發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2003年02月15日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2003年02月15日
效力級別司法文件
同志們：
全國法院行政審判工作會議就要結(jié)束了。經(jīng)過全體與會同志的共同努力，會議達(dá)到了預(yù)期目的，取得了圓滿成功?，F(xiàn)在，我就如何貫徹落實(shí)這次會議的精神，努力完成這次會議提出的各項(xiàng)任務(wù)，講幾點(diǎn)具體意見。
一、 關(guān)于會議的總體評價(jià)
這次全國法院行政審判工作會議是最高人民法院今年召開的第一個(gè)審判專業(yè)會議。會議以黨的十六大精神為指導(dǎo)，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，實(shí)事求是地回顧、總結(jié)了五年來行政審判工作的成績和經(jīng)驗(yàn)，客觀地分析了當(dāng)前行政審判工作面臨的新形勢，認(rèn)真研究部署了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的行政審判工作。大家紛紛表示，這次會議開得很及時(shí)，也很重要，回去后一定把會議精神貫徹落實(shí)好。
與會同志在討論中對李國光副院長的工作報(bào)告給予了高度的評價(jià)。一致認(rèn)為，李副院長的報(bào)告從貫徹黨的十六大精神和“三個(gè)代表”重要思想的高度總攬全國法院行政審判工作的全局，通篇貫徹和體現(xiàn)了解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的思想路線，洋溢著求實(shí)創(chuàng)新的精神，主題鮮明，框架清晰，內(nèi)容豐富，寓意深遠(yuǎn)。這個(gè)報(bào)告對工作成績的總結(jié)和估價(jià)客觀、全面；對工作經(jīng)驗(yàn)的歸納科學(xué)、系統(tǒng)；對存在問題的分析準(zhǔn)確到位；對新形勢的認(rèn)識高屋建瓴；對工作任務(wù)的部署具有很強(qiáng)的針對性、指導(dǎo)性和可操作性。大家還認(rèn)為，這次會議內(nèi)容豐富，討論充分，通過交流，學(xué)到了經(jīng)驗(yàn)，找到了差距，取長補(bǔ)短，收獲很大。歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)：
一是指導(dǎo)思想更加清晰。大家一致認(rèn)為，黨的十六大描繪了新世紀(jì)新階段的宏偉藍(lán)圖，吹響了全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的號角。在新的歷史條件下，行政審判必須牢固樹立大局意識，堅(jiān)持為發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力服務(wù)，為弘揚(yáng)社會主義先進(jìn)文化服務(wù)，為最廣大人民群眾利益服務(wù)，緊緊圍繞“公正與效率”法院工作主題，抓好充分保護(hù)訴權(quán)、提高辦案質(zhì)量和效率、深化行政審判方式改革、加強(qiáng)行政法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)和大力改善司法環(huán)境等各項(xiàng)工作，為全面建設(shè)小康社會，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，提供有力的司法保障。
二是工作方向更加明確。李副院長在工作報(bào)告中指出：全面建設(shè)小康社會要求行政審判履行新職能；推進(jìn)政治文明建設(shè)和政治體制改革使行政審判面臨新機(jī)遇；加入世貿(mào)組織要求人民法院承擔(dān)司法審查新職責(zé)；經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展要求行政審判調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)行政關(guān)系要有新力度；實(shí)現(xiàn)全社會公平和正義的目標(biāo)要求行政法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)要達(dá)到新水準(zhǔn)。大家深為這種新形勢所感召，一致認(rèn)為，在新的形勢下，行政審判的發(fā)展舞臺更加廣闊，發(fā)展前景更加光明，只要我們牢牢把握正確的政治方向，始終保持飽滿的政治熱情，腳踏實(shí)地地開拓創(chuàng)新，就一定能夠不負(fù)歷史和時(shí)代賦予行政審判的莊嚴(yán)使命，在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程中發(fā)揮獨(dú)樹一幟的職能作用。
三是工作信心更加堅(jiān)定。李副院長的工作報(bào)告以概括的語言和直觀的數(shù)字，展示了五年來人民法院行政審判工作取得的成績，濃縮了人民法院行政審判工作繼往開來、與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的發(fā)展歷程，使大家真切地感受到行政審判事業(yè)取得的巨大進(jìn)步。大家在討論中深深感到，這些成就是在各級黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)、人大的依法監(jiān)督和政府的大力支持下取得的，凝結(jié)了全國法院和廣大行政審判人員的心血汗水?；仡欉^去，大家深有感觸地認(rèn)為，行政審判走過的道路是不平凡的，成績來之不易，經(jīng)驗(yàn)更彌足珍貴。只要我們正確評價(jià)工作成績，倍加珍惜正在逐步改善的司法環(huán)境，就能夠從容應(yīng)對前進(jìn)道路上的各種挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)使行政審判事業(yè)闊步邁進(jìn)，勇往直前。
