發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2016年09月18日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2016年09月18日
效力級別司法文件
您提出的關(guān)于請最高人民法院對《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》）第91條進行修改的建議收悉，現(xiàn)答復如下：
您在建議中反映，《執(zhí)行規(guī)定》第91條關(guān)于首先查封法院負責被執(zhí)行財產(chǎn)分配的規(guī)定，在實踐中經(jīng)常因為首先查封法院怠于執(zhí)行而造成擔保債權(quán)無法及時實現(xiàn)的困境，建議對該規(guī)定予以修改，以保護擔保債權(quán)人的合法權(quán)益。您圍繞擔保債權(quán)及時實現(xiàn)的問題，提出了優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處置財產(chǎn)、確定被執(zhí)行人財產(chǎn)查封法院和財產(chǎn)合理分配三方面建議，指出了執(zhí)行實踐中亟需解決的問題，體現(xiàn)了您對于執(zhí)行工作的深刻見解。
《執(zhí)行規(guī)定》第91條實際上明確了參與分配程序中具體主持分配的法院為首先采取執(zhí)行措施的法院。參與分配制度早在1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第一百八十條已經(jīng)確立，但在1992年《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見》中沒有明確主持參與分配的法院，導致在執(zhí)行實際工作中，參與分配制度沒有得到切實有效的貫徹。因此，為實現(xiàn)對同一被執(zhí)行人申請執(zhí)行的多個債權(quán)人權(quán)益的平等保護，《執(zhí)行規(guī)定》第91條在由哪個法院牽頭主持分配的問題上作了進一步的明確規(guī)定。
一、 關(guān)于優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院財產(chǎn)處置權(quán)問題
您提出的關(guān)于首先查封法院向優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院移送財產(chǎn)處置權(quán)的建議與我們的認識一致，根據(jù)您的意見及地方法院的請示，我院于2016年4月12日作出《關(guān)于首封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院處分查封財產(chǎn)有關(guān)問題的批復》，該批復屬于司法解釋，各級法院在執(zhí)行工作中應(yīng)作為依據(jù)。執(zhí)行程序中由首先查封法院處分查封財產(chǎn)，雖然符合查封制度的法理，也有利于調(diào)動申請執(zhí)行人的積極性，便于及時發(fā)現(xiàn)、控制財產(chǎn)并實現(xiàn)生效法律文書確定的債權(quán)，但當該查封財產(chǎn)上存在其他擔保物權(quán)或優(yōu)先權(quán)保障的債權(quán)時，如果首先查封法院遲延處分財產(chǎn)，的確會損害優(yōu)先債權(quán)人的利益。為解決這一問題，我院在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就福建省高級人民法院的請示，制定了上述批復，給出了較為系統(tǒng)的解決方案。根據(jù)該批復，只要優(yōu)先債權(quán)已經(jīng)進入執(zhí)行程序，首封法院自首先查封之日起超過60日，尚未就該查封財產(chǎn)發(fā)布拍賣公告或者進入變賣程序的，優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院可以要求將該查封財產(chǎn)移送執(zhí)行，不再區(qū)分首封債權(quán)是否進入執(zhí)行程序。對于首先查封法院與優(yōu)先債權(quán)執(zhí)行法院就移送查封財產(chǎn)發(fā)生爭議的，可以逐級報請雙方共同的上級法院指定該財產(chǎn)的執(zhí)行法院。共同的上級法院根據(jù)首先查封債權(quán)所處的訴訟階段、查封財產(chǎn)的種類及所在地、各債權(quán)數(shù)額與查封財產(chǎn)價值之間的關(guān)系等案件具體情況，認為由首先查封法院執(zhí)行更為妥當?shù)?，也可以決定由首先查封法院繼續(xù)執(zhí)行，但應(yīng)當督促其在指定期限內(nèi)處分查封財產(chǎn)。
二、 關(guān)于明確被執(zhí)行人財產(chǎn)查封法院問題
