發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2016年06月30日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2016年06月30日
效力級別司法文件
——2016年6月30日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上
最高人民法院院長 周 強
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)本次會議安排，我代表最高人民法院報告一年來人民陪審員制度改革試點工作情況，請審議。
人民陪審員制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的有效形式，是人民民主在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。完善人民陪審員制度，充分發(fā)揮人民陪審員作用，對于推進司法民主、促進司法公正、提高司法公信力具有重要意義。2015年4月1日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議，審議通過《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱 《試點方案》），為人民陪審員制度改革指明了方向。2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》（以下簡稱 《決定》），授權(quán)在10個省（區(qū)、市）選擇50個法院開展試點。2015年4月28日，最高人民法院、司法部正式啟動人民陪審員制度改革試點工作。一年來，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，最高人民法院指導(dǎo)各試點法院認真落實 《試點方案》和 《決定》要求，改革人民陪審員選任條件，完善人民陪審員選任程序，擴大人民陪審員參審范圍，調(diào)整人民陪審員參審職權(quán)，建立健全人民陪審員退出、懲戒和履職保障制度等，試點工作平穩(wěn)推進，進展順利。
一、 試點工作開展情況和初步成效
最高人民法院高度重視人民陪審員制度改革試點工作，大力加強對試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，多次就完善人民陪審員制度、推進司法民主、促進司法公正等作出部署，會同 司法部制定出臺《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》和《人民陪審員宣誓規(guī)定（試行）》，加強對試點工作的具體指導(dǎo)，確保將 《試點方案》和 《決定》的各項要求落到實處。2015年7月，最高人民法院會同全國人大內(nèi)司委、司法部，對各地試點實施方案逐一研究批復(fù)。今年1月起，先后赴河北、黑龍江、河南、江蘇、福建、山東等地對試點工作開展專項督察，聽取試點法院和當(dāng)?shù)厝舜髢?nèi)司委、司法行政機關(guān)和人民陪審員代表的意見建議，及時糾正改革試點中出現(xiàn)的問題和偏差，推動改革試點工作深入開展。
試點地區(qū)法院認真落實中央關(guān)于人民陪審員制度改革的決策部署，主動向當(dāng)?shù)攸h委和人大常委會報告改革試點情況，積極爭取相關(guān)部門支持，加強與司法行政機關(guān)、公安機關(guān)的協(xié)作配合，努力形成推進改革的合力。在各級黨委堅強領(lǐng)導(dǎo)、人大有力監(jiān)督以及政府有關(guān)部門積極配合下，在社會各方面的關(guān)心支持和人民群眾的積極參與下，試點工作取得階段性成效。從整體情況來看，試點工作呈現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即：人民陪審員選任方式主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機抽選轉(zhuǎn)變，人民陪審員參審職權(quán)由全面參審向只參與審理事實問題轉(zhuǎn)變，人民陪審員參審方式由3人合議庭模式向5人以上大合議庭陪審機制轉(zhuǎn)變，人民陪審員審理案件由注重陪審案件“數(shù)量”向關(guān)注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。