發(fā)文機關(guān)最高人民檢察院
發(fā)文日期2021年09月15日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2021年09月15日
效力級別司法解釋
修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）經(jīng)2021年4月8日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第六十五次會議審議通過，于9月1日正式施行。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》系統(tǒng)規(guī)定了檢察機關(guān)履行行政訴訟監(jiān)督職責的各項程序，是檢察機關(guān)對行政訴訟實施法律監(jiān)督的基本遵循。學(xué)習(xí)掌握并貫徹執(zhí)行好《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，是各級檢察機關(guān)和檢察人員的一項重要任務(wù)。為便于正確理解和適用，現(xiàn)就修訂的背景過程、基本原則、主要內(nèi)容等解讀如下。
一、 修訂的背景過程
隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義的需求在行政檢察工作中越來越多地得到體現(xiàn)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對行政檢察工作提出新的更高要求，政法領(lǐng)域全面深化改革對行政檢察工作有新的部署，最高檢黨組關(guān)于“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的重大部署對做實行政檢察提出新的課題，行政檢察工作面臨不少新形勢新任務(wù)。2016年最高檢發(fā)布的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（已失效，以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》）對于檢察機關(guān)正確貫徹落實2014年修改的行政訴訟法，規(guī)范和加強行政訴訟監(jiān)督，提高行政檢察工作的質(zhì)量和水平發(fā)揮了重要作用。但《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》已不能完全適應(yīng)相繼出現(xiàn)的新情況新問題，各地檢察機關(guān)建議修訂完善的呼聲越來越高。中共中央辦公廳《關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革的意見》、最高檢《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》均將修訂《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》列為一項重要的改革任務(wù)，中央第四巡視組反饋意見的整改方案對此也提出明確要求。修訂工作自2019年啟動，歷時兩年多，在廣泛征求和充分吸納地方檢察機關(guān)及最高檢機關(guān)各部門意見，召開專家論證會廣泛聽取專家學(xué)者意見，多次征求全國人大常委會法工委、最高人民法院、司法部、自然資源部等機關(guān)意見的基礎(chǔ)上，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》經(jīng)最高檢檢察委員會審議通過。
二、 修訂的基本原則
本次修訂堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹習(xí)近平法治思想，既嚴格遵循司法解釋的功能定位，又堅持問題導(dǎo)向，力爭使規(guī)則條文具有較強的系統(tǒng)性、針對性和可操作性。修訂工作主要把握四項基本原則。
（一）堅持以人民為中心，回應(yīng)人民群眾對行政檢察工作的新需求
新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求在行政檢察工作中日益凸顯。一是行政訴訟監(jiān)督案件量持續(xù)上升。2017年到2020年，檢察機關(guān)受理的行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件、行政審判人員違法行為監(jiān)督案件、行政執(zhí)行監(jiān)督案件均呈逐年上升態(tài)勢，反映出人民群眾對檢察機關(guān)加強行政訴訟監(jiān)督工作有越來越多的需求。二是行政訴訟監(jiān)督案件類型多樣。行政訴訟所涉行政行為涵蓋社會生活的方方面面，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，行政機關(guān)的管理方式和手段愈加多元，除行政處罰、行政強制、行政許可、行政履職、行政給付等引起的訴訟之外，因行政協(xié)議等新型管理方式引起的訴訟越來越多地進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)。三是行政案件矛盾集中、爭議解決難。一些行政案件反復(fù)糾纏于是否符合起訴、立案條件，經(jīng)過行政復(fù)議和法院一審、二審、再審程序，有的甚至發(fā)回重審，幾年甚至十幾年仍未進入實體審理程序。
為確保向人民群眾提供更優(yōu)的行政檢察產(chǎn)品，本次修訂堅持以人民為中心的發(fā)展思想，積極順應(yīng)人民群眾對行政訴訟監(jiān)督工作的新要求，以充分發(fā)揮行政檢察職能，推動解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。
