發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2004年01月07日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔2004〕行他字第3號
施行日期2004年01月07日
效力級別司法文件
江蘇省高級人民法院：
你院《關(guān)于徐繼康不服南京市工商局下關(guān)分局扣押財產(chǎn)強制措施一案的請示報告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
原則同意你院審判委員會傾向性意見，即：“坐堂醫(yī)生”接受醫(yī)院的聘請，宣傳推銷其研制的藥品并為患者代購藥品，如果其不具有銷售藥品的經(jīng)營權(quán)，不宜認(rèn)定為 反不正當(dāng)競爭法所規(guī)定的經(jīng)營者。
反不正當(dāng)競爭法沒有授予工商行政管理機關(guān)扣押財產(chǎn)的權(quán)力，如果下位法與該法的規(guī)定不一致，應(yīng)當(dāng)適用 反不正當(dāng)競爭法的規(guī)定。
附：江蘇省高級人民法院關(guān)于徐繼康不服南京市工商局下關(guān)分局扣押財產(chǎn)強制措施一案的請示報告
（[2004]蘇行監(jiān)字第001號）
最高人民法院：
徐繼康不服南京工商局下關(guān)分局扣押財產(chǎn)強制措施一案，南京市中級人民法院于2001年12月28日作出[2001]寧行終字第108號行政判決。宣判后，徐繼康不服，向我院提起再審申請。我院于2003年4月15日裁定提審，2003年5月23日作出[2003]蘇行再終字第001號行政判決，撤銷了南京市中級人民法院[2001]寧行終字第108號行政判決，確認(rèn)下關(guān)工商局扣押措施違法并責(zé)令返還徐繼康暫扣款83670元。下關(guān)工商局不服我院判決，請求省人大予以個案監(jiān)督。省人大于2003年11月4日以蘇人司字[2003]01號函要求我院審判委員會對本案處理結(jié)果進行慎重研究，如有必要按程序正式請示最高人民法院，并將處理結(jié)果報告省人大。我院審委會經(jīng)研究，決定就本案有關(guān)法律適用問題向你院請示，請批復(fù)。
一、 當(dāng)事人基本情況
原審原告：徐繼康，男，1955年10月生，漢族，原南京市月牙湖醫(yī)院醫(yī)生，現(xiàn)住南京市棲霞區(qū)半山苑C幢106室。
原審被告：南京市工商行政管理局下關(guān)分局，地址在南京市江邊路20號。
法定代表人：馬永泰，局長。
二、 案件基本事實
2001年4月，下關(guān)工商分局根據(jù)江蘇省工商局的交辦，對徐繼康涉嫌違反《醫(yī)療廣告管理辦法》行為進行查處。在調(diào)查中，下關(guān)工商分局發(fā)現(xiàn)徐繼康的行為還涉嫌違反《江蘇省實施＜反不正當(dāng)競爭法）辦法》（以下簡稱《辦法》）的有關(guān)規(guī)定，于2001年4月23日決定正式立案查處。2001年6月10日上午，徐繼康在南京有線電廠職工醫(yī)院坐診，散發(fā)了一些宣傳材料（報刊復(fù)印件）及藥品說明書。同時未經(jīng)醫(yī)院準(zhǔn)許，收取患者現(xiàn)金，為患者代購以其姓名命名的“繼康靈”藥品。當(dāng)日中午，下關(guān)工商分局工作人員向徐繼康出示證件，進行進一步調(diào)查（分別與徐繼康及職工醫(yī)院一名副院長作了談話筆錄），將徐繼康當(dāng)天上午收取的錢款清點扣留。經(jīng)該分局局長批準(zhǔn)，向徐繼康出示扣留財物通知書及暫扣款83670元憑證各一份。徐繼康于下午5時27分在暫扣款憑證上簽名。2001年6月25日，徐繼康對該行政強制措施不服，向南京市下關(guān)區(qū)法院提起行政訴訟。
