jí)人民政府可以組織、協(xié)調(diào)下級(jí)人民政府之間開(kāi)展地區(qū)間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，中央建立統(tǒng)一機(jī)制，目的是讓大江大河干流各省份都同步參與進(jìn)來(lái)，作為一個(gè)整體統(tǒng)一建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。這一機(jī)制不改變現(xiàn)有責(zé)任劃分，仍以地方為主。地方在中央統(tǒng)一機(jī)制基礎(chǔ)上，自行拓展和深化兩兩協(xié)商機(jī)制，逐步拓展至重要支流及行政區(qū)域內(nèi)所有流域，積極探索多元化、市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償方式。中央統(tǒng)一機(jī)制建立后，將按照“統(tǒng)分結(jié)合”原則，區(qū)分“中央統(tǒng)一動(dòng)作+地方自選工作”兩個(gè)層次并行推進(jìn)機(jī)制建設(shè)?！爸醒虢y(tǒng)一動(dòng)作”即中央在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域干流統(tǒng)一建立的機(jī)制，“地方自選工作”即地方兩兩協(xié)商建立的機(jī)制。中央統(tǒng)一機(jī)制建立后，將繼續(xù)鼓勵(lì)、指導(dǎo)流域省份在此基礎(chǔ)上，自行深化既有兩兩協(xié)商建立的機(jī)制，并逐步拓展至重要支流及其他流域。同時(shí)，為繼續(xù)鼓勵(lì)之前在長(zhǎng)江、黃河干流兩兩協(xié)商建立的機(jī)制持續(xù)運(yùn)行，擬進(jìn)一步完善中央獎(jiǎng)勵(lì)方法，通過(guò)水污染防治資金對(duì)省際間建立機(jī)制予以獎(jiǎng)勵(lì)。
六、 中央財(cái)政在長(zhǎng)江、黃河干流建立統(tǒng)一的機(jī)制如何運(yùn)作？補(bǔ)償資金如何管理？
答：中央財(cái)政在長(zhǎng)江、黃河干流分別推動(dòng)建立統(tǒng)一的機(jī)制，根據(jù)各省流域保護(hù)治理實(shí)效，明確各省出資、受償資金核算規(guī)則，統(tǒng)一確定補(bǔ)償資金，并負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的收繳、劃撥。
中央統(tǒng)一機(jī)制框架下，補(bǔ)償資金全部來(lái)源于地方財(cái)政。補(bǔ)償資金的具體管理措施包括：一是統(tǒng)一核算補(bǔ)償資金。分別從空間、時(shí)間兩個(gè)維度，依據(jù)各省水質(zhì)變化情況，統(tǒng)一核算各省份出資或受償金額，并根據(jù)政策效果適時(shí)調(diào)整補(bǔ)償資金規(guī)模。二是規(guī)范資金繳納劃撥程序。中央財(cái)政在中央國(guó)庫(kù)設(shè)置專門(mén)的明細(xì)科目，并告知出資省份在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按明細(xì)科目將應(yīng)繳納資金繳入中央國(guó)庫(kù)，再及時(shí)將資金劃撥至受償省份。三是明確補(bǔ)償資金來(lái)源。補(bǔ)償資金由地方自行解決，受償省份和出資省份分別通過(guò)一般公共預(yù)算區(qū)域間轉(zhuǎn)移性收支科目下生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移性收支科目編制預(yù)算并進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，反映獲得和繳納補(bǔ)償資金情況。四是完善資金使用管理機(jī)制。受償省份須將資金實(shí)行專賬管理，及時(shí)主動(dòng)向出資省份通報(bào)資金分配、使用管理情況，出資省份可充分行使監(jiān)督權(quán)利，對(duì)受償省份補(bǔ)償資金使用等進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過(guò)程績(jī)效管理，中央財(cái)政將會(huì)同有關(guān)部門(mén)成立聯(lián)合績(jī)效考評(píng)組，吸收流域內(nèi)出資省份參加，組織對(duì)補(bǔ)償資金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。
七、 下一步將如何推動(dòng)建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制？
答：財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面積極推動(dòng)建立市場(chǎng)化多元化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動(dòng)，讓保護(hù)者、貢獻(xiàn)者得到實(shí)惠。一是市場(chǎng)化層面，加快培育碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等資源要素交易市場(chǎng)，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)益，引導(dǎo)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償。積極穩(wěn)妥發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制。充分發(fā)揮政府投資基金的撬動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與生態(tài)保護(hù)治理，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的良好局面。二是多元化層面，鼓勵(lì)地方先行先試，在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補(bǔ)償途徑；在完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算體系的基礎(chǔ)上，將對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補(bǔ)償方式做深做實(shí)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從單一的政府資金補(bǔ)償?shù)蕉喾N補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)變，從協(xié)同治理到共同發(fā)展轉(zhuǎn)變，從“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。
八、 如何抓好《意見(jiàn)》和《實(shí)施方案》組織實(shí)施？
答：為確?！兑庖?jiàn)》和《實(shí)施方案》要求落到實(shí)處，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好以下幾方面工作。一是強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。建立穩(wěn)定的工作聯(lián)系機(jī)制，推動(dòng)資金預(yù)算執(zhí)行、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水資源監(jiān)測(cè)等信息共享。加強(qiáng)對(duì)地方工作的指導(dǎo)，規(guī)范跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議范本，建立相互通報(bào)機(jī)制，并適時(shí)開(kāi)展機(jī)制建設(shè)情況評(píng)估。二是壓實(shí)地方主體責(zé)任。指導(dǎo)各省在中央統(tǒng)一建立機(jī)制基礎(chǔ)上，選擇具備重要生態(tài)服務(wù)價(jià)值、受益主體明確的流域，自主協(xié)商開(kāi)展跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。三是優(yōu)化激勵(lì)約束政策。堅(jiān)持“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”，中央財(cái)政通過(guò)水污染防治資金對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作質(zhì)效高的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)。加強(qiáng)補(bǔ)償資金全過(guò)程績(jī)效管理，強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用。四是完善基礎(chǔ)研究支撐。加強(qiáng)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測(cè)支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)機(jī)制。鼓勵(lì)開(kāi)展大氣污染、海洋污染溯源等相關(guān)研究，為健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支撐。