（二）建立獨立的行政檢察監(jiān)督規(guī)則體系
我國行政訴訟制度脫胎于民事訴訟制度，不少行政訴訟程序可以適用民事訴訟法的規(guī)定。但行政訴訟具有自身的特殊任務(wù)和鮮明特點，在立法宗旨、訴訟當事人、舉證責任和審判方式等諸多方面與民事訴訟有很大差別。“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局形成后，做實行政檢察工作需要有獨立的行政檢察監(jiān)督規(guī)則體系作支撐。檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督規(guī)則體系的發(fā)展大致經(jīng)歷三個時期：
一是民行合一適用時期。2001年9月30日最高檢第九屆檢察委員會第九十七次會議通過《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》（已失效），并于發(fā)布之日起施行。這一時期沒有獨立的行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，民事行政辦案適用同一規(guī)則，對行政訴訟監(jiān)督的規(guī)律和特點缺乏應(yīng)有的關(guān)照。
二是行政訴訟監(jiān)督規(guī)則相對獨立時期。2016年4月15日，最高檢發(fā)布《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》。自此，行政訴訟監(jiān)督有了相對獨立的規(guī)則依據(jù)。此前，最高檢于2013年11月發(fā)布《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（已失效）。2016年以來，民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督各自有了相對獨立的監(jiān)督規(guī)則，但行政訴訟監(jiān)督規(guī)則只有37條，對一些具體程序問題未作規(guī)定，而是在《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十六條規(guī)定可以“適用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定”。采用這種模式，主要是參照了行政訴訟法關(guān)于行政訴訟可以適用民事訴訟法的立法模式。但在司法實踐中，對于《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》中哪些條文可以適用，哪些條文完全不能適用，哪些條文可以部分適用，產(chǎn)生了很多爭議。此外，對于行政訴訟監(jiān)督法律文書中引用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》有關(guān)規(guī)定，一些案件當事人認為檢察機關(guān)適用法律錯誤，為此還需要專門向當事人進行釋明。
三是建立獨立的行政檢察監(jiān)督規(guī)則體系時期?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》是最高檢明確“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”工作格局后，為更好規(guī)范、指導(dǎo)行政訴訟監(jiān)督工作通過的一部重要的司法解釋，對全面深化行政檢察監(jiān)督將起到重要作用。本次修訂采取了制定單獨且體例完整的行政訴訟監(jiān)督規(guī)則的方式，基本涵蓋了辦理行政訴訟監(jiān)督案件涉及的全部具體程序規(guī)范，充分體現(xiàn)了行政訴訟監(jiān)督的規(guī)律和特點，為辦理行政訴訟監(jiān)督案件提供了明確的規(guī)范指引。
（三）落實新時代檢察監(jiān)督新理念
2018年以來，最高檢黨組堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，適應(yīng)新時代新要求，提出了“為大局服務(wù)、為人民司法”“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”“精準監(jiān)督”“智慧借助”“雙贏多贏共贏”“案結(jié)事了政和”等一系列檢察監(jiān)督新理念，各級檢察機關(guān)行政檢察部門在行政檢察實踐中也創(chuàng)造性地探索提出并實踐了穿透式監(jiān)督理念。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》總結(jié)提煉行政檢察新的實踐經(jīng)驗，就更好貫徹落實檢察監(jiān)督新理念作了針對性規(guī)定，使檢察監(jiān)督理念不僅內(nèi)化于心、外踐于行，更固化于制。
第一，針對檢察機關(guān)主動性發(fā)揮不夠，依職權(quán)監(jiān)督案件數(shù)量較少的問題，進一步貫徹在“辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”的理念，修改依職權(quán)監(jiān)督條件。為進一步發(fā)揮檢察機關(guān)主動性，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十六條增加了“依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進監(jiān)督的；人民檢察院作出的不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的”兩種依職權(quán)監(jiān)督情形，同時規(guī)定檢察機關(guān)對行政案件依職權(quán)監(jiān)督，不受當事人是否申請再審的限制。