四是精神狀態(tài)更加振奮。大家一致認(rèn)為，李副院長的工作報(bào)告對行政審判工作五年來取得的成績和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)歸納，鼓舞了我們的斗志，增強(qiáng)了我們的信心；對當(dāng)前行政審判工作面臨的新形勢和新任務(wù)的精辟分析，使我們進(jìn)一步找準(zhǔn)了行政審判在全面建設(shè)小康社會偉大事業(yè)中的歷史方位，明確了新時(shí)期開展行政審判工作的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)了我們搞好行政審判工作的責(zé)任感和使命感。同時(shí)，大家也清醒地認(rèn)識到，行政審判還面臨諸多困難和問題，必須以發(fā)展的思路、開拓的精神和創(chuàng)新的措施去解決。大家決心始終以良好的精神狀態(tài)，以蓬勃的朝氣、昂揚(yáng)的銳氣和浩然的正氣，不斷克服前進(jìn)道路上的一切困難和障礙，緊緊抓住難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，努力開創(chuàng)行政審判工作新局面。
二、 關(guān)于當(dāng)前需要著重抓好的幾項(xiàng)工作
今年是貫徹落實(shí)黨的十六大精神的第一年，各級法院應(yīng)當(dāng)以這次會議為起點(diǎn)，使行政審判工作有一個(gè)新面貌。為落實(shí)好第十八次全國法院工作會議精神和李副院長在工作報(bào)告中提出的各項(xiàng)工作任務(wù)和要求，結(jié)合會議期間同志們討論的情況和提出的建議，我就需要著重抓好的幾項(xiàng)工作，再強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：
（一）抓認(rèn)識的提高
李副院長的報(bào)告從貫徹“三個(gè)代表”的要求，從建設(shè)社會主義政治文明的需要，從人民法院的 憲法地位等高度，深刻闡述了行政審判工作的重要性。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)，認(rèn)識的廣度和深度直接關(guān)系到工作的強(qiáng)度和力度。抓認(rèn)識的提高，必須在廣度和深度上狠下工夫；必須與時(shí)俱進(jìn)，具有新的時(shí)代精神；必須重視從認(rèn)識到實(shí)踐的飛躍。
第一，必須進(jìn)一步深化對行政審判工作意義的認(rèn)識。行政訴訟制度的發(fā)展程度，直接反映了一個(gè)國家法治狀態(tài)的形成進(jìn)度、政治文明的建設(shè)速度以及公民權(quán)利的保障程度。從一定意義上說，行政訴訟是憲政的試金石，是法治的檢測器，是民主政治的晴雨表，是公民權(quán)利的守護(hù)神，是社會穩(wěn)定的減壓閥。行政審判是我國社會主義生產(chǎn)力發(fā)展的直接推動力量，是先進(jìn)文化的重要結(jié)晶，是保護(hù)人民群眾根本利益的有效的監(jiān)督制約機(jī)制。行政審判既是依法行政、從嚴(yán)治政的必要手段，也是我國社會主義政治文明建設(shè)的必由之路，更是推動依法治國和實(shí)現(xiàn)社會主義法治國家的必然選擇。在全面建設(shè)小康社會中，行政審判通過化解行政爭議，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步、推動改革深化和鞏固改革成果、維護(hù)社會穩(wěn)定和國家的長治久安，具有不可替代的、特殊的職能作用。
第二，必須客觀、全面地認(rèn)識和評價(jià)行政審判已經(jīng)取得的成就。新中國的行政訴訟制度萌芽于上個(gè)世紀(jì)80年代初期，但真正起步是80年代中期，主要是 行政訴訟法施行以后，到現(xiàn)在不到二十年。在 行政訴訟法施行至今的十余年內(nèi)，我們受理了80多萬件行政訴訟案件，受理并審查執(zhí)行了200多萬件非訴行政審查執(zhí)行案件，原告的勝訴率始終保持在32％-55％之間。其間，我國行政訴訟制度不斷完善，通過實(shí)踐探索和司法解釋，我們創(chuàng)造了不少保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的優(yōu)良制度，在許多方面甚至已經(jīng)超過法治發(fā)達(dá)國家的保護(hù)水平；行政審判在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活，以及維護(hù)社會穩(wěn)定、保障國家長治久安中的作用日益顯現(xiàn)，行政審判的“知名度”日益提高；各級法院在改善行政審判司法環(huán)境方面做出了不懈的努力，行政審判的整體司法環(huán)境已經(jīng)大大改觀；行政審判隊(duì)伍不斷壯大，素質(zhì)不斷提高，已經(jīng)培養(yǎng)和造就了兩代行政審判法官，一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬的職業(yè)化行政審判隊(duì)伍正在形成?？傊?，我們用不到二十年的時(shí)間，走完了西方一些法治發(fā)達(dá)國家上百年甚至幾百年走過的歷程。
第三，必須充分認(rèn)識和正確對待行政審判面臨的困難和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國行政審判面臨著諸多方面挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“官貴民賤”、“民不告官”、“官官相護(hù)”等傳統(tǒng)觀念在一些地方還根深蒂固；一些部門和領(lǐng)導(dǎo)非法干涉人民法院的行政審判工作，制定妨礙受理和審判行政案件的“土政策”的情況還屢有發(fā)生；隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的加快和我國加入世貿(mào)組織，與國際貿(mào)易有關(guān)的司法審查案件不斷增多，行政審判具有更強(qiáng)的外向性，審判質(zhì)量要受到國際標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)和評價(jià)；隨著司法理念的不斷更新，司法體制改革的不斷深入，人民群眾和行政訴訟當(dāng)事人對行政審判公正和效率的要求日益提高；全面建設(shè)小康社會、建設(shè)社會主義政治文明和依法治國宏偉目標(biāo)的確立，對行政審判提出了更高的要求。