發(fā)文機關(guān)最高人民檢察院
發(fā)文日期2020年03月03日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2020年03月03日
《最高人民法院?最高人民檢察院?中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》解讀
為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會有關(guān)決定，確保海警機構(gòu)切實履行海上維權(quán)執(zhí)法職能，依法懲治海上犯罪，維護國家主權(quán)、安全、海洋權(quán)益和海上秩序，中國海警局、最高人民法院、最高人民檢察院立足海上執(zhí)法司法工作實際需求，重點就海上刑事案件審判管轄、海警辦理的刑事案件的提請批準逮捕和移送起訴、檢察機關(guān)對海警辦理刑事案件的監(jiān)督等問題進行深入研究，形成了《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》?！锻ㄖ饭擦鶙l，主要明確了海上刑事案件的審判管轄、偵查管轄、提請批準逮捕和移送起訴、檢察機關(guān)派員介入偵查等有關(guān)問題。
檢察院派員介入偵查活動符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，有利于發(fā)揮檢察機關(guān)在刑事訴訟中的主導作用，引導偵查機關(guān)按照法律規(guī)定的證據(jù)裁判要求和標準及時、全面、規(guī)范地收集、固定證據(jù)，提高偵查活動質(zhì)效，有利于檢察官提前熟悉案件情況，提高審查逮捕和審查起訴效率，減少審查起訴環(huán)節(jié)的補充偵查，提高審前程序的辦案質(zhì)量效率效果。
2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》（海警〔2020〕1號）（下稱《通知》），自印發(fā)之日起施行。為便于司法實踐中準確理解和正確適用，現(xiàn)對《通知》的制定背景和主要內(nèi)容作出簡要介紹和說明。
《通知》制定背景和過程
為了貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神，有效維護我國海洋權(quán)益，按照黨中央批準的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《武警部隊改革實施方案》決策部署，2018年，海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領(lǐng)導指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，行使公安機關(guān)、有關(guān)行政機關(guān)的相應執(zhí)法職權(quán)。海警轉(zhuǎn)隸后，其領(lǐng)導指揮體制、運行機制、協(xié)作關(guān)系等都將發(fā)生重大變化。為了保證機構(gòu)改革方案的順利完成，2018年6月22日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《全國代表大會常務委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，明確中國海警局執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動，維護海上治安和安全保衛(wèi)等任務，行使法律規(guī)定的公安機關(guān)相應執(zhí)法職權(quán)。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》在附則中增加規(guī)定：“中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，對海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”“中國海警局辦理刑事案件，適用刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。”依照上述規(guī)定，中國海警局的偵查權(quán)性質(zhì)上同公安機關(guān)對刑事案件的偵查是相同的，享有同公安機關(guān)相同的偵查職權(quán)。
為貫徹落實黨中央決策部署和全國人大常委會有關(guān)決定，確保海警機構(gòu)切實履行海上維權(quán)執(zhí)法職能，依法懲治海上犯罪，維護國家主權(quán)、安全、海洋權(quán)益和海上秩序，中國海警局執(zhí)法部會同最高法研究室、最高檢法律政策研究室于2019年初開始研究起草《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》）。其間，三家單位立足海上執(zhí)法司法工作實際需求，重點就海上刑事案件審判管轄、海警辦理刑事案件的提請批準逮捕和移送起訴、檢察機關(guān)對海警辦理刑事案件的監(jiān)督等問題進行深入研究，充分溝通，廣泛征求全國人大常委會法工委等有關(guān)單位以及沿海地區(qū)法院、檢察院、海警機構(gòu)的意見建議，在此基礎(chǔ)上修改完善，形成了《通知》。
《通知》的主要內(nèi)容
