發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2018年02月07日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年02月07日
最高院江必新副院長詳解新《行政訴訟法》司法解釋
2018年2月7日上午10點，最高法院召開新聞發(fā)布會發(fā)布行政訴訟法司法解釋。最高法院黨組副書記、副院長江必新，行政庭庭長黃永維出席發(fā)布會，主持人為林文學。發(fā)布會介紹了最高法院關于適用《行政訴訟法》解釋的相關背景、主要內(nèi)容，并回答了記者提問。
司法解釋出臺的相關背景和主要內(nèi)容
最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（以下簡稱《行訴解釋》），已于2017年11月13日由最高人民法院審判委員會第1726次會議討論通過，并于今天正式發(fā)布。這部司法解釋是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對保障人民合法權益、推進法治政府建設、推動行政審判工作健康發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠的影響。下面，我就這部司法解釋的起草情況、主要內(nèi)容和貫徹執(zhí)行作一簡要的介紹和說明。
一、 《行訴解釋》起草背景和指導思想
（一）起草背景
黨的十八大以來，各級人民法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，堅持司法為民、公正司法，2012年以來共審理行政案件108.139萬件，辦理非訴行政執(zhí)行案件118.7517萬件，有力保護了公民、法人和其他組織的合法權益，有力推動了法治政府建設。黨的十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會對全面推進依法治國作出了整體部署，對人民法院行政審判工作提出了一系列新的要求。主要是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權力的制約和監(jiān)督、健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權和藐視法庭權威的行為、探索設立跨行政區(qū)劃法院、完善行政訴訟體制機制、合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度等等。黨的十九大將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容，對深化依法治國實踐作出全面部署，進一步提出建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加強人權法治保障等等一系列目標，對人民法院行政審判工作提出了更高要求。在新的形勢下，有必要制定新的司法解釋，以更好地貫徹落實十八大、十九大提出的新要求、新精神。
2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法，自2015年5月1日起施行。這次修改是自1989年行政訴訟法頒布以來的一次全面修改。新法當中新制度新規(guī)定較多，在司法實踐中還存在不同的理解和認識，需要通過司法解釋進一步統(tǒng)一、明確和細化。為了貫徹落實好新行政訴訟法，2015年4月20日，最高人民法院審判委員會第1648次會議通過了《關于適用若干問題的解釋》（法釋[2015]9號，以下簡稱《適用解釋》）。由于《適用解釋》是針對新法的部分新制度、新條款的擇要式、配套式規(guī)定，條文內(nèi)容較少，因此，沒有規(guī)定的部分仍然適用1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《關于執(zhí)行若干問題的解釋》（法釋[2000]8號，以下簡稱《若干解釋》）。這就造成了新舊司法解釋不能銜接甚至沖突條款并存的局面。在司法實踐中，地方人民法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法，造成了法律適用的不統(tǒng)一，有必要制定一部全面的行政訴訟法司法解釋。
從2016年開始，最高人民法院正式啟動行政訴訟法司法解釋的起草工作。在起草過程中，我們廣泛征求和聽取了全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院、三十余個部委、部分法院特別是中基層人民法院、鐵路運輸法院的意見建議，并先后在內(nèi)蒙古、陜西、北京、南京、上海、沈陽等地開展了十余次調(diào)研活動。同時，我們高度關注行政訴訟理論研究成果，注意聽取行政法學界專家學者意見建議等。在充分溝通和討論的基礎上，確保司法解釋兼收并蓄、切實穩(wěn)妥。在歸納、總結和研究分析各種意見的基礎上，經(jīng)過多次修改，由最高人民法院審判委員會討論通過。
（二）指導思想
在起草過程中，我們始終堅持了以下指導思想：
——以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動指南。在制定司法解釋過程中，我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終把貫徹落實十八大、十九大精神擺在突出位置。新行政訴訟法的很多內(nèi)容都體現(xiàn)了十八屆三中、四中全會的要求，司法解釋在這些方面要繼續(xù)鞏固和堅持。新行政訴訟法頒布后，十九大又提出了很多新的更高的要求，要將其作為司法解釋的政策依據(jù)，使行政訴訟制度能夠與時俱進，始終沿著中國特色社會主義法治道路前進。
