發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2019年07月30日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2019年07月30日
您提出的關(guān)于謹慎使用企業(yè)資產(chǎn)查封措施的建議收悉，經(jīng)商全國人大監(jiān)察和司法委員會，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、 關(guān)于防止濫用訴前保全、訴訟中保全的問題
《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第一百條至第一百零五條對此作了明確規(guī)定。但由于《民事訴訟法》規(guī)定得較為簡單，實踐中存在一定被濫用的空間。正如您建議中所指出的，有些當(dāng)事人會濫用訴前查封權(quán)，申請法院過度查封、凍結(jié)資產(chǎn)。為此，最高人民法院及時出臺了《關(guān)于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《財產(chǎn)保全規(guī)定》），從多個方面對保全制度予以規(guī)范，充分體現(xiàn)公正、善意執(zhí)行的理念，平等保護各方權(quán)益。
（一）對訴前保全和訴訟保全區(qū)別對待，對訴前保全的使用更為謹慎、嚴格。首先，對二者規(guī)定不同的擔(dān)保數(shù)額。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第五條第二款規(guī)定“利害關(guān)系人申請訴前財產(chǎn)保全的，應(yīng)當(dāng)提供相當(dāng)于請求保全數(shù)額的擔(dān)保；情況特殊的，人民法院可以酌情處理。”該規(guī)定明顯有別于訴訟保全中擔(dān)保數(shù)額不超過請求保全數(shù)額的百分之三十的要求。其次，對訴前保全后提起訴訟的時間做出限制。《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十三條明確“采取訴前財產(chǎn)保全措施后三十日內(nèi)不依法提起訴訟或者申請仲裁的”，申請保全人應(yīng)當(dāng)及時申請解除保全，申請保全人未及時申請人民法院解除保全，應(yīng)當(dāng)賠償被保全人因財產(chǎn)保全所遭受的損失。再次，為避免當(dāng)事人濫用保全，第五條第三款規(guī)定“財產(chǎn)保全期間，申請保全人提供的擔(dān)保不足以賠償可能給被保全人造成的損失的，人民法院可以責(zé)令其追加相應(yīng)的擔(dān)保；拒不追加的，可以裁定解除或者部分解除保全?！?/p>
（二）在對保全制度予以規(guī)范的同時，賦予當(dāng)事人多項救濟途徑。一是提供擔(dān)保請求解除保全，《財產(chǎn)保全規(guī)定》第二十二條規(guī)定“財產(chǎn)糾紛案件，被保全人或第三人提供充分有效擔(dān)保請求解除保全，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準許?！倍窃谠V訟中，根據(jù)第二十五條規(guī)定，申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書送達之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請復(fù)議一次，人民法院應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請后十日內(nèi)審查并作出裁定。三是在執(zhí)行實施保全中，根據(jù)第二十六條規(guī)定，申請保全人、被保全人、利害關(guān)系人認為保全裁定實施過程中的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定提出書面異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)行異議和復(fù)議的程序?qū)彶樘幚?。四是對案外人對訴訟爭議標的以外的財產(chǎn)進行保全提出異議的，根據(jù)第二十七條規(guī)定，按照案外人異議之訴的訴訟程序進行救濟。五是根據(jù)《民事訴訟法》第一百零五條“申請有錯誤的，申請人應(yīng)當(dāng)賠償被申請人因保全所遭受的損失?！?/p>
二、 關(guān)于謹慎使用查封、凍結(jié)措施，在采取查封、凍結(jié)措施時應(yīng)根據(jù)涉案金額適度查封相關(guān)資產(chǎn)的問題