《通知》共六條，主要明確了海上刑事案件的審判管轄、偵查管轄、提請批準逮捕和移送起訴、檢察機關(guān)派員介入偵查等有關(guān)問題。
（一） 明確海上刑事案件的管轄問題。2007年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問題的通知》（公通字〔2007〕60號）第4條規(guī)定，海警支隊辦理刑事案件，需要提請批準逮捕或者移送審查起訴的，依法向所在地檢察院提請或者移送，檢察院應當依法進行審查并作出決定；檢察院提起公訴的海上犯罪案件，同級法院依法審判。即由偵查機關(guān)所在地的檢察院批準逮捕和審查起訴，偵查機關(guān)所在地的法院審判。但是，上述規(guī)定與相關(guān)司法解釋的規(guī)定不一致，如2012年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（下稱《刑訴法解釋》）第4條則規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域外的中國船舶內(nèi)的犯罪，由該船舶最初停泊的中國口岸所在地的法院管轄。”
考慮到刑事訴訟法規(guī)定的地域管轄是審判管轄，檢察院對案件審查起訴的管轄依從于法院的審判管轄，而不應依從于偵查機關(guān)的管轄，為了與刑事訴訟法、司法解釋協(xié)調(diào)一致，同時考慮到海上刑事案件的特殊性和管轄的便利性，《通知》第1條以刑事訴訟法第25條、《刑訴法解釋》第4條、第8條、第9條、第10條的規(guī)定為基礎(chǔ)，區(qū)分在內(nèi)水、領(lǐng)海發(fā)生的犯罪，我國領(lǐng)域外中國船舶上發(fā)生的犯罪，中國公民在領(lǐng)海外犯罪，外國人在領(lǐng)海外犯罪以及適用普遍管轄的罪行等五種情形，明確了海上刑事案件的審判管轄原則。一是明確在中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海發(fā)生的犯罪，由犯罪地或者被告人登陸地的法院管轄，如果由被告人居住地的法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的法院管轄。內(nèi)水、領(lǐng)海屬于中華人民共和國領(lǐng)域，按照屬地管轄原則，應當由犯罪地法院管轄。犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地，參照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條第2款的規(guī)定，犯罪行為發(fā)生地，包括犯罪行為的實施地以及預備地、開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點；犯罪行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，犯罪行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于犯罪行為發(fā)生地。犯罪結(jié)果發(fā)生地，包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地?！缎淘V法解釋》第17條規(guī)定，兩個以上同級法院都有管轄權(quán)的案件，由最初受理的法院審判。必要時，可以移送被告人主要犯罪地的法院審判。鑒于目前我國部分省域海界劃分以及部分沿海省份的縣域海界劃分沒有完成，導致在一些海域即使確定了犯罪地，也難以確定屬地管轄的法院，并且，被告人居住地可能是內(nèi)陸地區(qū)。因此，《通知》規(guī)定被告人登陸地的法院也可以管轄。需要注意的是，該規(guī)定只適用于在內(nèi)水、領(lǐng)海發(fā)生的海上刑事案件，不適用于在我國領(lǐng)域外的海域（包括毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等我國管轄海域）發(fā)生的海上刑事案件，對于我國領(lǐng)域外的海域不屬于我國領(lǐng)土范圍，不能按照行政區(qū)劃確定屬地管轄的法院。二是明確在中華人民共和國領(lǐng)域外的中國船舶內(nèi)的犯罪，由該船舶最初停泊的中國口岸所在地或者被告人登陸地、入境地的法院管轄。《刑訴法解釋》第4條只規(guī)定了“由該船舶最初停泊的中國口岸所在地的法院管轄”，實踐中，犯罪人可能不隨船靠岸，或者在下船之后在船舶最初停泊地以外的地方被抓獲，因此，《通知》增加規(guī)定登陸地、入境地的法院可以管轄。三是明確中國公民在中華人民共和國領(lǐng)海以外的海域犯罪，由其登陸地、入境地、離境前居住地或者現(xiàn)居住地的法院管轄；被害人是中國公民的，也可以由被害人離境前居住地或者現(xiàn)居住地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第8條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了被告人登陸地、現(xiàn)居住地和被害人現(xiàn)居住地三個管轄地。四是明確外國人在中華人民共和國領(lǐng)海以外的海域?qū)χ腥A人民共和國國家或者公民犯罪，根據(jù)刑法應當受到處罰的，由該外國人登陸地、入境地、入境后居住地的法院管轄，也可以由被害人離境前居住地或者現(xiàn)居住地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第9條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了被告人登陸地、被害人現(xiàn)居住地兩個管轄地。