——以人民為中心的發(fā)展思想為根本宗旨。堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務根本宗旨，把人民對美好生活的向往作為司法解釋的目標。按照加強人權法治保障的要求完善和發(fā)展行政訴訟制度，切實保障人民群眾的訴訟權利，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的司法救濟，不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求，切實保證人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。
——以新行政訴訟法的規(guī)定為基本依據(jù)。新行政訴訟法為了解決過去長期存在的“立案難、審理難、執(zhí)行難”的突出難題，回應人民群眾對新時代行政審判的新期盼和新要求，直面問題，作出很多符合中國國情和司法實際的新規(guī)定，其中很多具有體制機制改革的意義。這些新制度新規(guī)定能否落地生根，決定著行政審判在新的時代背景下，能否完成新的歷史使命。因此，我們在起草司法解釋過程中，不僅堅持解釋定位，堅持在法律規(guī)定的權限范圍內(nèi)起草司法解釋，同時也充分運用司法智慧，確保新行政訴訟法的各項新制度可操作、可運行，以實現(xiàn)行政訴訟制度保障人民群眾合法權益、監(jiān)督行政機關依法行政、解決行政爭議的基本宗旨。
——以推進依法行政為使命擔當。行政訴訟既是“民告官”的制度設計，也是監(jiān)督促進行政機關依法行政，確保行政權規(guī)范運行的“制度籠子”。司法解釋突出行政行為合法性審查的原則，在追求法律效果、社會效果和政治效果相統(tǒng)一的同時，始終強調(diào)合法性審查原則不折不扣得到執(zhí)行。
二、 《行訴解釋》的主要內(nèi)容
《行訴解釋》全文分為十三個部分，共163條。《行訴解釋》是對《若干解釋》《適用解釋》的修改、補充和完善。以下就《行訴解釋》的主要內(nèi)容作一說明：
（一）明確行政訴訟受案范圍邊界，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象
根據(jù)行政訴訟法第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定明確了可訴行政行為的標準，但是比較原則，在司法實踐中難以準確把握。有的地方出現(xiàn)了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現(xiàn)象。為了明確可訴行政行為的界限，保障行政訴訟救濟渠道的實效，保障當事人合法權益，結合司法實踐，《行訴解釋》增加規(guī)定了下列五種不可訴的行為：
一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為。對外性是可訴的行政行為的重要特征之一。行政機關在行政程序內(nèi)部所作的行為，例如行政機關的內(nèi)部溝通、會簽意見、內(nèi)部報批等行為，并不對外發(fā)生法律效力，不對公民、法人或者其他組織合法權益產(chǎn)生影響，因此不屬于可訴的行為。
二是，過程性行為?？稍V的行政行為需要具備成熟性。行政機關在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為“過程性行為”，不屬于可訴的行為。
三是，協(xié)助執(zhí)行行為?？稍V的行政行為須是行政機關基于自身意思表示作出的行為。行政機關依照法院生效裁判作出的行為，本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為，并非行政機關自身依職權主動作出的行為，亦不屬于可訴的行為。
四是，內(nèi)部層級監(jiān)督行為。內(nèi)部層級監(jiān)督屬于行政機關上下級之間管理的內(nèi)部事務。司法實踐中，有的法律規(guī)定上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監(jiān)督。有的當事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監(jiān)督下級人民政府的職責。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級監(jiān)督，并不直接設定當事人新的權利義務關系，因此，該類行為屬于不可訴的行為。
五是，信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪工作機構依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、監(jiān)督檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產(chǎn)生實質(zhì)影響，因此不具有可訴性。
（二）總結行政訴訟管轄改革成果，既要解決“訴訟主客場”的問題，又要遵循“兩便”原則
行政訴訟管轄改革，特別是跨行政區(qū)劃法院管轄改革，是十八屆四中全會決定解決“訴訟主客場”問題的重大決策，也是新行政訴訟法的重要規(guī)定。黨的十八屆四中全會提出，“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。新行政訴訟法第18條第2款規(guī)定，“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>