這些都說明，行政審判面臨的挑戰(zhàn)還是非常嚴(yán)峻的。但是，我們務(wù)必要看到，行政審判工作的開展是一場深刻的革命，沒有曲折和挫折反而是不正常的。任何一個(gè)國家的行政訴訟都曾經(jīng)遭遇過挫折，有的比我們遭遇的挫折還要多、還要嚴(yán)重。困難和挑戰(zhàn)并不可怕，關(guān)鍵在于應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對和克服。困難和挫折只能增強(qiáng)我們搞好行政審判工作的勇氣，錘煉我們的意志，只要我們有堅(jiān)忍不拔的毅力和大無畏的英雄氣概，方法得當(dāng)，措施得力，一步一個(gè)腳印，就一定能夠戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的任何困難和挫折，迎來行政審判的一個(gè)又一個(gè)春天，創(chuàng)造前人沒有創(chuàng)造過的業(yè)績！
第四，必須準(zhǔn)確把握行政審判面臨的機(jī)遇。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會越是進(jìn)步，法治越是昌明，行政審判的地位就越重要。我國行政審判發(fā)展的歷程也是如此。黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，為行政審判提供了廣闊的發(fā)展空間；經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入世貿(mào)組織，為行政審判提供了加速發(fā)展的契機(jī)；建設(shè)社會主義政治文明的要求，為行政審判工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)；依法治國方略的貫徹、依法執(zhí)政要求的提出，將為行政審判提供前所未有的制度環(huán)境；司法體制改革的推進(jìn)，將為人民法院獨(dú)立行使司法審查權(quán)，提供有力的體制保障。因此，雖然行政審判的機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，但機(jī)遇顯然大于挑戰(zhàn)。新形勢和新任務(wù)使行政審判處于歷史上前所未有的發(fā)展機(jī)遇期。為此，我們必須迅速行動起來，響應(yīng)時(shí)代的召喚，肩負(fù)起歷史使命，把握行政審判的命運(yùn)，抓住機(jī)遇，乘勢而上，切不可因?yàn)槲覀冏陨淼念j廢懈怠而坐失良機(jī)。
提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，各級法院領(lǐng)導(dǎo)班子和第一把手是關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)班子和第一把手對行政審判工作的重視程度又與主管院長和行政審判庭庭長的工作積極性、工作方式、工作實(shí)績相輔相成。提高認(rèn)識的目的在于實(shí)現(xiàn)從認(rèn)識到實(shí)踐的飛躍，否則，就會“說起來非常重要，做起來無關(guān)緊要，遇到矛盾還是個(gè)人利益重要”。各級法院的領(lǐng)導(dǎo)要當(dāng)行政審判的真正的促進(jìn)派，不能當(dāng)行政審判的“口頭重要派”。實(shí)現(xiàn)從認(rèn)識到實(shí)踐的飛躍，必須進(jìn)行自我革命，超越個(gè)人利益和小團(tuán)體利益的狹隘眼界；必須讓小道理服從大道理，讓眼前利益服從國家和人民的長遠(yuǎn)根本利益；必須讓個(gè)人的小算盤服從國家民主政治的根本大計(jì)。只有這樣，我們才有望擁抱行政審判的光輝燦爛的明天，才能給時(shí)代和后人一個(gè)無愧的交代。
（二）抓訴權(quán)保護(hù)
李副院長在報(bào)告中嚴(yán)肅指出了當(dāng)前有案不收、訴權(quán)保護(hù)不力的嚴(yán)重問題，從實(shí)現(xiàn)社會公平與正義的高度闡述了加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)的重要意義，并就行政案件受理中的幾個(gè)突出問題提出了指導(dǎo)性意見。
當(dāng)前訴權(quán)保護(hù)問題確實(shí)應(yīng)當(dāng)引起應(yīng)有的關(guān)注。 行政訴訟法施行以來，行政案件收案數(shù)量基本上一直處于上升態(tài)勢，2001年全國法院受理一審行政案件高達(dá)100 921件，但2002年降幅很大，僅受理一審行政案件80 728件，下降了25％。據(jù)調(diào)查，一些地方有案不收、對訴權(quán)保護(hù)不力，是去年行政案件大幅下降的重要原因之一。而且，2002年原告撤訴的行政案件為26 052件，其中因被告改變具體行政行為撤訴的為6131件，僅占所有撤訴案件的23．5％。有19 921件行政案件，即76．5％的案件，是由于其他各種原因以原告申請撤訴結(jié)案的，其中有相當(dāng)多的撤訴與訴權(quán)保護(hù)不力相關(guān)。這些數(shù)據(jù)足以說明當(dāng)前行政訴訟中訴權(quán)保護(hù)問題的嚴(yán)重程度。