第二，針對抗訴改變率低、行政檢察影響力弱的問題，進一步強化精準監(jiān)督。實踐中，有的行政檢察辦案人員存在畏難情緒，人為提升抗訴必要性標準；有的僅停留在書面審查和“坐堂辦案”，沒有針對爭議焦點做好深入細致的調(diào)查核實等工作，致使監(jiān)督流于形式，未發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用。針對這些問題，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》新增了聽取當事人意見、公開聽證、強制類案檢索等辦案方式，完善調(diào)卷制度，進一步明確抗訴條件，提升監(jiān)督精準度。
第三，針對缺乏跟進監(jiān)督手段和異議反饋機制的問題，進一步從制度上落實雙贏多贏共贏理念。比如，檢察機關(guān)向被建議單位提出檢察建議，被建議機關(guān)未按時回復(fù)或者未采納，以往參照適用《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十七條的規(guī)定。同時，實踐中也存在檢察建議不準確的問題，當被建議單位對檢察建議有異議時，沒有規(guī)定相應(yīng)的處理程序。對此，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》對行政訴訟案件跟進監(jiān)督的條件、程序予以明確，并新增了被建議單位異議程序等規(guī)定。
第四，針對行政檢察隊伍監(jiān)督水平有待提高的問題，進一步體現(xiàn)加強智慧借助的導(dǎo)向。行政檢察起步晚、基礎(chǔ)薄，全國行政檢察人員中有行政執(zhí)法、行政審判執(zhí)行工作經(jīng)驗的少，加之行政檢察案件多數(shù)屬于行政執(zhí)法、行政審判環(huán)節(jié)未能有效解決的問題，因而需要借助外腦提升監(jiān)督能力和水平。近年來，最高檢黨組高度重視智慧借助，尤其是在民事行政檢察領(lǐng)域，建立了民事行政專家咨詢委員會，搭建了民事行政專家咨詢網(wǎng)。與之相適應(yīng)，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》在第五條、第四十七條、第五十條中新增聽取專家意見的相關(guān)規(guī)定。
（四）固化司法改革成果和實踐經(jīng)驗
《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》制定于2016年。此后，隨著司法責任制改革和綜合配套改革不斷深化，全國人大常委會分別于2018年、2019年修訂了人民檢察院組織法、檢察官法，最高法、最高檢制定發(fā)布了一些新的司法解釋和司法政策，對行政訴訟監(jiān)督工作提出了新要求。2018年檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)實施重塑性改革，自最高檢黨組提出“做實行政檢察”以來，行政檢察監(jiān)督不斷創(chuàng)新發(fā)展。本次修訂堅持以改革為主基調(diào)，吸收人民檢察院組織法、檢察官法等新規(guī)定，貫徹中央關(guān)于深化司法責任制綜合配套改革、人民監(jiān)督員制度改革的意見要求，總結(jié)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和實質(zhì)性化解行政爭議等專項活動經(jīng)驗，作出了新的規(guī)定。比如，2019年最高檢發(fā)布的《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》規(guī)定：“人民檢察院的辦案活動依照法律和本規(guī)定接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督?！薄缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》新增接受人民監(jiān)督員監(jiān)督等規(guī)定，回應(yīng)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。
三、 修訂的主要內(nèi)容
《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》共10章137條，與《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》7章37條相比，新增“回避”“案件管理”兩章，將原第五章“對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督與對執(zhí)行活動的監(jiān)督”分立為兩章，主要圍繞七個方面作了修訂。
（一）暢通司法救濟渠道，保障當事人的程序權(quán)利
第一，修改監(jiān)督期限起算點。根據(jù)法律規(guī)定，當事人不服法院生效行政判決、裁定，應(yīng)當先向法院申請再審，法院作出駁回再審申請裁定或者逾期未作出裁定，是當事人申請檢察機關(guān)監(jiān)督的前置條件。實踐中，法院作出駁回再審申請裁定與實際送達常常存在時間差，有的甚至超過六個月才送達。如果按照裁定書中載明的時間計算申請監(jiān)督期限，不利于保障當事人的合法權(quán)利。為更好地保障當事人獲得檢察救濟的權(quán)利，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》將申請監(jiān)督期限的起算點由“作出駁回再審申請裁定之日”修改為“送達駁回再審申請裁定之日”。