在司法實踐中，跨行政區(qū)劃法院改革已經(jīng)取得重要突破。例如，2015年，北京市第四中級人民法院共受理以區(qū)縣政府為被告的一審行政案件1397件，占受理案件總數(shù)的73.8%。是2014年全北京市法院受理同類行政案件總數(shù)216件的6.5倍。2016年，該院受理一審行政案件2893件，比2015年又增長107.09%，達到2014年同類案件總數(shù)的13.4倍。
為了進一步推動跨行政區(qū)劃法院管轄改革，《行訴解釋》根據(jù)上述政策法律依據(jù)，就跨行政區(qū)劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進一步明確，鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件，應當執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。此外，為了解決司法實踐中個別當事人利用管轄權異議制度干擾行政訴訟的問題，《行訴解釋》明確規(guī)定了管轄異議處理程序制度。人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的，不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄，但違反級別管轄、專屬管轄規(guī)定的除外。
《行訴解釋》同時明確了對于人民法院發(fā)回重審或者按第一審程序再審的案件，當事人提出管轄異議的、以及當事人在第一審程序中未按照法律規(guī)定的期限和形式提出管轄異議，在第二審程序中提出的，人民法院不予審查，確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理，方便當事人訴訟，《行訴解釋》對于涉及限制公民人身自由的行政強制措施，行政機關又采取其他行政強制措施或者行政處罰的，規(guī)定了原告可以行使選擇管轄權的制度。
（三）明確界定當事人資格，既要暢通救濟渠道，又要確保有限司法資源的效益最大化
行政訴訟法對于原告資格和被告資格的規(guī)定，有利于暢通救濟渠道，同時，為了確保有限司法資源得到充分利用，《行訴解釋》對原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。在行政訴訟原告資格方面，根據(jù)行政訴訟法第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。這一規(guī)定強調(diào)了行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”?！缎性V解釋》主要在四個方面作了重點規(guī)定：
一是，投訴舉報者的原告資格。在司法實踐中，投訴類行政案件等滋擾性案件數(shù)量激增。一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯(lián)的“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”，利用立案登記制度降低門檻之機，反復向行政機關進行投訴。被投訴機關無論作出還是不作出處理決定，“職業(yè)打假人”等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟，既干擾了行政機關的正常管理，也浪費了法院有限的司法資源，也使得其他公民正當?shù)耐对V權利受到影響。《行訴解釋》明確規(guī)定，為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。
二是，債權人的原告資格。債權人原則上沒有行政訴訟原告主體資格，即債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。
三是，非營利法人的原告主體資格。即事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的，可以自己的名義提起訴訟。
四是，涉及業(yè)主共有利益的原告主體資格。業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟。
在行政訴訟被告方面，主要明確了以下幾個方面的內(nèi)容：
一是，明確開發(fā)區(qū)管理機構及其職能部門的被告資格。即，當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的，以該開發(fā)區(qū)管理機構為被告；對由國務院、省級人民政府批準設立的開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以其職能部門為被告；對其他開發(fā)區(qū)管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的，以開發(fā)區(qū)管理機構為被告；開發(fā)區(qū)管理機構沒有行政主體資格的，以設立該機構的地方人民政府為被告。
二是，明確村委會和居委會的被告資格。即，當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。三是，明確事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會的被告資格。即當事人對高等學校等事業(yè)單位以及律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會為被告。
（四）完善行政訴訟證據(jù)規(guī)則，既要力求恢復客觀真實，又要堅持程序公正的導向