從人民陪審員數(shù)量變化情況來看，截至今年4月底，50家試點法院全部按要求完成人民陪審員選任工作，新選任人民陪審員9673人，人民陪審員總數(shù)達到13322人，為法官員額數(shù)的4.3倍。一大批通民情、知民意、接地氣的普通群眾被選任為人民陪審員，人民陪審員來源更加廣泛，結(jié)構(gòu)更加合理。從參審案件情況來看，人民陪審員共參審刑事案件10002件，民事案件59616件，行政案件4711件，占一審普通程序案件總數(shù)的73.2%，其中約25%的參審案件以調(diào)解、撤訴結(jié)案，涉及群體利益、社會公共利益等社會影響較大的案件1707件。
（一）擴大人民陪審員選任范圍
一是落實“一升一降”，完善人民陪審員選任條件。試點法院嚴(yán)格落實 《試點方案》關(guān)于提高人民陪審員任職年齡、降低人民陪審員文化程度的要求，在農(nóng)村地區(qū)和貧困偏遠地區(qū)適當(dāng)放寬學(xué)歷要求，讓一些學(xué)歷不高但公道正派、德高望重的群眾進入人民陪審員隊伍。試點地區(qū)高中及以下學(xué)歷的人民陪審員從改革前的18.3%增至38.5%，其中，廣西崇左市中級法院高中及以下學(xué)歷人民陪審員比例增長4倍。試點地區(qū)人民陪審員平均年齡45歲，新選任的人民陪審員均為28歲以上。通過提高任職年齡、降低學(xué)歷條件，更多的普通群眾加入到人民陪審員隊伍，人民陪審員社會閱歷豐富、熟悉社情民意的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。
二是實行隨機抽選，提高選任工作的透明度和公信度。嚴(yán)格落實隨機抽選，嚴(yán)把選任入口關(guān)，實現(xiàn)選任理念由“方便”、“好用”向“廣泛”、“隨機”轉(zhuǎn)變。試點法院從轄區(qū)內(nèi)常住居民或選民名單中隨機抽選當(dāng)?shù)胤ㄔ悍ü賳T額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再從審核通過的名單中隨機抽選不低于法官員額數(shù)3至5倍的人員作為人民陪審員。普通群眾在新增人民陪審員中的比例達到88%，比改革前提高了9個百分點。同時，加大與公安、司法行政機關(guān)等部門的溝通協(xié)調(diào)力度，抓好海選、初選、審核、任命等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強人民陪審員資格審查。北京、福建、廣西、陜西等地試點法院組成督察組，邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者以及新聞媒體等全程見證抽選過程，確保選任程序公開公正。
三是探索分類抽選，提升人民陪審員的廣泛性和代表性。試點法院根據(jù)人口數(shù)量、性別比例、地區(qū)特點、行業(yè)分布、民族結(jié)構(gòu)、案件類型等因素，積極探索建立分類隨機抽選機制，妥善解決人民陪審員分布不均、結(jié)構(gòu)失衡、參審不便等問題。黑龍江綏棱縣法院、江蘇蘇州吳中區(qū)法院根據(jù)不同社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，分別確定相應(yīng)的選任人員比例。陜西高院聯(lián)合省婦聯(lián)出臺意見，加強女性人民陪審員選任工作，新選任的女性人民陪審員占36.3%。河南西峽縣法院在偏遠山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)基層黨組織推薦，吸收10名高中以下學(xué)歷、公道正派、德高望重的人員擔(dān)任人民陪審員。為提升人民陪審員在疑難復(fù)雜案件中的事實認定能力，部分試點法院還結(jié)合知識背景和從業(yè)經(jīng)歷，對具有建筑、會計、醫(yī)療、金融等專業(yè)知識的人民陪審員選任機制進行了積極探索。
（二）完善人民陪審員參審機制