三、 原一、二審法院處理結(jié)果
下關(guān)區(qū)法院于2001年9月18日作出一審判決，駁回徐繼康要求撤銷強制措施的訴訟請求。徐繼康對一審判決不服，上訴至南京市中級人民法院。2001年12月28日，南京市中級人民法院作出了駁回上訴，維持原判的終審判決。原一、二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù) 反不正當(dāng)競爭法第三條第二款的規(guī)定，下關(guān)區(qū)工商分局有權(quán)對不正當(dāng)競爭行為進行監(jiān)督檢查；根據(jù)《辦法》第十七條的規(guī)定，下關(guān)區(qū)工商分局在對不正當(dāng)競爭行為的查處中有權(quán)對與不正當(dāng)競爭行為有關(guān)的財物采取扣押的強制措施。下關(guān)區(qū)工商分局在對徐繼康進行檢查過程中，認(rèn)為徐繼康在南京有線電廠職工醫(yī)院行醫(yī)期間向患者散發(fā)的宣傳材料中存在一定的不實內(nèi)容，涉嫌違反《辦法》第八條的規(guī)定，下關(guān)區(qū)工商分局對有關(guān)財物進行扣押，是出于對查清徐繼康不正當(dāng)競爭行為、防止非法所得藏匿的考慮。在采取強制措施的過程中基本履行了相應(yīng)的程序義務(wù)，并無不當(dāng)。徐繼康未經(jīng)醫(yī)院準(zhǔn)許，利用含有虛假內(nèi)容的宣傳，以促進與其有利害關(guān)系的藥品的銷售，應(yīng)屬《辦法》第二條所指的經(jīng)營者的范疇。據(jù)此，依照 《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條第一款、 《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第十七條、《辦法》第十七條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回徐繼康的訴訟請求。
四、 徐繼康再審申請主要理由
1.申請人的行為不違反《辦法》第八條的規(guī)定，申請人不是經(jīng)營者，申請人也沒有對醫(yī)療服務(wù)作引人誤解的虛假宣傳。2.即使申請人的行為違反《辦法》第八條的規(guī)定，被申請人依據(jù)《辦法》第十七條扣留病人購藥款也不當(dāng)。3.被申請人作出的行政強制措施程序違法。4.一、二審判決采用駁回訴訟請求方式不當(dāng)。綜上，申請人并無不正當(dāng)競爭行為，被申請人作出行政強制措施不當(dāng)，一、二審判決認(rèn)定事實不清，請求依法撤銷。
五、 我院再審處理意見
我院再審認(rèn)為，反不正當(dāng)競爭法規(guī)范的是經(jīng)營者的行為，故本案關(guān)鍵問題是徐繼康是否是 反不正當(dāng)競爭法所稱的經(jīng)營者。下關(guān)工商分局認(rèn)定徐繼康是經(jīng)營者的主要證據(jù)是兩份談話筆錄及徐繼康收取患者錢款行為，在與徐繼康的談話筆錄中，徐繼康明確表示是為患者代購藥品。下關(guān)工商分局沒有進一步調(diào)查，就認(rèn)定徐繼康是經(jīng)營者屬證據(jù)不足。合議庭認(rèn)為徐繼康應(yīng)南京有線電廠職工醫(yī)院邀請前往坐診，在醫(yī)院坐診期間接受患者委托，代收患者買藥款，為患者代購“繼康靈”藥品的行為，不能認(rèn)定是徐繼康個人的經(jīng)營性行為，也不能據(jù)此認(rèn)定徐繼康是 反不正當(dāng)競爭法所規(guī)定的經(jīng)營者。故下關(guān)工商分局認(rèn)定徐繼康是經(jīng)營者，且涉嫌不正當(dāng)競爭，作出扣押徐繼康83670元人民幣的行政強制措施屬認(rèn)定事實不清，適用法律不當(dāng)。最終判決撤銷一、二審判決，確認(rèn)下關(guān)工商分局扣押徐繼康83670元人民幣的行政強制措施違法，責(zé)令下關(guān)工商分局返還徐繼康暫扣款人民幣83670元。