行政訴訟法對于行政訴訟證據(jù)作了規(guī)定，科學的證據(jù)規(guī)則有利于法院查明事實，恢復案件的客觀真實。同時，由于行政機關在行政程序中所處的取證優(yōu)勢地位，在證據(jù)規(guī)則上也應當有相應的程序制約和傾斜，確?！肮佟泵裨谠V訟程序中處于實質(zhì)平等的地位。《行訴解釋》在以下幾個方面作了規(guī)定：
一是，細化非法證據(jù)排除規(guī)則。即行政訴訟法第43條第3款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”包括：嚴重違反法定程序收集的證據(jù)材料；以違反法律強制性規(guī)定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據(jù)材料；以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據(jù)材料。
二是，明確當事人的到庭義務。即，人民法院認為有必要的，可以要求當事人本人或者行政機關執(zhí)法人員到庭，就案件有關事實接受詢問。在詢問之前，可以要求其簽署保證書。保證書應當載明據(jù)實陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內(nèi)容。當事人或者行政機關執(zhí)法人員應當在保證書上簽名或者捺印。負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書，待證事實又欠缺其他證據(jù)加以佐證的，人民法院對其主張的事實不予認定。
三是，明確因被告原因?qū)е聯(lián)p害的舉證規(guī)則。即，在行政賠償、補償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o法就損害情況舉證的，應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。對于各方主張損失的價值無法認定的，應當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機關在作出行政行為時，依法應當評估或者鑒定的除外；負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定的，由其承擔不利的法律后果。當事人的損失因客觀原因無法鑒定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額。
（五）全面落實立案登記制度，既要保障當事人合法訴權，又要保證起訴符合法律規(guī)定
新行政訴訟法實施以來，各級人民法院堅決貫徹落實立案登記制，大力破除“立案難”制度壁壘。實行立案登記制當年，全國法院受理一審行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增長了17倍，行政案件“立案難”問題初步緩解。同時，各級人民法院對于立案登記制條件下是否需要審查起訴條件等問題，各地把握尺度不一，一些不符合起訴條件的案件也進入到訴訟程序，導致案件激增，亟需通過司法解釋統(tǒng)一規(guī)范。在全面落實立案登記制度方面，《行訴解釋》主要作了以下幾個方面的規(guī)定：
一是，明確起訴人提交必要起訴材料的義務。即，依照行政訴訟法第49條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交以下起訴材料：原告的身份證明材料以及有效聯(lián)系方式；被訴行政行為或者不作為存在的材料；原告與被訴行政行為具有利害關系的材料；人民法院認為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的，還應當向人民法院說明法定代理人或者委托代理人的基本情況，并提交身份證明和代理權限證明等材料。
二是，明確人民法院的審查權力和釋明義務。即，依照行政訴訟法第51條的規(guī)定，人民法院應當就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進行審查。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應當給予指導和釋明，并一次性全面告知當事人需要補正的內(nèi)容、補充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補正并符合起訴條件的，應當?shù)怯浟?。當事人拒絕補正或者經(jīng)補正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊；堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。
三是，明確復議維持情形下的起訴期限。即，公民、法人或者其他組織向復議機關申請行政復議后，復議機關作出維持決定的，應當以復議機關和原行為機關為共同被告，并以復議決定送達時間確定起訴期限。
四是，明確行政機關未履行教示義務情形下的起訴期限。即行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過1年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。
（六）規(guī)范審理判決程序，既要確保案件得到公正審理，又要注意提高訴訟實效
行政訴訟法規(guī)定的審理和判決程序，不僅要求審理的實體和程序公正，也要求行政訴訟的實際效果。司法實踐中，個別當事人的行為損害了訴訟程序的嚴肅性，還有的案件判決標準和規(guī)則不統(tǒng)一，影響了司法的權威性。據(jù)此，《行訴解釋》主要作了以下規(guī)定：