第二，科學(xué)界定檢察辦案期限。在堅持“行政訴訟監(jiān)督案件應(yīng)當在三個月內(nèi)審查終結(jié)并作出決定”規(guī)定的同時，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》進一步明確了不計入審查期限、延長審查期限的情形。同時，對符合中止審查條件的案件，要求詳細說明理由，并向當事人發(fā)送《中止審查決定書》，在中止審查的原因消除后，應(yīng)當及時恢復(fù)審查，以防止無故拖延辦案時限。
第三，規(guī)范行政檢察聽證程序。公開聽證是檢察機關(guān)為廣泛聽取各方意見，深化檢務(wù)公開，自覺接受監(jiān)督，確保案件得到依法正確處理而采取的一種辦案方式。近年來，公開聽證在辦理行政訴訟監(jiān)督案件過程中得到廣泛運用，尤其是在促進行政爭議實質(zhì)性化解方面發(fā)揮了重要作用?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》在第四章“審查”一章中單設(shè)一節(jié)，用9個條文專門規(guī)定聽證程序，在與《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》保持一致的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政訴訟監(jiān)督案件的特點，對聽證程序作了更具體明確的規(guī)定。
第四，擴大依職權(quán)監(jiān)督的范圍?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》新增兩類依職權(quán)監(jiān)督案件的情形。一是依照有關(guān)規(guī)定需要檢察機關(guān)跟進監(jiān)督的。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，承擔著保障法律統(tǒng)一正確實施的重任。檢察機關(guān)經(jīng)過監(jiān)督程序?qū)Ψㄔ哼`反法律規(guī)定行使行政審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行為提出監(jiān)督意見，法院未予糾正，檢察機關(guān)的監(jiān)督任務(wù)就未完成，因此需要跟進監(jiān)督或者提請上級檢察機關(guān)監(jiān)督。二是檢察機關(guān)作出不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的。為避免當事人在檢察機關(guān)作出決定后不必要地繼續(xù)尋求權(quán)利救濟，同時為糾正錯誤留有余地，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》未設(shè)置復(fù)查程序，但對于不支持監(jiān)督申請決定確有錯誤的，檢察機關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)后可以重新審查。
第五，調(diào)整賠償監(jiān)督案件內(nèi)部分工。此前，根據(jù)最高檢2010年印發(fā)的《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》，行政賠償監(jiān)督案件由國家賠償工作辦公室辦理。考慮到法院由行政審判庭審理行政賠償案件，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后負責控告檢察的部門與國家賠償工作辦公室合署辦公且負責行政訴訟監(jiān)督案件的受理，為貫徹案件受理與審查相分離的要求，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第七條第二款規(guī)定，“當事人不服人民法院生效行政賠償判決、裁定、調(diào)解書的案件，由負責行政檢察的部門辦理，適用本規(guī)則規(guī)定”。
（二）踐行精準監(jiān)督，提升辦案質(zhì)效
第一，建立繁簡分流制度?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第五條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當實行繁簡分流，繁案精辦、簡案快辦”。第四章“審查”一章新增一節(jié)規(guī)定了“簡易案件辦理”。對原一審法院適用簡易程序?qū)徖淼?，或者案件事實清楚、法律關(guān)系簡單的案件，可以適當簡化審批程序和審查終結(jié)，以提高辦案效率，促進形成“簡案有效率、繁案有質(zhì)效、辦案有層次、結(jié)案有保證”的良性辦案監(jiān)督模式。
第二，完善調(diào)查核實制度?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第四章“審查”一章新增一節(jié)規(guī)定“調(diào)查核實”，進一步明確檢察機關(guān)進行調(diào)查核實的適用條件，豐富調(diào)查核實內(nèi)容，完善對妨礙調(diào)查核實的處置措施。比如，有“被訴行政行為及相關(guān)行政行為可能違法的”“行政相對人合法權(quán)益未得到依法實現(xiàn)的”情形，檢察機關(guān)可以調(diào)查核實；對于拒絕或者妨礙檢察機關(guān)調(diào)查核實的，檢察機關(guān)可以向有關(guān)單位或者其上級主管機關(guān)提出檢察建議，責令糾正，必要時可以通報同級政府、監(jiān)察機關(guān)；涉嫌違紀違法犯罪的，依照規(guī)定移送有關(guān)機關(guān)處理。