從思想上高度重視訴權(quán)的保護(hù)，是抓好訴權(quán)保護(hù)工作的前提。首先，要從貫徹黨的十六大精神的高度充分認(rèn)識訴權(quán)保護(hù)的重要性。黨的十六大報(bào)告指出，“要完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益”。從完善訴訟程序的角度強(qiáng)調(diào)保障公民和法人的合法權(quán)益，這在黨的代表大會報(bào)告中還是第一次提出，而保護(hù)訴權(quán)顯然是通過訴訟程序保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的首要環(huán)節(jié)。依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)，就是在行政審判工作中對黨的十六大報(bào)告要求的具體落實(shí)?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，當(dāng)事人的起訴權(quán)是保障公民和法人的實(shí)體權(quán)益的前提。不管在哪一個(gè)國家，如果公民的訴權(quán)得不到保障，就很難說是一個(gè)民主國家、法治國家或政治文明的國家。因此，保護(hù)訴權(quán)意義重大。其次，要從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度充分認(rèn)識保護(hù)訴權(quán)的緊迫性。隨著改革的繼續(xù)深入和利益關(guān)系的不斷調(diào)整，各種矛盾，尤其是“官”民矛盾不可避免地增多，迫切需要行政訴訟這種機(jī)制加以協(xié)調(diào)和解決。行政訴訟是化解“官”民矛盾的一種重要的法律途徑，搞好訴權(quán)保護(hù)只能有利于行政糾紛的解決，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定。在許多情況下，正是由于行政訴訟渠道不暢通，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到有效救濟(jì)，才導(dǎo)致上訪增多，甚至出現(xiàn)其他過激行為，影響社會穩(wěn)定。因此，那種將人民法院依法受理行政案件同維護(hù)穩(wěn)定對立起來的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，必須加以糾正。再次，我們要從行政審判的全局認(rèn)識訴權(quán)保護(hù)的必要性。訴權(quán)保護(hù)是搞好行政審判的基本環(huán)節(jié)，是暢通行政案件“入口”的門徑。訴權(quán)保護(hù)不力，必然導(dǎo)致案件不多，行政審判的職能作用無從發(fā)揮，行政審判庭的地位就無從提高，行政審判的隊(duì)伍也就無法穩(wěn)定。
各級法院務(wù)必采取切實(shí)可行的措施，有效遏制因訴權(quán)保護(hù)不力而引起的行政案件不正常下降的勢頭，下大力氣解決訴權(quán)保護(hù)問題。一要采取各種有效形式，大力宣傳 行政訴訟法，使人民群眾知道告。這次會議上，山東、河南平頂山等法院介紹了宣傳 行政訴訟法的做法和經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)很有借鑒價(jià)值。希望各級法院采取切實(shí)有效的措施和不拘一格的形式，大張旗鼓地宣傳 行政訴訟法。應(yīng)當(dāng)注意，對 行政訴訟法的宣傳一定要注意方式、方法和角度，避免造成不必要的誤解，要有利于維護(hù)大局的穩(wěn)定，避免產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。二要提高行政審判的公信力，千方百計(jì)地降低訴訟成本，使人民群眾愿意告。當(dāng)前，當(dāng)事人不愿意打行政官司有很多原因，其中最重要的原因有，一些裁判缺乏公信力，維持了不該維持的行政行為，給人民群眾形成了“官官相護(hù)”的印象，使當(dāng)事人對行政訴訟喪失信心；訴訟成本過高，特別是遭受打擊報(bào)復(fù)等隱性成本過高，使一些當(dāng)事人視行政訴訟為畏途。各級法院必須以公正執(zhí)法的實(shí)際行動，通過程序公正和實(shí)體公正，維護(hù)行政審判的公信力，提高行政審判的效率，千方百計(jì)地降低當(dāng)事人的訴訟成本，增強(qiáng)人民群眾通過行政訴訟解決行政爭議、保護(hù)合法權(quán)益的信心。三要進(jìn)一步加強(qiáng)制度保障，使人民群眾容易告。要準(zhǔn)確把握行政訴訟的受理?xiàng)l件，對起訴條件的掌握不能過于苛刻；要協(xié)調(diào)好行政審判庭與立案庭的工作關(guān)系，在堅(jiān)持立審分立原則的同時(shí)，注意工作上的協(xié)調(diào)配合，繼續(xù)完善行政案件的立審分立制度，避免因立案人員不熟悉業(yè)務(wù)違法剝奪當(dāng)事人訴權(quán)；不能死摳法律條文，要善于把握法律規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)，在案件的受理上要充分考慮各種特殊情況，最大限度地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)；要積極受理各種新類型案件，尤其是行政不作為案件、行政確認(rèn)案件、行政合同案件等，對新類型案件拿不準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在法定期間先予以立案，確實(shí)不屬于受案范圍的，經(jīng)研究后依法予以駁回，但對比較敏感的案件，特別是具有高度政治性、政策性且法院無法或者難于對具體行政行為作出合法性判斷的案件，要經(jīng)過慎重研究作出是否受案的決定，必要時(shí)可以請示上級法院；要正確掌握裁定不予受理、駁回起訴與判決駁回訴訟請求的具體界限，對于裁定不予受理、駁回起訴的，要在法律文書中說出令人信服的理由，不能簡單地駁回了事，也不能為將來的審判工作留下障礙；要積極探討受理公益訴訟的可能性，研究公益訴訟案件的受理?xiàng)l件和裁判方式；要擴(kuò)大異地管轄的范圍，依法擴(kuò)大原告選擇管轄法院的權(quán)利，加大指定管轄的力度，不得隨意下放行政案件的管轄權(quán)。四要采取強(qiáng)有力的法律保護(hù)手段，使人民群眾敢于告。要嚴(yán)禁當(dāng)庭抓走當(dāng)事人、以威脅為目的攜帶警械出庭等藐視法庭、妨礙訴訟秩序事件的發(fā)生；要依法追究因行政訴訟而報(bào)復(fù)打擊行政相對人的單位和個(gè)人的法律責(zé)任；要采取切實(shí)有效的措施，解決被告行政機(jī)關(guān)利用行使持續(xù)性行政管理職能，特別是行使行政授益權(quán)和制裁權(quán)之便，使行政相對人的行政訴訟“贏一陣子，輸一輩子”的問題。