一是合理確定并適當(dāng)擴大參審案件范圍，充分發(fā)揚司法民主。對涉及群體利益、社會公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的第一審刑事案件，應(yīng)當(dāng)由人民陪審員和法官共同組成合議庭審理；第一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的，可以組成有人民陪審員參加的合議庭進行審理。江蘇、山東等地試點法院將爭議較大、事實認定難度大的案件確定為適宜人民陪審員參審的案件類型，在審理涉及公共安全、醫(yī)患糾紛、鄰里糾紛等可能引起當(dāng)事人較大爭議的案件，以及土地、房屋行政管理等關(guān)系廣大群眾切身利益的行政訴訟案件時，由人民陪審員和法官組成合議庭進行審理。
二是改革參審職權(quán)，探索事實審與法律審相分離。認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，探索逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。試點法院要求法官制作事實清單，對于一些事實審和法律審區(qū)分不清的問題，先納入事實審范疇，由人民陪審員發(fā)表意見并參與表決。50家試點法院采用事實清單方式共審理案件3374件。北京、河北、河南等地試點法院還制定了關(guān)于事實審與法律審分離的陪審操作規(guī)程。
三是創(chuàng)新陪審模式，探索大合議庭陪審機制。對于涉及征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品、公共利益、公共安全等與社會公眾關(guān)系較為密切、影響較為直接的案件，以及涉及倫理、風(fēng)俗、行業(yè)慣例等社會關(guān)注度較高的案件，試點法院探索由3名以上人民陪審員和法官組成5人以上大合議庭的審理機制。試點工作開展以來，試點法院共采用大合議庭陪審機制審理重大敏感案件818件，提升了裁判的社會認同度。
四是合理確定參審案件比例，實現(xiàn)人民陪審員均衡參審。試點法院根據(jù)本地區(qū)案件數(shù)量、案件類型、人民陪審員數(shù)量等，在隨機抽選系統(tǒng)中設(shè)置10至30件不等的人民陪審員參審案件上限。在抽選時，將超過參審案件上限的人民陪審員自動屏蔽，優(yōu)先抽選參審案件少的人民陪審員，實現(xiàn)人民陪審員均衡參審，防止出現(xiàn)“駐庭陪審”、“編外法官”等問題。陜西西安雁塔區(qū)、江蘇南京鼓樓區(qū)等法院將人民陪審員便于參審的時間錄入隨機抽選系統(tǒng)，系統(tǒng)自動將無時間參審的人民陪審員排除在外，有效提高了抽選成功率。
五是保障實質(zhì)參審權(quán)利，著力提升人民陪審員參審質(zhì)量和效果。充分保障人民陪審員的閱卷、調(diào)查、發(fā)問、評議、表決等權(quán)利，細化參審工作流程，建立健全人民陪審員提前閱卷機制，在開庭前安排人民陪審員閱卷，為人民陪審員查閱案卷、參加審判活動提供便利。完善人民陪審員參加合議庭評議程序，建立人民陪審員就案件事實認定問題率先、獨立發(fā)表意見的合議庭評議規(guī)則，將人民陪審員意見記入合議筆錄，嚴(yán)格落實合議筆錄和裁判文書簽名確認制度，切實發(fā)揮人民陪審員作用。通過規(guī)范參審機制，試點法院從原有的注重陪審案件“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注陪審案件“質(zhì)量”，人民陪審員“陪而不審”、“審而不議”的問題得到有效解決。
（三）提升人民陪審員履職保障水平
一是改革培訓(xùn)機制，提升人民陪審員履職能力。最高人民法院多次就改革人民陪審員培訓(xùn)機制、落實培訓(xùn)經(jīng)費、改進培訓(xùn)形式和培訓(xùn)內(nèi)容、提升培訓(xùn)的針對性和實效性等問題進行研究部署，并舉辦人民陪審員示范培訓(xùn)班，組織編寫《人民陪審員履職讀本》，推動人民陪審員教育培訓(xùn)工作深入開展。試點法院積極轉(zhuǎn)變培訓(xùn)理念，合理設(shè)置培訓(xùn)課題，更加側(cè)重對人民陪審員權(quán)利義務(wù)、審判程序、證據(jù)認定、司法禮儀與行為規(guī)范等內(nèi)容的培訓(xùn)，促進提升人民陪審員履職能力。一年來，試點法院對人民陪審員崗前培訓(xùn)1萬人次，日常培訓(xùn)1.2萬人次。