一是，明確濫用回避申請權的法律后果。司法實踐中，個別當事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請。例如，有的當事人認為法院沒有滿足自己要求不能公正審判要求法院整體回避、有的當事人認為行政機關負責人未出庭應訴，在法院釋明后認為法院打壓原告而要求審判人員回避等等，這些所謂的回避申請，明顯不屬于申請回避的正當情形，嚴重影響了法庭的正常秩序，有必要加以規(guī)制?！缎性V解釋》規(guī)定，對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當庭駁回。
二是，明確拒絕陳述的法律后果。司法實踐中，個別當事人將法庭當成發(fā)泄個人不滿的舞臺，不服從審判長指揮；個別當事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進行等等，嚴重背離了行政訴訟的目的，損害了司法權威。目前，在行政訴訟領域，這種情況比較突出，必須依法予以遏制?！缎性V解釋》規(guī)定，原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述，導致庭審無法進行，經(jīng)法庭釋明后仍不陳述意見的，視為放棄陳述權利，由其承擔不利的法律后果。
三是，明確確認無效判決規(guī)則。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，可以提出請求法院判決撤銷的訴訟請求，也可以提出要求判決確認違法的訴訟請求。判決撤銷的行政行為是指存在一般違法的行政行為，判決確認無效的行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。人民法院在審理行政案件時，對于兩種違法情形的審查程度也不同。在司法實踐中，有的原告提起的是撤銷訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于一般違法情形，而屬于重大且明顯的無效行為；有的原告提起的是確認無效訴訟，法院經(jīng)審理后發(fā)現(xiàn)被訴行政行為不屬于重大且明顯的無效行為，而屬于一般違法行為。對于這兩種情況如何處理，《行訴解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認為行政行為無效的，應當作出確認無效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效，人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形，經(jīng)釋明，原告請求撤銷行政行為的，應當繼續(xù)審理并依法作出相應判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。
四是，明確共同過錯的賠償責任。即，原告或者第三人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法行政行為共同造成的，人民法院應當依據(jù)各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發(fā)生和結果中作用力的大小，確定行政機關相應的賠償責任。五是，明確不作為賠償責任。即，因行政機關不履行、拖延履行法定職責，致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的，人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數(shù)額時，應當考慮不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發(fā)生過程和結果中所起的作用等因素。
（七）規(guī)范行政機關負責人出庭應訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴肅性，又要確保行政糾紛實質(zhì)化解
新行政訴訟法規(guī)定的行政機關負責人出庭應訴制度在司法實踐中已經(jīng)取得初步成效。例如，山東法院2015年開庭審理的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴達1637人（次），比2014年增長4倍多；北京市平谷區(qū)人民法院2015年審理的行政案件中，行政機關負責人出庭應訴96件，出庭應訴率為63.6％。行政機關負責人出庭應訴制度既體現(xiàn)了法律對于行政機關出庭應訴的要求，也體現(xiàn)了行政糾紛實質(zhì)化解的立法宗旨。為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴，確保行政糾紛獲得實質(zhì)化解，《行訴解釋》主要在以下幾個方面作了規(guī)定：
一是，適度擴大行政機關負責人的范圍，確保制度落地生根。為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴制度，《行訴解釋》適度擴大了行政機關負責人的范圍。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托1至2名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭。
二是，明確應當出庭應訴的情形，促進行政機關負責人依法出庭應訴。即，涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，被訴行政機關負責人應當出庭。