凡去年行政案件下降的省、市和自治區(qū)高級法院均須就下降的情況和原因作認(rèn)真深入的專題檢查和調(diào)研，特別是要對法院內(nèi)外存在的非法限制、妨礙行政案件受理和審判的各種“土政策”，進(jìn)行一次全面清查，提出解決問題的對策。發(fā)現(xiàn)應(yīng)立案而不立案的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。六月底以前，向最高人民法院寫出書面報(bào)告。
（三）抓審判質(zhì)量和效率
“公正與效率”是肖揚(yáng)院長提出的人民法院工作的世紀(jì)主題，質(zhì)量和效率則是行政審判工作的生命線。當(dāng)前審理行政案件的質(zhì)量還不太理想，行政案件的上訴率高、改判率高和申訴率高的“三高”現(xiàn)象比較突出。2002年，一審行政案件上訴率為32．6％；二審案件改判率為10．21％；行政案件申訴率也比較高，少數(shù)省市的申訴率長期居高不下，再審案件的改判率為20．03％。行政案件的質(zhì)量高低直接關(guān)系到行政訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益的保障程度，關(guān)系到社會穩(wěn)定的大局，關(guān)系到行政審判職能作用的正確發(fā)揮，關(guān)系到人民法院的司法權(quán)威和公信力，甚至關(guān)系到行政審判的命運(yùn)和前途，應(yīng)當(dāng)引起各級法院的高度重視。
提高行政審判質(zhì)量關(guān)鍵在于解決“官官相護(hù)”的問題，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。肖揚(yáng)院長曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，要把保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益放在第一位。我們必須認(rèn)真落實(shí)。當(dāng)前，要從以下幾個(gè)方面入手：
一要堅(jiān)決杜絕“關(guān)系案”、“人情案”和“權(quán)力案”。要采取有效措施排除對審理行政案件的各種干擾；要實(shí)行嚴(yán)禁審案法官與當(dāng)事人和訴訟代理人單方接觸的制度，保證審判的中立；要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，保證行政訴訟程序的公開、公平、公正和合法。
二要正確認(rèn)定事實(shí)。要正確處理客觀事實(shí)與法律事實(shí)的關(guān)系，人民法院據(jù)以裁判的案件事實(shí)是法律事實(shí)，但法律事實(shí)又以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)。我們既不能將法律事實(shí)等同于客觀事實(shí)，又不能錯(cuò)誤地割裂法律事實(shí)與客觀事實(shí)之間的必然聯(lián)系。法定程序和證據(jù)規(guī)則是最大限度地確保法律事實(shí)與客觀事實(shí)相一致的制度設(shè)計(jì)，只有對其進(jìn)行妥善把握和正確運(yùn)用，才能保障正確地認(rèn)定案件事實(shí)。在運(yùn)用證據(jù)規(guī)則時(shí)，要把握好其精神實(shí)質(zhì)，妥善處理司法解釋各項(xiàng)規(guī)定之間的邏輯聯(lián)系，切實(shí)做到靈活運(yùn)用，不能簡單機(jī)械，死板僵化，也不能斷章取義。
三要準(zhǔn)確適用法律。要樹立實(shí)體法和程序法并重的觀念，既防止重程序而輕實(shí)體，也防止輕程序而重實(shí)體。既要嚴(yán)守并完善人民法院的審判程序，又要通過合法性審查監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守行政程序。要通過合法性審查，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)適用實(shí)體法的監(jiān)督，維護(hù)實(shí)體法適用的統(tǒng)一性，并增強(qiáng)人民法院在應(yīng)用實(shí)體法上的影響力。由于我國立法的層級較多，法律體系較為復(fù)雜，不同層級的法律規(guī)范之間有時(shí)會發(fā)生沖突，在行政審判中經(jīng)常遇到難以判斷法律文件能否作為裁判依據(jù)的問題，需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)研究好法律適用規(guī)則，按照 立法法及其他有關(guān)法律正確選擇可以適用的法律，對法律規(guī)范的沖突問題要依照法定程序提請有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或確認(rèn)。法律適用不是對法律條文的簡單演繹，行政法官必須具有厚實(shí)的法理功底、嫻熟的解釋技巧和豐富的操作經(jīng)驗(yàn)。法律解釋是法律適用的重要環(huán)節(jié)，對法律解釋方法不能運(yùn)用自如，就無法恰如其分地適用好法律規(guī)定。要根據(jù)法律規(guī)定的具體情況，妥善運(yùn)用文義解釋、體系解釋、法意解釋、目的解釋等法律解釋方法，以準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)立法的意圖和法律規(guī)范的目的。在對法律進(jìn)行應(yīng)用解釋時(shí)，原則上采取文義解釋方法，但因立法意圖或者規(guī)范目的另有要求時(shí)，可以采取其他解釋方法。對于不確定的法律概念，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其規(guī)范目的和功能，進(jìn)行正確的價(jià)值選擇和利益衡量，使其在個(gè)案中的含義具體化，并確保同類案件在法律適用上的統(tǒng)一性。要增強(qiáng)法律適用的能動性，通過探求特定法律的規(guī)范目的，依法彌補(bǔ)法律規(guī)定的缺陷，并使法律規(guī)定跟上時(shí)代的發(fā)展變化。