第三，明確智慧借助原則和方式。一是在總則中新增智慧借助原則。檢察機關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中“用好外腦”，建立健全專家咨詢制度，是踐行智慧借助理念最主要的表現(xiàn)形式，也是落實精準監(jiān)督要求的一種實現(xiàn)方式。專家論證、共同研判等，既有助于提升行政訴訟監(jiān)督專業(yè)化水平，也有利于提升行政訴訟監(jiān)督的權(quán)威性、增強社會對檢察工作的認同感。二是在“審查”一章中規(guī)定了對于事實認定、法律適用的重大疑難復(fù)雜問題，聽取專家意見的具體方式。目前，最高檢和絕大部分省級檢察院成立了民事行政專家咨詢委員會，聽取專家意見比較便捷。偏遠地區(qū)尤其是基層檢察院難以在當?shù)卣业綄＜业?，可以通過“檢答網(wǎng)”尋求個案咨詢或借助“民事行政檢察專家咨詢網(wǎng)”獲取專家咨詢意見。
第四，建立案例強制檢索制度?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第五十一條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當全面檢索相關(guān)指導(dǎo)性案例、典型案例和關(guān)聯(lián)案例，并在審查終結(jié)報告中作出說明”。建立案例強制檢索制度，有利于統(tǒng)一司法辦案尺度，提高監(jiān)督質(zhì)效。指導(dǎo)性案例、典型案例經(jīng)過最高法、最高檢嚴格篩選，具有較強的示范性、引領(lǐng)性；關(guān)聯(lián)案例是指與在辦案件具有相似性或相關(guān)性的案件。實踐中，如果無法檢索到指導(dǎo)性案例、典型案例，可以檢索最高法裁判生效的案件和最高檢審查終結(jié)的案件，本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高級法院、省檢察院發(fā)布的參考性案例以及裁判生效、審查終結(jié)的案件。
第五，進一步明確行政抗訴條件?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第八十二條將“人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)”列入新證據(jù)的范圍；第八十三條圍繞證據(jù)證明力及其審查判斷，修改完善“認定事實的主要證據(jù)不足”的判斷標準；第八十四條將“導(dǎo)致原判決、裁定結(jié)果確有錯誤”作為“適用法律、法規(guī)確有錯誤”的要件。
（三）落實司法責任制，完善案件辦理程序
第一，確定“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的辦案程序。黨中央在一系列深化司法體制改革文件中反復(fù)強調(diào)實行“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，突出檢察官在司法辦案中的主體地位。此次修訂，既體現(xiàn)了中央司法責任制改革要求，也是對行政檢察工作踐行司法責任制改革要求成熟做法的總結(jié)提煉。在檢察官、檢察長、檢察委員會的辦案權(quán)限劃分中，檢察官和檢察官辦案組對審查認定案件事實的準確性負責，具有辦案中一般事項的決定權(quán)；檢察長、檢察委員會負責處理、決定辦案中的重大事項。
第二，完善再審檢察建議程序?？紤]到與最高法、最高檢《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》、最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》保持一致，體現(xiàn)再審檢察建議的嚴肅性，避免再審檢察建議在實踐中被濫用，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》沿用提出再審檢察建議須經(jīng)檢察委員會決定的規(guī)定，并增加了備案程序。
第三，明確跟進監(jiān)督程序。為落實監(jiān)督責任，避免“一抗了之”，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》完善了對抗訴案件的跟進監(jiān)督機制。跟進監(jiān)督包括督促、審判程序違法行為監(jiān)督、再次提出抗訴等方式。比如，在個別案件中，接受抗訴的法院自行再審（即提審）的案件，如果所作再審判決、裁定、調(diào)解書仍符合抗訴條件且存在明顯錯誤的，為確保抗訴案件的監(jiān)督實效，維護法律權(quán)威和檢察監(jiān)督的嚴肅性，檢察機關(guān)應(yīng)當按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百二十五條的規(guī)定跟進監(jiān)督或者提請上級檢察院監(jiān)督。
第四，完善出席抗訴案件再審法庭制度。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》于第五章“對生效行政判決、裁定、調(diào)解書的監(jiān)督”部分新增一節(jié)“出席法庭”，增加了出庭準備工作、協(xié)調(diào)法院安排人民監(jiān)督員旁聽再審案件等內(nèi)容，細化了檢察人員出席再審法庭的主要任務(wù)。比如，宣讀抗訴書；對檢察機關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說明；經(jīng)審判長許可，對證據(jù)采信、法律適用和案件情況予以說明，針對爭議焦點，客觀、公正、全面地闡述法律監(jiān)督意見；對法庭審理中違反訴訟程序的情況予以記錄。