您提出當多個債權(quán)人申請法院查封保全同一債務(wù)人時，應(yīng)該明確由最先受理案件的法院執(zhí)行查封。實踐中，最先受理案件的法院通常會依職權(quán)或依當事人申請，對被執(zhí)行人財產(chǎn)采取查封、扣押或凍結(jié)措施。但在具體案件辦理過程中，考慮到被執(zhí)行人財產(chǎn)線索或信息獲取時間存在差異以及個案采取查封措施的必要性等因素，確實會存在后受理案件法院搶先查封被執(zhí)行人財產(chǎn)，而先受理案件法院只能輪候查封的情形。對于該問題，我們認為，一方面，由于查封對于執(zhí)行具有重要意義，我們一直在通過降低保全門檻、加強立、審、執(zhí)配合等方法來提高采取保全措施的比例；另一方面，由于保全在總體上畢竟是當事人的一項權(quán)利，對于人民法院釋明后當事人仍不申請保全的，人民法院也應(yīng)予以尊重。下一步，我們將加大關(guān)于該問題的調(diào)研力度，完善相關(guān)規(guī)則；同時強化人民法院執(zhí)行案件流程信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，以解決執(zhí)行查封和財產(chǎn)處置引發(fā)的競合問題。
三、 關(guān)于執(zhí)行財產(chǎn)處置后的分配問題
您在建議中還提出，在財產(chǎn)處置后分配時，不能誰先查封誰先處置受益，否則對順位靠前的債權(quán)人不公平。關(guān)于財產(chǎn)分配問題，既包括多個債權(quán)人對同一債務(wù)人申請執(zhí)行，也包括對執(zhí)行財產(chǎn)的參與分配。對于參與分配，2015年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第508條規(guī)定，被執(zhí)行人為公民或者其他組織，執(zhí)行程序開始后，被執(zhí)行人的其他已經(jīng)取得執(zhí)行依據(jù)的債權(quán)人發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人財產(chǎn)不能清償所有債權(quán)的，可以向人民法院申請參與分配，對人民法院查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)有優(yōu)先權(quán)的，可以主張優(yōu)先受償權(quán)。因此，參與分配程序中，對于順位優(yōu)先的債權(quán)而言，其清償順序并不受在先查封措施的影響。
其次，參與分配程序中普通債權(quán)的受償順位問題非常復雜，在理論上存在按采取執(zhí)行措施的先后順序分配的優(yōu)先主義和按可清償債權(quán)比例分配的平等主義。我們國家的法律總體上采取的是平等主義，即參與分配中原則上按照債權(quán)的比例受償?！睹裨V法解釋》第510條規(guī)定，清償應(yīng)當優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)后，對于普通債權(quán)，原則上按照其占全部申請參與分配的債權(quán)數(shù)額的比例清償。
再次，根據(jù)《民訴法解釋》516條規(guī)定，在被執(zhí)行人為具有破產(chǎn)資格的企業(yè)法人且又不能進入破產(chǎn)程序時，不適用參與分配程序，而是按照查封的先后順序予以清償，即執(zhí)行法院就執(zhí)行變價所得財產(chǎn)，再扣除執(zhí)行費用及清償優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)后，對于普通債權(quán)，按照財產(chǎn)保全和執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的先后順序清償。從而倒逼查封順位在后的普通債權(quán)申請進入破產(chǎn)程序，在得到平等受償?shù)耐瑫r實現(xiàn)清理“僵尸企業(yè)”的目的。由于財產(chǎn)分配問題，涉及被執(zhí)行人財產(chǎn)能否清償所有債權(quán)的認定及執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的銜接，問題比較復雜，我們會繼續(xù)認真調(diào)研，爭取在財產(chǎn)保全司法解釋和參與分配司法解釋中予以完善。
下一步，我院將針對執(zhí)行工作實踐中存在的法律適用難題，及時制定出臺參與分配、變更追加執(zhí)行主體和財產(chǎn)保全等系列單行司法解釋或指導性意見，形成比較完善的執(zhí)行工作司法解釋規(guī)范體系。同時，對現(xiàn)行執(zhí)行司法解釋進行系統(tǒng)梳理，消除矛盾沖突，填補規(guī)則漏洞，提高司法解釋的系統(tǒng)性。積極推動強制執(zhí)行單獨立法進程，配合立法機關(guān)深入開展強制執(zhí)行法調(diào)研起草工作，推動強制執(zhí)行法盡快出臺。
“執(zhí)行難”問題為全社會所關(guān)心，周強院長在今年兩會上鄭重提出“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”，為此我院已制定《關(guān)于落實“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”的工作綱要》，現(xiàn)在正緊鑼密鼓加以落實。我們有信心在社會各界的支持下，通過強化執(zhí)行信息化與規(guī)范化建設(shè)，齊心協(xié)力，努力拼搏，實現(xiàn)周強院長在兩會上作出的莊嚴承諾。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2016年9月18日