四要認(rèn)真處理好法律效果和社會效果的關(guān)系。法律效果側(cè)重于從法律適用技術(shù)角度對法律的應(yīng)用，尤其是偏重于法律條文文義的落實(shí)，而社會效果注重于實(shí)現(xiàn)規(guī)范的目的和功能，特別是達(dá)到其根本的或者長遠(yuǎn)的目的和功能，以社會效益最大化為追求目標(biāo)。在行政審判中，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一尤為重要，而兼顧兩種效果實(shí)際上就是做到了形式法治與實(shí)質(zhì)法治的有機(jī)統(tǒng)一，二者相輔相成、不能偏廢。處理好法律效果與社會效果的關(guān)系，要求審理行政案件必須從大局出發(fā)，注意裁判的正確導(dǎo)向；要對各種不同的處理形式進(jìn)行利弊權(quán)衡和利益衡量，力求把負(fù)面效應(yīng)減少到最低程度。
五要建立切實(shí)有效的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。院長、庭長不能當(dāng)“甩手掌柜”，要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行好審判質(zhì)量的管理職能；要盡快建立科學(xué)有效的申訴案件審查機(jī)制，探索處理申訴案件的新機(jī)制；最高人民法院和上級人民法院要加大案件質(zhì)量的評查和檢查力度，使評查和檢查工作制度化和經(jīng)?；蔀橐环N有效的監(jiān)督形式。
遲到的公正不是公正，至少是大打折扣的公正或者是沒有效益和價(jià)值的公正。借用列寧的話說，曠日持久的審判將會使貌似公正的審判變成一場騙局。這絕不是危言聳聽。與其他案件相比，當(dāng)前行政訴訟案件的數(shù)量不多，在法院受理的案件總數(shù)中約占5％，但比較而言結(jié)案率卻較低，有的地方的結(jié)案率不到85％。某高院2002年共審結(jié)62件二審案件，申請最高人民法院延長審限的達(dá)37件，延審率高達(dá)59．6％。造成行政審判效率不高的原因是多方面的，其中有客觀原因，但從根本上講還是主觀原因。我們通常說，行政訴訟是一種救濟(jì)制度，主要目的是救行政相對人于“水火”。如果我們總在人亡之后才將人撈上來，這種救濟(jì)還有什么價(jià)值？我們一定要以救人于水火的精神狀態(tài)，高度重視行政審判的效率問題。提高行政審判效率，要注意以下幾個(gè)方面的問題：一是要排除干擾，確保案件審理活動正常進(jìn)行。在久拖不決的案件中，有相當(dāng)一部分是因受到非法干擾而不讓審、不讓判，案件被壓了下來。在此必須重申，任何人都無權(quán)非法壓案。遇到干擾，要及時(shí)爭取各方面的支持，妥善加以解決。二是要正確處理好程序的正當(dāng)性與快捷性的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化訴訟程序。要從效率的角度對訴訟程序中的每個(gè)環(huán)節(jié)重新進(jìn)行檢索，用正當(dāng)程序的觀念對程序進(jìn)行精簡，依法對訴訟期間進(jìn)行壓縮。三是要建立有效的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，增強(qiáng)行政審判人員的責(zé)任感。要采取制度化的措施，獎勵(lì)先進(jìn)，“鞭打慢?！?。最高人民法院行政審判庭將定期就有關(guān)行政審判效率的各項(xiàng)指標(biāo)，對各高院進(jìn)行排位通報(bào)，每次通報(bào)排名的后三位要向最高人民法院寫出書面報(bào)告。
非訴行政行為的審查執(zhí)行，是行政審判工作的一個(gè)重要方面，是現(xiàn)階段改善執(zhí)法環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措，也是保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的一道重要防線。各級法院要嚴(yán)格依法辦事，依法履行對申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為的合法性審查職責(zé)。具體地說，要做到五個(gè)堅(jiān)決防止：一要堅(jiān)決防止重執(zhí)行、輕審判的急功近利的做法；二要堅(jiān)決防止不作合法性審查就交付執(zhí)行的放棄司法審查權(quán)的做法；三要堅(jiān)決防止只作形式審查、不作實(shí)體審查的不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度，杜絕有重大明顯違法的行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序；四要堅(jiān)決防止在執(zhí)行中違法使用槍支、警械，出現(xiàn)非正常傷亡事件；五要堅(jiān)決防止在執(zhí)行中違法違紀(jì)和可能出現(xiàn)的腐敗問題，對此要警鐘長鳴，慎勿在這種問題上栽跟頭。
（四）抓制度創(chuàng)新
制度創(chuàng)新是行政審判事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，是行政審判工作永葆生機(jī)活力的源泉，直接關(guān)系到行政審判是否能夠做到與時(shí)俱進(jìn)，是否能夠跟上時(shí)代的潮流，是否能夠?yàn)槿娼ㄔO(shè)小康社會提供有效的司法保障。各級法院對此應(yīng)當(dāng)給予高度重視。李副院長在報(bào)告中提出，要推進(jìn)行政審判制度創(chuàng)新，盡快建立和完善符合行政審判規(guī)律的審判制度，并提出了深化庭審方式改革、強(qiáng)化庭審功能、深入貫徹實(shí)施并完善證據(jù)規(guī)則、完善法律適用規(guī)則、深化裁判文書改革等五項(xiàng)具體任務(wù)。完成這些任務(wù)，還需要妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：