三是，明確行政機關負責人不出庭的說明義務，確保行政機關負責人出庭應訴制度的實效。即，行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的，應當向人民法院提交情況說明，并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機關、上一級行政機關提出司法建議。
四是，明確“行政機關工作人員”的含義，確保“告官見官”。即，行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機關相應的工作人員”，包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機構的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員，可以視為被訴人民政府相應的工作人員。
五是，明確不出庭應訴的不利后果。即，行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關機關依法作出處理。
（八）落實復議機關作共同被告制度，既要強化行政復議監(jiān)督職能，又要聚焦真正爭議的解決
新行政訴訟法為了強化行政復議監(jiān)督職能，明確規(guī)定行政復議機關維持原行政行為的，復議機關作共同被告。兩年多來，各級人民法院、各級行政機關認真貫徹新行政訴訟法，復議機關作共同被告的案件大幅增加。例如，國土資源部2015年單獨作被告案件128件，因復議作共同被告案件163件，合計比2014年上升780%。隨著“雙被告”規(guī)定的逐步實施，復議機關的維持率不斷下降。2015年全國行政復議機關作出維持決定的比例為54.59%，比2014年下降超過5個百分點；2016年作出維持決定的比例為48.48%，又比2015年下降超過6個百分點。2016年全國行政復議糾錯率是2013年的2倍多。這一變化表明，包括復議機關在內(nèi)的行政機關依法行政的意識和水平越來越高，復議機關發(fā)揮內(nèi)部層級監(jiān)督的作用和功能越來越好。與此同時，審判中也出現(xiàn)了一些共同被告制度適用范圍和舉證責任等方面理解不一致的問題。
為了在強化行政復議機關監(jiān)督職能前提下，保證爭議真正得到解決，《行訴解釋》作了如下規(guī)定：
一是，明確復議決定維持原行政行為的概念。即，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
二是，明確復議機關作共同被告的法定性。即，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。行政復議決定既有維持原行政行為內(nèi)容，又有改變原行政行為內(nèi)容或者不予受理申請內(nèi)容的，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告。
三是，明確復議機關作共同被告時的舉證責任。即，作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任。復議機關作共同被告的案件，復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據(jù)，可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據(jù)。
四是，明確復議機關作共同被告時的裁判規(guī)則。即，人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對復議決定一并作出相應判決。人民法院依職權追加作出原行政行為的行政機關或者復議機關為共同被告的，對原行政行為或者復議決定可以作出相應判決。人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷復議決定。原行政行為合法、復議決定違法的，人民法院可以判決撤銷復議決定或者確認復議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因復議決定加重損害的，由復議機關對加重部分承擔賠償責任。原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件，復議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴。
（九）細化規(guī)范性文件附帶審查，既要依法維護合法行政規(guī)范性文件的效力，又要防止不合法條款進入實施過程
人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定，對規(guī)范性文件進行合法性審查，對于合法的規(guī)范性文件，應當作為行政行為的執(zhí)法依據(jù)；對于不合法的規(guī)范性文件，人民法院不得作為行政行為合法性的依據(jù)?！缎性V解釋》主要從以下幾個方面作了規(guī)定：
一是，明確規(guī)范性文件制定機關的權利。即，人民法院在對規(guī)范性文件審查過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不合法的，應當聽取規(guī)范性文件制定機關的意見。制定機關申請出庭陳述意見的，人民法院應當準許。行政機關未陳述意見或者未提供相關證明材料的，不能阻止人民法院對規(guī)范性文件進行審查。
二是，明確規(guī)范性文件審查的具體方式。即，人民法院對規(guī)范性文件進行一并審查時，可以從規(guī)范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據(jù)的條款以及相關條款等方面進行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”：超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權范圍的；與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；未履行法定批準程序、公開發(fā)布程序，嚴重違反制定程序的；其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。