第五，完善執(zhí)行監(jiān)督程序。參照最高法、最高檢關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，增加向法院制發(fā)《說明案件執(zhí)行情況通知書》的規(guī)定，完善對法院執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督機制，將執(zhí)行監(jiān)督檢察建議決定程序修改為“應(yīng)當經(jīng)檢察長批準或者檢察委員會決定”。參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》，設(shè)定受理執(zhí)行監(jiān)督申請的前置程序，即“根據(jù)法律規(guī)定可以對人民法院的執(zhí)行活動提出異議、復(fù)議或者提起訴訟，當事人、利害關(guān)系人、案外人沒有提出異議、申請復(fù)議或者提起訴訟的，檢察機關(guān)不予受理”。同時規(guī)定，當事人有正當理由的或者檢察機關(guān)依職權(quán)辦理的案件不受限制。
（四）新增實質(zhì)性化解行政爭議任務(wù)，促進案結(jié)事了政和
《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》針對行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的突出問題，將推動實質(zhì)性化解行政爭議作為行政訴訟監(jiān)督的基本職能和任務(wù)，第二條關(guān)于監(jiān)督任務(wù)的規(guī)定中增加了“推動行政爭議實質(zhì)性化解”的要求；同時，對2019年10月以來開展的“加強行政檢察監(jiān)督，促進行政爭議實質(zhì)性化解”專項活動經(jīng)驗進行總結(jié)、固化，第六條增加規(guī)定“實質(zhì)性化解行政爭議”的原則、方式等，即“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當查清案件事實、辨明是非，綜合運用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實質(zhì)性化解工作”。
解決行政爭議是行政訴訟制度的功能之一。在法律框架內(nèi)促進行政爭議得以解決是行政訴訟監(jiān)督的應(yīng)有之義。2014年修訂的行政訴訟法第一條將“解決行政爭議”作為行政訴訟的目的和任務(wù)。當事人不服法院生效行政判決、裁定、調(diào)解書向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，說明在先前的一審、二審、再審程序中均沒有實現(xiàn)解決行政爭議的目的。這種情況下，檢察監(jiān)督程序成為運用司法程序解決行政爭議的又一重要時間窗口。檢察機關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中推動實質(zhì)性化解行政爭議，是以定分止爭的實際效果來彌補行政訴訟制度在個案中運行不暢的短板，是以節(jié)約司法資源、提高解決行政爭議效率來補強司法的公正公信，有利于發(fā)揮行政訴訟監(jiān)督在國家和社會治理中的獨特作用。案件經(jīng)過檢察監(jiān)督程序仍不能有效解決行政爭議，行政相對人不僅會延續(xù)對被訴行政行為的異議，而且會疊加對司法機關(guān)的不滿。按照法律規(guī)定，當事人有權(quán)申請檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)作出決定之后當事人不再享有繼續(xù)尋求啟動司法程序的法定權(quán)利。行政爭議因已經(jīng)過行政訴訟程序?qū)徖?，行政機關(guān)及信訪部門會按照“訴訪分離”原則將該爭議劃為涉法涉訴信訪事項，不再納入行政化解渠道，從而造成該行政爭議喪失救濟渠道，導(dǎo)致當事人的合理訴求得不到重視和解決。因此，根據(jù)行政訴訟法“解決行政爭議”的立法目的，總結(jié)檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的經(jīng)驗做法，在本次規(guī)則制定中明確檢察機關(guān)推動“實質(zhì)性化解行政爭議”。
（五）加強穿透式監(jiān)督，促進法治政府建設(shè)
為更好地發(fā)揮檢察機關(guān)“一手托兩家”作用，保障檢察機關(guān)更加積極有效地參與社會治理，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》基于完善監(jiān)督方式、強化監(jiān)督職責、提升監(jiān)督質(zhì)效和促進解決共性問題的考慮，增加檢察機關(guān)針對行政訴訟中的普遍性問題或者突出問題組織開展某一領(lǐng)域或某一方面的專項監(jiān)督工作，針對多起案件中的同類問題開展類案監(jiān)督等規(guī)定。比如，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百二十一條規(guī)定的行政訴訟監(jiān)督年度報告制度是近些年的實踐創(chuàng)新。對行政訴訟監(jiān)督情況進行的年度或?qū)ｎ}分析，體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為黨委的法治參謀，在服務(wù)大局、促進法治政府建設(shè)、促進法院公正司法中的作用和地位，也是檢察機關(guān)參與社會治理、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種有效方式。