一是正確處理大膽創(chuàng)新與依法辦事的關(guān)系。沒有創(chuàng)新精神，就沒有創(chuàng)新的行動。實(shí)踐沒有止境，創(chuàng)新也沒有止境。我們必須進(jìn)一步更新司法觀念，增強(qiáng)探索精神和創(chuàng)新勇氣，拒絕平庸和碌碌無為，拒絕因循守舊和墨守成規(guī)，善于打破陳腐的理論教條和經(jīng)驗(yàn)教條的束縛，從實(shí)際出發(fā)而不是簡單地從理論的條條框框出發(fā)，不斷適應(yīng)實(shí)踐的要求，以實(shí)踐檢驗(yàn)創(chuàng)新的成效，增強(qiáng)工作的創(chuàng)造性，開創(chuàng)行政審判事業(yè)新局面。 行政訴訟法的許多規(guī)定都有很大的伸縮余地，具有廣闊的制度創(chuàng)新和發(fā)展空間，行政審判制度創(chuàng)新可以充分利用這種制度資源。同時(shí)，在創(chuàng)新中必須依法辦事，不能隨便突破法律的強(qiáng)制性規(guī)定。
二是要妥善處理立足國情與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。搞好行政審判工作，既要立足于國情，善于總結(jié)和推廣我國行政訴訟實(shí)踐中形成的豐富經(jīng)驗(yàn)，又要善于借鑒世界各國行政訴訟和司法審查的有益做法，以國外的有益經(jīng)驗(yàn)和做法豐富我們自己的司法實(shí)踐，促進(jìn)制度創(chuàng)新。
三是要正確處理公正與效率、“便官”與“便民”的關(guān)系。既要維護(hù)行政審判的實(shí)體公正和程序公正，又要注意提高辦案的效率。要在法律允許的范圍內(nèi)，降低司法救濟(jì)的門檻，便利當(dāng)事人訴訟。要注意多種價(jià)值的整合和平衡，注意改革的實(shí)際效果，要做到兼顧社會效果和法律效果的統(tǒng)一，防止顧此失彼。
四是要正確處理破除舊的司法觀念和繼承人民司法優(yōu)良傳統(tǒng)的關(guān)系。搞好行政審判，不僅要處理好破舊與立新的關(guān)系，還要處理好揚(yáng)棄和繼承的關(guān)系，在破除不合時(shí)宜的司法觀念和實(shí)踐做法的同時(shí)，要注意繼承和發(fā)揚(yáng)光大人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)。要徹底戒除官僚作風(fēng)，防止不深人實(shí)際，不調(diào)查研究，拍腦袋搞創(chuàng)新；要繼續(xù)走從群眾中來、到群眾中去的路線，防止形而上學(xué)、脫離群眾；要從實(shí)際案例和司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，研究問題，解決問題，防止閉門造車，主觀臆斷。
（五）抓司法環(huán)境改善
改善行政審判司法環(huán)境是行政審判工作的一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)。行政審判的司法環(huán)境不理想，是制約行政審判發(fā)展的一個(gè)重要因素。改善司法環(huán)境，也是推動行政審判發(fā)展的重要突破口。在這次會議上，大家交流了許多改善行政審判環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)和做法，特別是山東、上海、河南省平頂山等地法院介紹了務(wù)實(shí)有益的做法，很值得大家學(xué)習(xí)借鑒。這次會議以后，希望進(jìn)一步加大改善行政審判司法環(huán)境的力度，力爭在較短的時(shí)間內(nèi)使行政審判的司法環(huán)境有一個(gè)較大的改善。
抓司法環(huán)境改善必須強(qiáng)化四種意識：一要強(qiáng)化自力更生、艱苦奮斗的意識。好的司法環(huán)境等不來，靠不來，伸手要不來，必須通過我們自己的努力去創(chuàng)造。一味怨天尤人，不僅于事無補(bǔ)，而且會使環(huán)境更加惡化。一些地方的司法環(huán)境差，與我們自身的工作方式、工作力度、工作態(tài)度有密切關(guān)系，我們首先應(yīng)當(dāng)從自身找一下司法環(huán)境不能改善的原因，認(rèn)真考慮一下我們自身在改善司法環(huán)境上能有哪些作為，充分發(fā)揮自身的作用。二要強(qiáng)化優(yōu)先改善內(nèi)部環(huán)境的意識。外因是通過內(nèi)因起作用的。外部干擾屢屢得逞，與我們自身的“軟骨病”不無關(guān)系。在有的地方，甚至可以說是內(nèi)部環(huán)境不好導(dǎo)致了外部環(huán)境的惡化。外部環(huán)境的改善涉及體制因素，困難要大一些，而內(nèi)部環(huán)境的改善，主動權(quán)在我們自己手中。經(jīng)驗(yàn)表明，內(nèi)部司法環(huán)境改善好了，可以大大促進(jìn)外部司法環(huán)境的改善。因此，要改善司法環(huán)境，首先必須改善內(nèi)部環(huán)境。三要強(qiáng)化長期作戰(zhàn)的意識。我們不能寄希望行政審判執(zhí)法環(huán)境會在一朝一夕完全改善，而必須堅(jiān)持不懈、持之以恒。四要樹立從小事做起的意識，不能好大喜功，不切實(shí)際。要從點(diǎn)點(diǎn)滴滴做起，聚沙成塔，以量變求質(zhì)變。
會后，各級法院必須積極采取措施，在近期內(nèi)抓好七項(xiàng)工作：一是爭取當(dāng)?shù)攸h委或者人大發(fā)一個(gè)加強(qiáng)行政審判工作的文件或決議；二是抓緊與當(dāng)?shù)攸h校和行政學(xué)院溝通聯(lián)絡(luò)，爭取每半年在當(dāng)?shù)攸h校和行政學(xué)院講一次 行政訴訟法、行政法課；三是由主管院長帶隊(duì)并邀請黨委政法委、人大內(nèi)司委、政府法制部門有關(guān)同志參加，進(jìn)行一次大檢查，堅(jiān)決取消一些地方制定的違反 行政訴訟法的“土政策”；四是在當(dāng)?shù)貓?bào)紙或者電臺開辟一個(gè)宣傳 行政訴訟法的專欄，中級以上法院要有專人負(fù)責(zé)宣傳工作；五是堅(jiān)持每年向當(dāng)?shù)攸h委、人大匯報(bào)一次行政審判工作；六是樹立一批支持行政審判工作的典型單位和個(gè)人，對一貫支持行政審判的地方黨委、人大、政府要給予大力宣傳，這項(xiàng)工作主要由高、中級法院負(fù)責(zé)，最高人民法院準(zhǔn)備在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候召開一次全國性的先進(jìn)典型表彰會，希望各級法院認(rèn)真做好準(zhǔn)備，及時(shí)報(bào)送有關(guān)情況和材料；七是抓一兩個(gè)干擾行政審判工作、妨礙行政訴訟或拒不執(zhí)行法院判決或裁定的典型，在嚴(yán)肅處理后予以曝光。