二是加強經(jīng)費保障，努力調(diào)動人民陪審員參審積極性。試點法院會同司法行政機關(guān)積極協(xié)調(diào)財政部門，認真落實人民陪審員經(jīng)費保障規(guī)定。絕大多數(shù)試點法院落實了人民陪審員工作經(jīng)費“統(tǒng)一管理、專款專用”的規(guī)定，將人民陪審員工作經(jīng)費列入人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費予以保障，并提高經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。60%的試點法院采用按件補貼、40%的試點法院采用按次補貼的方式，為人民陪審員發(fā)放陪審補助。廣西上思縣法院為人民陪審員購買意外傷害保險，山東青島市中級法院、江蘇鹽城市中級法院就嚴(yán)格保護人民陪審員個人隱私以及人身財產(chǎn)安全作出規(guī)定。
三是加強信息化建設(shè)，為人民陪審員履職提供便利。最高人民法院研發(fā)全國統(tǒng)一的人民陪審員信息管理系統(tǒng)，推進人民陪審員管理網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化、簡便化。江蘇南京鼓樓區(qū)法院、重慶梁平縣法院開發(fā)了人民陪審員手機應(yīng)用程序，人民陪審員可憑個人密碼登錄人民陪審員網(wǎng)絡(luò)平臺，查看法院同步掃描的參審案件電子卷宗。江蘇、山東等試點法院還采取遠程閱卷、電子簽章等方式，為人民陪審員參審提供便利。
（四）加大人民陪審員工作宣傳力度
為進一步提升社會公眾對人民陪審員工作的了解和認同，讓人民群眾成為人民陪審員制度改革試點的“主角”，各地法院加強了對試點工作的宣傳。今年5月，最高人民法院組織拍攝人民陪審員公益廣告，在中央電視臺播出，取得良好社會效果。通過官方網(wǎng)站、微博、微信等新媒體平臺，采取進社區(qū)、進企業(yè)、訪群眾等多種方式，介紹人民陪審員工作基本情況，宣傳典型陪審案例，不斷擴大人民陪審員工作的群眾基礎(chǔ)。北京、江蘇、廣西等地試點法院通過制作宣傳網(wǎng)頁、紀(jì)實片、動漫短片等群眾喜聞樂見的形式，用通俗易懂的語言向人民群眾介紹人民陪審員選任條件、工作職責(zé)和改革情況，取得良好社會反響。人民日報、中央電視臺等數(shù)十家新聞媒體對試點法院的改革工作進行了跟蹤報道。
二、 試點工作面臨的問題和困難
當(dāng)前，人民陪審員制度改革試點工作仍處于不斷探索、逐步完善的過程，還面臨不少問題和困難：
一是認識不到位、工作推進不平衡現(xiàn)象依然存在。在案件數(shù)量持續(xù)攀升、“案多人少”矛盾日益突出的情況下，有的法院認為隨機抽選人民陪審員費時、費力，有的法官則對推行大合議庭陪審機制存在疑慮，試點工作發(fā)展不平衡，個別試點法院在選任、參審、保障等方面仍有不小差距，等等。
二是全面實行隨機抽選難度較大。候選人信息缺失、滯后情況嚴(yán)重，候選人信息來源不暢。試點法院需要動用大量人力物力采集人口信息、征求候選人意見、審核候選人資格條件，選任工作成本過高。群眾參審熱情有待提升，候選人不愿擔(dān)任人民陪審員的比例較高。。部分地區(qū)由于地域面積較大、交通不便等因素，通過隨機抽選產(chǎn)生的人民陪審員參審困難。
三是缺乏區(qū)分事實審和法律審的有效機制。人民陪審員參審職權(quán)改革，要求案件主審法官準(zhǔn)確厘清案件事實問題和法律問題，指引人民陪審員參與庭審、合議。但在司法實踐中，案件事實認定問題與法律適用問題往往相互交織、難以完全區(qū)分開來。雖然試點法院積極探索采用事實清單、問題列表等方式區(qū)分事實問題和法律問題，但在我國三大訴訟法未明確區(qū)分事實審和法律審的情況下，如何區(qū)分事實認定問題和法律適用問題，還有待進一步探索。
四是人民陪審員履職保障機制有待完善。目前，仍有部分試點法院沒有建立正常的經(jīng)費調(diào)整機制。人民陪審員“工陪矛盾”較為明顯，一些單位不支持本單位工作人員參審，人民陪審員因工作原因不能參審的比例較高。同時，人民陪審員在參審過程中遇到個人信息泄露以及人身、財產(chǎn)損害時，缺乏相應(yīng)的救濟保障措施。
五是試點工作中遇到的其他問題和困難。主要包括中級法院人民陪審員選任問題、完善大合議庭陪審機制以及人民陪審員退出懲戒機制等。
三、 進一步推進試點工作的措施和建議