六、 下關(guān)工商局反映的主要問題
下關(guān)工商局對我院再審判決不服，向省人大提出個案監(jiān)督申請，其提出的理由主要是：1.徐繼康是經(jīng)營者。徐繼康在南京有線電廠職工醫(yī)院行醫(yī)未辦理手續(xù)，不具備該院醫(yī)生的身份，其收取患者錢款為患者購藥行為，未經(jīng)南京有線電廠職工醫(yī)院授權(quán)，是徐繼康個人的有償營利行為。2.省院再審判決無法執(zhí)行。工商局扣押徐繼康的83670元人民幣已被作為處罰款沒收上繳國庫，故無法返還徐繼康。
七、 我院審委會意見
我院審委會經(jīng)討論認(rèn)為本案所需要解決的法律問題是：《辦法》第二條所確定的“經(jīng)營者”范圍是否超出了 反不正當(dāng)競爭法的規(guī)定；《辦法》第十七條設(shè)定了扣押財物的強制措施，而 反不正當(dāng)競爭法中并無類似的強制措施規(guī)定，《辦法》的這一規(guī)定是否與 反不正當(dāng)競爭法相抵觸；徐繼康在職工醫(yī)院的行為是否屬經(jīng)營行為，是否屬經(jīng)營者范疇。審委會對此形成兩種意見：
第一種意見認(rèn)為：從字面上看，《辦法》第二條擴大了 反不正當(dāng)競爭法第二條關(guān)于經(jīng)營者的規(guī)定，但該擴大解釋符合立法本意，兩者并不存在沖突。從本案事實看，徐繼康利用在職工醫(yī)院坐診機會，宣傳、推銷自己研制的藥品，該行為是經(jīng)營行為，徐繼康屬經(jīng)營者范疇。
第二種意見認(rèn)為： 反不正當(dāng)競爭法立法目的是為了保障社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，它既規(guī)范經(jīng)營者行為，保護消費者合法利益，又規(guī)范政府行為。政府在管理市場經(jīng)濟秩序活動中，必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，只有法律有明確規(guī)定的，政府才可以作為。 反不正當(dāng)競爭法沒有規(guī)定政府在監(jiān)督檢查過程中可以采取扣押財物的強制措施，而《辦法》第十七條規(guī)定了扣押的強制措施，兩者的規(guī)定存在沖突。關(guān)于經(jīng)營者的規(guī)定，《辦法》第二條擴大了 反不正當(dāng)競爭法第二條關(guān)于經(jīng)營者的規(guī)定。從本案事實看，工商局認(rèn)定徐繼康是經(jīng)營者的主要證據(jù)是兩份談話筆錄及徐繼康收取患者錢款行為，在與徐繼康的談話筆錄中，徐繼康明確表示是為患者代購藥品。工商局沒有進一步調(diào)查，就認(rèn)定徐繼康是經(jīng)營者屬認(rèn)定事實不清、證據(jù)不足，且工商扣押購藥款強制措施也超出了法律規(guī)定。
第二種意見為我院審委會傾向性意見。
八、 需要說明的問題
1.徐繼康到南京有線電廠職工醫(yī)院坐診，是應(yīng)職工醫(yī)院邀請前往的。
2.另查明：2001年9月30日，下關(guān)工商分局作出處罰決定，認(rèn)定徐繼康利用廣告和其他方法對其提供的醫(yī)療服務(wù)作引人誤解的虛假宣傳，其行為違反了 反不正當(dāng)競爭法第九條第一款的規(guī)定，構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為。根據(jù) 反不正當(dāng)競爭法第二十四條第一款的規(guī)定，決定：責(zé)令停止違法行為；罰款人民幣83670元，上繳國庫。徐繼康對該處罰決定不服，于2001年11月21日向南京市下關(guān)區(qū)法院提起行政訴訟。
2004年1月7日