行政訴訟監(jiān)督報告制度，既可以進行年度整體報告，也可以就某個專題進行分析，通報的對象包括法院和行政機關(guān)，報告的對象是黨委和人大。專題分析相對靈活，根據(jù)實際情況選擇適用，可以針對某行政機關(guān)在某領(lǐng)域的行政訴訟或者執(zhí)法工作進行分析，也可以針對法院在某類行政訴訟中的問題開展分析。再如，開展行政訴訟監(jiān)督專項活動，是檢察機關(guān)堅持抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓，集中時間、力量推進工作的重要方法?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》對此予以明確，為行政訴訟監(jiān)督工作今后開展專項監(jiān)督活動提供了明確的規(guī)范依據(jù)。
（六）落實檢察一體化機制，形成監(jiān)督合力
“檢察一體化”是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能，維護國家法制統(tǒng)一的重要制度保證。根據(jù)憲法和法律關(guān)于上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院工作的規(guī)定，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》細化了行政訴訟監(jiān)督工作中調(diào)用檢察官、交辦、提級辦理、指定辦理的相關(guān)規(guī)定。一是明確領(lǐng)導(dǎo)體制?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第十條第一款、第二款突出強調(diào)上下級檢察機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，有利于明確方向、找準工作重點，切實做實行政訴訟監(jiān)督工作，促進行政訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)在全國各地各層級均衡、快速發(fā)展。二是明確檢察人員調(diào)用程序?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第十條第三款規(guī)定，“上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理行政訴訟監(jiān)督案件，調(diào)用的決定應(yīng)當以書面形式作出。被調(diào)用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行相關(guān)檢察職責”。這是根據(jù)人民檢察院組織法第二十四條第一款第四項上級檢察院“可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件”的規(guī)定新增加的條文，有助于解決行政訴訟監(jiān)督案件“倒三角”的現(xiàn)實問題，既能緩解上級檢察院的辦案壓力，又能為下級檢察院鍛煉培養(yǎng)隊伍。三是完善交辦、指辦、提辦案件程序。《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，上級檢察院可以將受理的行政訴訟監(jiān)督案件交由下級檢察院辦理，并限定辦理期限；確有必要的，上級檢察院可以提辦案件或指定下級檢察院辦理案件。對于交辦案件，辦案主體仍然是上級檢察院，下級檢察院應(yīng)當在上級檢察院規(guī)定的辦理期限內(nèi)提出處理意見。對于提辦、指辦案件，要充分考慮個案實際情況，準確把握“確有必要的”條件。一般是疑難、復(fù)雜或不適合下級檢察院辦理的案件，可以提級辦理。指辦案件主要考慮借助下級檢察院的屬地優(yōu)勢，充分發(fā)揮屬地檢察院在實質(zhì)性化解行政爭議中的作用。
（七）自覺接受監(jiān)督制約，實現(xiàn)雙贏多贏共贏
為確保檢察機關(guān)依法公正履行行政訴訟監(jiān)督職責，提升監(jiān)督質(zhì)效，《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》增加規(guī)定了檢察人員自覺接受監(jiān)督、接受法院制約等內(nèi)容。一是明確檢察人員紀律要求?！缎姓V訟監(jiān)督規(guī)則》第十二條規(guī)定，“檢察人員辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當秉持客觀公正的立場，自覺接受監(jiān)督。檢察人員不得違反規(guī)定與當事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸、交往。檢察人員有收受賄賂、徇私枉法等行為的，應(yīng)當追究紀律責任和法律責任。檢察人員對過問或者干預(yù)、插手行政訴訟監(jiān)督案件辦理等重大事項的行為，應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定全面、如實、及時記錄、報告”。二是增加規(guī)定檢察機關(guān)應(yīng)當積極督促和支持法院等被建議單位落實檢察建議，建立完善法院的異議及處理程序，形成與法院的良性互動。
（作者分別為最高人民檢察院第七檢察廳廳長、一級高級檢察官張相軍；最高人民檢察院第七檢察廳副廳長、二級高級檢察官張步洪；最高人民檢察院第七檢察廳二級檢察官助理馬睿。本文節(jié)選自2021年《人民檢察》第17期。）