五是明確對中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國在所承擔的條約義務的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的，由被告人被抓獲地、登陸地或者入境地的法院管轄。在《刑訴法解釋》第10條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了被告人登陸地、入境地兩個管轄地。需要說明的是，登陸地和入境地不是等同的概念。入境地，包括進入我國陸地邊境、領(lǐng)海以及航空器降落在我國境內(nèi)的地點。
為確保訴訟程序銜接更為順暢，《通知》第2條明確，海警對海上刑事案件的偵查管轄依據(jù)法院的審判管轄原則進行，對于依據(jù)審判管轄原則確定的管轄地未設(shè)海警機構(gòu)的，由有關(guān)海警局商同級檢察院、法院指定管轄。第5條規(guī)定，對檢察院提起公訴的海上刑事案件，法院經(jīng)審查認為符合刑事訴訟法、司法解釋以及本通知有關(guān)規(guī)定的，應當依法受理。上述規(guī)定，有利于減少在審查起訴階段可能出現(xiàn)的因管轄不明確或者管轄爭議而導致協(xié)商管轄和指定管轄的問題，節(jié)約司法成本，提高訴訟效率。
（二） 明確海警機構(gòu)提請批準逮捕和移送起訴問題。刑事訴訟法第87條規(guī)定，公安機關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人的時候，移送同級檢察院審查批準。由于海警已經(jīng)脫離地方政府，劃轉(zhuǎn)武裝警察部隊，按照部隊編制架構(gòu)設(shè)置各級海警機構(gòu)，與地方公安機關(guān)和同級檢察院對應設(shè)置不同，《通知》第3條對各級海警機構(gòu)提請批準逮捕和移送起訴對應的檢察院作出了規(guī)定。明確沿海省、自治區(qū)、直轄市海警局辦理刑事案件，需要提請批準逮捕或者移送起訴的，依法向所在地省級檢察院提請或者移送；沿海省、自治區(qū)、直轄市海警局下屬海警局，中國海警局各分局、直屬局辦理刑事案件，需要提請批準逮捕或者移送起訴的，依法向所在地設(shè)區(qū)的市級檢察院提請或者移送；海警工作站辦理刑事案件，需要提請批準逮捕或者移送起訴的，依法向所在地基層檢察院提請或者移送。
《通知》第4條規(guī)定，檢察院對于海警機構(gòu)移送起訴的海上刑事案件，按照刑事訴訟法、司法解釋以及本通知的有關(guān)規(guī)定進行審查后，認為應當由其他檢察院起訴的，應當將案件移送有管轄權(quán)的檢察院。需要按照刑事訴訟法、司法解釋以及本通知的有關(guān)規(guī)定指定審判管轄的，海警機構(gòu)應當在移送起訴前向檢察院通報，由檢察院協(xié)商同級法院辦理指定管轄有關(guān)事宜。
（三） 完善檢警協(xié)作機制，強化檢察院對海警偵查活動的支持配合與監(jiān)督制約。為了更好地貫徹分工負責、互相配合、互相制約的刑事訴訟原則，加強檢察監(jiān)督和檢警協(xié)作，確保辦案質(zhì)量和效率，《通知》第6條規(guī)定，海警機構(gòu)辦理刑事案件應當主動接受檢察機關(guān)監(jiān)督，與檢察機關(guān)建立信息共享平臺，定期向檢察機關(guān)通報行政執(zhí)法與刑事司法銜接，刑事立案、破案，采取強制措施等情況。海警機構(gòu)所在地的檢察院依法對海警機構(gòu)的刑事立案、偵查活動實行監(jiān)督。海警機構(gòu)辦理重大、疑難、復雜的刑事案件，可以商請檢察院介入偵查活動，并聽取檢察院的意見和建議。檢察院認為確有必要時，可以派員介入海警機構(gòu)的偵查活動，對收集證據(jù)、適用法律提出意見，監(jiān)督偵查活動是否合法，海警機構(gòu)應當予以配合。
檢察機關(guān)派員介入偵查活動的檢警協(xié)作工作機制，在實踐中已經(jīng)取得較為成熟的經(jīng)驗。檢察院派員介入偵查活動符合以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，有利于發(fā)揮檢察機關(guān)在刑事訴訟中的主導作用，引導偵查機關(guān)按照法律規(guī)定的證據(jù)裁判要求和標準及時、全面、規(guī)范地收集、固定證據(jù)，提高偵查活動質(zhì)效，有利于檢察官提前熟悉案件情況，提高審查逮捕和審查起訴效率，減少審查起訴環(huán)節(jié)的補充偵查，提高審前程序的辦案質(zhì)量效率效果。同時，檢察機關(guān)介入偵查活動也有利于強化對偵查活動的法律監(jiān)督，確保偵查取證活動的合法性，依法維護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。檢察機關(guān)介入偵查活動，參與重大案件的討論，還可以統(tǒng)一偵查機關(guān)、檢察機關(guān)在法律適用、證據(jù)運用方面的認識，總結(jié)辦案經(jīng)驗，提升辦案水平，更好地實現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果的統(tǒng)一。