三是，明確規(guī)范性文件不合法的處理方式。即，人民法院經(jīng)審查認為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件合法的，應當作為認定行政行為合法的依據(jù)；經(jīng)審查認為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府、上一級行政機關、監(jiān)察機關以及規(guī)范性文件的備案機關。規(guī)范性文件不合法的，人民法院可以在裁判生效之日起三個月內(nèi)，向規(guī)范性文件制定機關提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。規(guī)范性文件由多個部門聯(lián)合制定的，人民法院可以向該規(guī)范性文件的主辦機關或者共同上一級行政機關發(fā)送司法建議。情況緊急的，人民法院可以建議制定機關或者其上一級行政機關立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。人民法院認為規(guī)范性文件不合法的，應當在裁判生效后報送上一級人民法院進行備案。涉及國務院部門、省級行政機關制定的規(guī)范性文件，司法建議還應當分別層報最高人民法院、高級人民法院進行備案。
四是，明確規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序。即，各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認定錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論。最高人民法院對地方各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認定錯誤的，有權提審或者指令下級人民法院再審。
三、 《行訴解釋》對行政訴訟制度的發(fā)展創(chuàng)新
《行訴解釋》是在全國上下學習貫徹黨的十九大精神的熱潮的背景下通過的，是人民法院在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下的最新司法制度成果。根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，《行訴解釋》對《若干解釋》、《適用解釋》進行了全面修改和整合，堅持深化改革，堅持發(fā)展理念，在許多重要制度和關鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進展，實現(xiàn)了行政訴訟制度的發(fā)展創(chuàng)新。主要是：
一是，落實新法要求，確保制度落地。新行政訴訟法新制度新規(guī)定新要求較多，《行訴解釋》依據(jù)新法規(guī)定，作了許多針對性的規(guī)定。主要是：為了確保行政機關負責人出庭應訴制度生根落地，對于行政機關負責人及其工作人員不依法出庭應訴的，明確了不利法律后果；針對行政訴訟案件激增態(tài)勢，《行訴解釋》就簡易程序作了更為細致的規(guī)定，確保簡易程序制度的實操性，推動適用簡易程序的比例；《行訴解釋》就行政訴訟法規(guī)定的調(diào)解制度作了進一步規(guī)定，明確調(diào)解的具體程序、調(diào)解協(xié)議等內(nèi)容，推動行政糾紛實質(zhì)性化解；豐富行政裁判方式，強化課予義務判決、給付判決的運用，通過具體判決的方式確保訴判一致；就相關民事爭議一并審理問題作出具體規(guī)定，明確行政訴訟和民事訴訟交叉案件的裁判規(guī)則，確保行政糾紛和民事糾紛獲得一體解決；等等。
二是，依照新法規(guī)定，調(diào)整原有規(guī)定?！缎性V解釋》是對原有司法解釋的修改、補充和完善。對于不符合新法規(guī)定的內(nèi)容，《行訴解釋》作了相應的調(diào)整。主要是：突出行政案件作為特殊案件的典型特征，強力破除行政審判實踐中比較突出的“訴訟主客場”問題；明確管轄異議程序，確保行政訴訟管轄改革有序推進；明確責令行政機關提交證據(jù)規(guī)則，保障處于弱勢地位的原告或者第三人訴訟權利；明確因被告原因影響原告舉證時的舉證、鑒定規(guī)則，確保程序公平；明確包括訴前財產(chǎn)保全在內(nèi)的財產(chǎn)保全制度；規(guī)范當事人行使訴訟權利，細化回避程序，明確濫用回避申請權的不利后果；明確拒絕陳述等方式影響法庭秩序的由其承擔不利后果；規(guī)定行政機關不履行教示義務的起訴期限由2年調(diào)整為1年；明確申請再審的受理、審查和裁定程序；等等。
三是，遵循法律原意，填補法律漏洞。由于我國行政法治實踐發(fā)展迅速，又處于轉(zhuǎn)型特殊時期，加之我國行政訴訟歷史較短，經(jīng)驗不足，不可能指望行政訴訟法能夠解決所有行政糾紛問題。《行訴解釋》在起草過程中，始終堅持既忠實于法律原意，又對法律規(guī)定不明確的內(nèi)容予以解釋。主要是：依照可訴行政行為的特征，列舉規(guī)定不可訴行為的類型；明確特殊情形下債權人的行政訴訟原告主體資格；明確行政訴訟最長起訴期限適用條件；明確重復起訴的具體情形；明確公民訴訟代理人的條件；明確對于明顯不符合行政訴訟實體判決的事項可以依法作出行政裁定的情形；明確不動產(chǎn)案件專屬管轄的具體含義；明確無效行政行為的具體情形；等等。