我國法律規(guī)定、司法解釋等規(guī)范性文件中，實際已經(jīng)對該項原則多次予以明確、重申?！睹袷略V訟法》及民事訴訟法司法解釋等法律規(guī)定明確要求不得超標的查封。《財產(chǎn)保全規(guī)定》有多項條款規(guī)定要求在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進行保全。第十三條明確規(guī)定“被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的，在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進行保全。人民法院對廠房、機器設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營性財產(chǎn)進行保全時，指定被保全人保管的，應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)使用?！蓖瑫r第十五條明確規(guī)定，“可供保全的土地、房屋等不動產(chǎn)的整體價值明顯高于保全裁定載明金額的，人民法院應(yīng)當(dāng)對該不動產(chǎn)的相應(yīng)價值部分采取查封、扣押、凍結(jié)措施”。
同時，為全面落實《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》精神，最高人民法院出臺了《關(guān)于在執(zhí)行工作中規(guī)范執(zhí)行行為切實保護各方當(dāng)事人財產(chǎn)權(quán)益的通知》，要求各級法院審慎把握司法政策，平等保護公有制經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟等各類市場主體合法權(quán)益，特別對被執(zhí)行人為企業(yè)主體案件處理時，一是在財產(chǎn)控制中，能夠采取“活封”“活扣”措施的，盡量不采取“死封”“死扣”措施；二是在財產(chǎn)處置中，在不損害債權(quán)人利益的情況下，允許被查封人在法院監(jiān)督下處置財產(chǎn)，盡可能增強資產(chǎn)的流動性，提高資產(chǎn)的經(jīng)濟效能；三是在執(zhí)行方式上，盡量優(yōu)先采取方便執(zhí)行且對當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營影響較小的執(zhí)行措施，以減少強制執(zhí)行成本、力爭最小權(quán)益減損；四是在執(zhí)行進程上，對當(dāng)事人間達成和解或者被執(zhí)行人、案外人提供合適擔(dān)保的情形下，依法暫緩執(zhí)行或中止執(zhí)行。
對于您提出的不得超標的查封問題，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)一直高度重視。自去年以來，周強院長多次在全國視頻會議上進行強調(diào)。例如，2018年11月，周強院長在全國法院“基本解決執(zhí)行難”視頻會議上的講話明確提到，“要進一步強化公正執(zhí)行、善意執(zhí)行、文明執(zhí)行理念，依法審慎適用強制措施，禁止超標的、超范圍查封、扣押、凍結(jié)涉案財物，最大限度減少司法活動對涉案企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的不利影響”。在今年剛剛結(jié)束的全國法院執(zhí)行工作視頻會上，周強院長部署執(zhí)行工作下一階段重點任務(wù)時，又著重提出“要進一步提高公正規(guī)范文明執(zhí)行水平。要進一步健全執(zhí)行權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，將執(zhí)行權(quán)納入‘制度鐵籠’和‘?dāng)?shù)據(jù)鐵籠’，嚴禁超標的查封、違法變更追加當(dāng)事人和違法查扣案外人財產(chǎn)等行為，最大限度減少對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的不利影響，切實保障合法權(quán)益?！?/p>
經(jīng)過這幾年的持續(xù)奮戰(zhàn)、攻堅克難，我們的執(zhí)行工作取得了一定成績，也發(fā)生了很大的變化。最高人民法院將督促各級法院嚴格執(zhí)行財產(chǎn)保全的現(xiàn)行法律和司法解釋以及指導(dǎo)意見的規(guī)定，充分保護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時，根據(jù)您的建議，我們將對現(xiàn)行訴前保全法律法規(guī)的實施狀況進一步開展調(diào)研，總結(jié)審判執(zhí)行實踐經(jīng)驗，不斷探索訴前保全的合理途徑和方法，通過司法解釋、指導(dǎo)意見、指導(dǎo)案例等形式加強對下指導(dǎo)監(jiān)督。借助此次制定《民事強制執(zhí)行法》的契機，我們也擬將實踐中的經(jīng)驗做法盡可能吸收到法律中去，最大限度減少不合理訴前保全給被查封人的生產(chǎn)經(jīng)營帶來的負面影響，進一步規(guī)范、完善訴前保全、訴訟中保全制度。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2019年7月30日