人民陪審員制度改革，事關(guān)社會主義民主政治建設(shè)，事關(guān)維護公平正義和提高司法公信力，事關(guān)全面推進依法治國。最高人民法院將認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會關(guān)于人民陪審員制度改革的重大部署，按照 《試點方案》和 《決定》要求，努力解決工作中存在的問題，進一步加大指導(dǎo)督查力度，確保改革試點圓滿成功，努力構(gòu)建具有中國特色、符合司法規(guī)律的人民陪審員制度。
（一）進一步完善選任工作
一是建立居民信息與人民陪審員信息共享機制。進一步加強與公安部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，增進部門間信息共享，破解人民陪審員選任中常住居民信息獲取難問題。二是探索人民陪審員隨機抽選新模式。根據(jù)區(qū)域分布、人口數(shù)量、案件類型、專業(yè)特點等因素，探索建立分區(qū)域、分類別、分專業(yè)等相對靈活的隨機抽選方式，進一步發(fā)揮專業(yè)人員在案件事實認定方面的積極作用。三是加強人民陪審員服務(wù)保障信息化建設(shè)。根據(jù)人民陪審員隨機抽選系統(tǒng)上線運行情況，及時解決系統(tǒng)運行中出現(xiàn)的問題，逐步完善人民陪審員抽選系統(tǒng)的自動屏蔽、錯時參審、均衡參審、短信提醒、自動確認等功能。
（二）進一步健全參審機制
一是明確人民陪審員參審案件范圍。制定人民陪審員參審案件細則，根據(jù)不同案件類型，確定適用人民陪審員制度以及當(dāng)事人申請由人民陪審員參加審理的案件范圍。二是規(guī)范大合議庭陪審機制。進一步探索完善大合議庭陪審機制，制定大合議庭陪審案件適用范圍、庭審程序、評議規(guī)則，切實保障合議庭對法律適用問題的合議裁決。三是強化法官對人民陪審員事實認定的指引責(zé)任。明確對人民陪審員事實認定的指引是法官的審判職責(zé)，加強對法官的教育培訓(xùn)，提升法官指引人民陪審員審理案件事實問題的能力。
（三）進一步加強履職保障
一是探索建立人民陪審員經(jīng)費保障和人身安全保障機制。進一步落實 《試點方案》規(guī)定，推動建立人民陪審員個人信息、人身安全保障制度，增強人民陪審員履職積極性。二是改進人民陪審員培訓(xùn)工作。根據(jù)人民陪審員參審職權(quán)變化和新的履職要求，加強對人民陪審員權(quán)利義務(wù)、訴訟程序、庭審技能等內(nèi)容的培訓(xùn)，充分利用案例教學(xué)、現(xiàn)場觀摩、專題報告等形式，切實提高人民陪審員的履職能力。三是完善人民陪審員獎勵、退出制度。會同有關(guān)部門研究制定人民陪審員表彰獎勵規(guī)定，評選、獎勵優(yōu)秀人民陪審員。進一步細化人民陪審員退出機制。推進人民陪審員違法履職與個人誠信系統(tǒng)不良記錄對接，理順人民陪審員履職與司法責(zé)任制的關(guān)系，增強人民陪審員制度的權(quán)威性。
（四）進一步加大宣傳力度
一是加強對人民陪審員工作宣傳，引導(dǎo)社會各界深刻認識人民陪審員制度改革的重大意義，不斷增強對改革工作的認同感、支持度，進一步凝聚改革共識。二是創(chuàng)新宣傳形式，會同司法行政機關(guān)結(jié)合“七五”普法工作規(guī)劃要求，進一步拓寬宣傳渠道。三是充分發(fā)揮各類媒體作用，積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)，努力提升宣傳效果。推動人民陪審員公益廣告在地方電視臺主要頻道循環(huán)播出。依托廣播電視、報刊雜志、社區(qū)宣講、宣傳冊等傳統(tǒng)媒介，借助微博、微信、法院手機客戶端等新媒體平臺，積極宣傳改革舉措、優(yōu)秀人民陪審員先進事跡，讓廣大人民群眾知曉人民陪審員制度價值，營造全社會理解、擁護、支持人民陪審員制度改革，廣大陪審員積極參審、有序參審的良好氛圍。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會專門聽取和審議人民陪審員制度改革試點情況中期報告，充分體現(xiàn)了對人民陪審員制度改革試點工作的高度重視和關(guān)心支持。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，進一步貫徹落實 《試點方案》和 《決定》要求，認真落實本次會議的審議意見，再接再厲，開拓進取，確保試點工作取得良好效果，努力開創(chuàng)人民陪審員制度改革工作新局面，為協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的更大貢獻！