四、 貫徹執(zhí)行《行訴解釋》應當注意的問題
《行訴解釋》是行政訴訟法的系統(tǒng)的、全面的司法解釋，將對我國行政訴訟制度和行政審判工作產(chǎn)生重要而深遠的影響。各級人民法院在貫徹執(zhí)行過程中要注意以下四個方面的“結合”：
一是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和學習貫徹十九大精神、中央政法工作會議精神結合起來。《行訴解釋》是在黨的十九大勝利召開之際由最高人民法院審委會通過的。這部司法解釋充分體現(xiàn)了十九大報告關于“建設法治國家，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“加強人權法治保障”“深化機構和行政體制改革”的重要要求，是人民法院貫徹落實十九大精神的重大司法舉措。在近日召開的中央政法工作會議上，習近平總書記也就政法工作作出重要指示。各級人民法院要將學習貫徹實施《行訴解釋》和當前正在進行的學習貫徹十九大精神、中央政法工作會議精神緊密結合起來。要將《行訴解釋》的貫徹實施，納入到重要議事日程。《行訴解釋》也是行政訴訟法的重要配套性制度，是人民法院根據(jù)法律授權對行政訴訟法實施和法律適用中的若干重要問題作出的統(tǒng)一規(guī)定，也是人民法院今后一段時間執(zhí)法辦案的重要依據(jù)，必須認真領會和準確把握。
二是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》與貫徹落實新行政訴訟法結合起來。貫徹落實新行政訴訟法的新制度新規(guī)定新要求，是今后時期人民法院行政審判工作的重要任務。行政訴訟法是人民法院行政審判工作的基本依據(jù)，行政訴訟法是根源、依據(jù)和基礎，必須在學懂弄通學深悟透上下功夫。根據(jù)法律對最高人民法院制定司法解釋的授權，《行訴解釋》嚴格遵照新行政訴訟法的條文規(guī)定，在法律賦予司法解釋權限范圍內(nèi)作出解釋。同時，注意采用援引具體的法律條文進行解釋的方式，始終堅持符合立法目的、原則和原意，對法律規(guī)定的具體應用問題作出解釋。人民法院在貫徹執(zhí)行《行訴解釋》中要高度重視對新行政訴訟法的學習，認真領會立法原意。在司法實踐中，要做到不突破法律規(guī)定，不突破法律底線，不突破立法原意，嚴格依照行政訴訟法和《行訴解釋》的規(guī)定，確保認定事實清楚，適用法律正確，經(jīng)得起時間和歷史的考驗。
三是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和貫徹執(zhí)行其他司法解釋結合起來?！缎性V解釋》是對《若干解釋》和《適用解釋》的全面覆蓋，《行訴解釋》實施后，前述兩項司法解釋相應廢止。人民法院在審理案件中，要按照“程序從新”的原則，對于已經(jīng)按照《若干解釋》和《適用解釋》完成的程序事項，仍然有效?！哆m用解釋》中關于行政協(xié)議的部分，最高人民法院將制定專項的司法解釋，擬在今年出臺。在此期間，人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照《適用解釋》相關規(guī)定的有關內(nèi)容，在適用法律方面可以援引行政訴訟法、民事訴訟法以及合同法的有關規(guī)定。有關行政公益訴訟的問題，最高人民法院也決定制定專項司法解釋，《行訴解釋》中亦未作規(guī)定。《行訴解釋》對一些司法實踐中亟待解決的、具有共通性的問題作了規(guī)定。有些行政審判實踐中的問題，由于種種原因，本次司法解釋沒有作出硬性的統(tǒng)一規(guī)定。下一步，我們將根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，針對新法中具有中國特色的、中國氣派的內(nèi)容，例如規(guī)范性文件附帶審查、一并審理民事爭議、行政機關負責人出庭應訴、復議機關作共同被告等進行深入研究和實踐論證，不斷完善行政訴訟制度改革的“四梁八柱”。
四是，要將貫徹執(zhí)行《行訴解釋》和推動行政審判實踐結合起來。《行訴解釋》是行政訴訟法相關內(nèi)容的具體規(guī)定，有利于人民法院準確、統(tǒng)一適用行政訴訟法。在司法實踐中，既要堅持行政訴訟合法性審查原則，又要確保行政糾紛實質(zhì)性化解；既要解決有案不收的問題，又要解決濫用訴權的問題；既要解決案件審理的質(zhì)量問題，又要解決案件審理的效率問題。對于《行訴解釋》規(guī)定的新內(nèi)容新制度，各級人民法院可以根據(jù)轄區(qū)實際，聚焦新制度新規(guī)定，找準司法實踐中的弱項、短板問題，嚴格依法審理行政案件，及時作出具有良好社會效果、具有典型意義的裁判，及時歸納《行訴解釋》適用執(zhí)行過程中的經(jīng)驗，及時形成具有可復制、可推廣意義的訴訟規(guī)則。
《行訴解釋》的發(fā)布，是新時代人民法院行政審判工作的新起點。我們將以此為契機，以習近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是法治思想、政法思想為行動指南，繼往開來，奮發(fā)有為，積極進取，充分發(fā)揮人民法院履行憲法法律賦予的行政審判職能，強化人權法治保障，確保社會大局穩(wěn)定，促進社會公平正義，切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，不斷推進中國的行政訴訟制度向更完備、更全面、更科學方向發(fā)展，不斷促進新時代人民法院行政審判工作有新氣象新發(fā)展，使行政審判在法治國家、法治政府和法治社會建設中，在社會主義現(xiàn)代化強國建設中發(fā)揮更大的作用！