對以上幾件事，希望各高院抓緊落實(shí)，最高人民法院將在今年下半年進(jìn)行抽查。
（六）抓隊(duì)伍建設(shè)
黨的十六大提出要建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊(duì)伍。第十八次全國法院工作會議強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行法官職業(yè)化建設(shè)。加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。搞好行政審判隊(duì)伍建設(shè)，必須從有利于行政審判發(fā)展的角度，解決好四個(gè)矛盾：一要解決機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與案源不足之間的矛盾；二要解決人員輪崗流動與專業(yè)化之間的矛盾；三要解決崗位責(zé)任制與行政審判工作的特殊性之間的矛盾；四要解決審判人員的培訓(xùn)與審判工作之間的矛盾。希望各級法院采取積極有效的措施，創(chuàng)造性地切實(shí)解決好這些矛盾。
在行政法官職業(yè)化建設(shè)方面，要特別注意三種素質(zhì)的培養(yǎng)：一是加強(qiáng)政治素質(zhì)的培養(yǎng)。行政法官必須具有高度的政治敏感性，并善于運(yùn)用政治智慧妥善解決各種尖銳復(fù)雜矛盾。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)。行政法官必須精通法律和具有嫻熟的法律適用技能，不僅要精通程序法和實(shí)體法，熟悉各種新頒布的法律、法規(guī)，還要掌握必要的行政管理知識和其他業(yè)務(wù)知識，具有較寬的知識面。三是加強(qiáng)公正廉潔素質(zhì)的培養(yǎng)。行政法官必須具有剛正不阿、執(zhí)法如山的品格，真正做到富貴不能淫，威武不能屈，貧賤不能移。
會后各級法院要采取有效措施，抓好三個(gè)落實(shí)：一是機(jī)構(gòu)要落實(shí)。各級法院設(shè)立行政審判庭審理行政案件，這是 行政訴訟法的明確規(guī)定，除了極個(gè)別法院因情況特殊無法分設(shè)各審判庭的以外，一律應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政審判庭。案源不足的，可以視情況兼辦其他一些與行政行為有關(guān)的民商事案件。二是人員要落實(shí)。行政審判人員原則上要按照“三、二、一”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備，即高級法院三個(gè)合議庭，中級法院兩個(gè)合議庭，基層法院一個(gè)合議庭。若有特殊原因無法配齊的，應(yīng)當(dāng)向上級法院說明理由。三是培訓(xùn)計(jì)劃要落實(shí)。各高、中級法院要對所有行政審判人員就證據(jù)規(guī)則、世貿(mào)組織規(guī)則以及其他新的司法解釋進(jìn)行培訓(xùn)。對新上崗的行政審判人員，還應(yīng)當(dāng)就 行政訴訟法、相關(guān)司法解釋以及其他有關(guān)行政法的知識進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。
三、 關(guān)于會議精神的傳達(dá)貫徹
這次會議是我國行政審判發(fā)展歷程中一次重要的大會，也是一次團(tuán)結(jié)奮進(jìn)、繼往開來的大會，對于今后一個(gè)時(shí)期行政審判工作具有十分重要的意義。這次會議是最高人民法院黨組決定召開的，李副院長的工作報(bào)告是經(jīng)最高人民法院黨組成員和其他院領(lǐng)導(dǎo)審閱通過的。因此，必須高度重視并切實(shí)做好李副院長的工作報(bào)告和這次會議精神的傳達(dá)貫徹落實(shí)工作。
第一，各高級法院要抓緊召開黨組會，傳達(dá)學(xué)習(xí)李國光副院長的講話內(nèi)容和會議精神。按照會議對今后一個(gè)時(shí)期行政審判工作的部署和要求，結(jié)合本轄區(qū)實(shí)際情況，認(rèn)真研究制定在本轄區(qū)三級法院落實(shí)這次會議精神的具體方案和措施。
第二，會議結(jié)束后，各高級法院要立即向省、自治區(qū)、直轄市黨委或政法委、人大常委會匯報(bào)會議的主要精神和基本內(nèi)容，匯報(bào)貫徹落實(shí)會議精神的主要思路和工作安排，及時(shí)取得黨委、人大對行政審判工作的重視和支持。
第三，各高級法院要抓緊召開本轄區(qū)的行政審判工作會議，對今后的行政審判工作作出部署。貫徹落實(shí)會議精神，必須有具體的部署和務(wù)實(shí)有效的舉措，要一級抓一級，層層抓落實(shí)。各高級法院要對所轄中級人民法院、基層人民法院貫徹落實(shí)這次會議精神的情況進(jìn)行跟蹤、指導(dǎo)和檢查。會議精神貫徹落實(shí)得好不好，關(guān)鍵在于措施是否得力和是否講究實(shí)效。各級法院在貫徹落實(shí)會議精神時(shí)務(wù)必防止走過場、敷衍了事和擺花架子。
第四，各高級法院最遲于5月底前向最高人民法院報(bào)告貫徹落實(shí)本次工作會議的情況。最高人民法院將采取適當(dāng)?shù)姆绞?，檢查會議精神的貫徹落實(shí)情況。
同志們，今天是元宵節(jié)，在這團(tuán)圓喜慶的日子，我代表最高人民法院向出席這次會議的全體與會代表，向應(yīng)邀出席會議的有關(guān)部門和新聞單位的同志，向全國法院行政審判人員及其家屬，致以節(jié)日的問候和祝福。讓我們在黨的十六大精神指引下，團(tuán)結(jié)奮進(jìn)，開拓進(jìn)取，把我國的行政審判事業(yè)推向前進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的司法保障 ！
