發(fā)文機關最高人民法院,中國證券監(jiān)督管理委員會
發(fā)文日期2020年07月31日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2020年07月31日
為全面落實對資本市場違法犯罪行為“零容忍”的工作要求，進一步完善符合中國國情、具有中國特色的證券集體訴訟制度，最高人民法院制定《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，并于7月31日發(fā)布實施。最高人民法院及中國證監(jiān)會相關負責人就《規(guī)定》相關問題回答了記者提問。
問：司法解釋的目的是為了進一步完善證券集體訴訟制度，能否請您介紹一下司法解釋所規(guī)定的證券集體訴訟制度具有哪些特色？
答：為貫徹落實黨中央、國務院關于積極探索集體訴訟制度的工作要求，最高人民法院根據(jù)證券法、民事訴訟法的原則規(guī)定，制定了本部司法解釋。司法解釋的出臺，標志著證券集體訴訟制度在我國真正落地。由于立法的規(guī)定較為原則，審判實踐也缺乏相應的經(jīng)驗積累，這就要求我們必須以更高站位、更寬視野、更大格局細化和完善相關制度安排，切實探索出一條符合中國國情、具有中國特色的證券民事訴訟之路。總體上看，司法解釋所設計的證券糾紛代表人訴訟制度，具有如下特點：
一、 細化和完善制度供給，為投資者維權提供多元化的程序選擇。司法解釋將證券糾紛代表人訴訟分為普通代表人訴訟程序和特別代表人訴訟程序。普通代表人訴訟包括起訴時當事人人數(shù)確定的代表人訴訟、起訴時當事人人數(shù)尚未確定的“明示加入”的代表人訴訟兩種類型。特別代表人訴訟是指投資者保護機構依據(jù)證券法第九十五條第三款參加的，投資者“默示加入、明示退出”的代表人訴訟程序。司法解釋就三種代表人訴訟程序的啟動條件、代表人的條件與職責、審理與判決、執(zhí)行與分配等做出了細致的安排，為訴訟程序的順暢運行提供了制度依據(jù)。
二、 建立“投資者放權、由法院監(jiān)督”的代表權運行機制，切實維護投資者的合法權益。為確保代表人能夠切實維護被代表的廣大投資者的利益，司法解釋第十二條從正反兩個方面規(guī)定了代表人的任職資格，第十七條規(guī)定了代表人不能忠實履職時法院可以依申請撤銷代表人資格。為提高訴訟效率，保證案件審理程序的順利進行，司法解釋第七條、第十三條、第三十二條、第三十三條規(guī)定了代表人取得特別授權的制度安排。但“放權不等于放任”，司法解釋第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條規(guī)定代表人行使特別授權必須在法院的監(jiān)督下進行，以保障投資者的合法權益。
三、 切實降低投資者的維權成本，發(fā)揮投資者保護機構的公益職能和專業(yè)優(yōu)勢。司法解釋第十條規(guī)定，權利登記公告前已就同一證券違法事實提起訴訟且符合權利人范圍的投資者，申請撤訴并加入代表人訴訟的，人民法院應當予以準許，已經(jīng)收取的訴訟費予以退還。第二十五條規(guī)定，代表人請求敗訴的被告賠償合理的公告費、通知費、律師費等費用的，人民法院應當予以支持。第三十九條規(guī)定特別代表人訴訟案件不預交案件受理費，敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。第四十條規(guī)定，在特別代表人訴訟中，投資者保護機構作為代表人在訴訟中申請財產(chǎn)保全的，人民法院可以不要求提供擔保。為了切實降低投資者的維權成本，更好地發(fā)揮投資者保護機構的專業(yè)優(yōu)勢，司法解釋第十二條第二款規(guī)定，在普通代表人訴訟中，投資者保護機構作為原告參與訴訟，或者接受投資者的委托指派工作人員或委派訴訟代理人參與案件審理活動的，人民法院可以指定該機構為代表人，或者在被代理的當事人中指定代表人。
四、 加強多元解紛機制的運用，形成投資者權利保護的立體化格局。在總結(jié)證券糾紛多元化解實踐經(jīng)驗的基礎上，司法解釋第三條第一款規(guī)定，人民法院應當充分發(fā)揮多元解紛機制的功能，按照自愿、合法原則，引導和鼓勵當事人通過行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、專業(yè)調(diào)解等非訴訟方式解決證券糾紛。同時，針對實踐中出現(xiàn)的“立案難”等人民群眾不滿意的個別現(xiàn)象，第三條第二款明確了人民法院應當尊重當事人的程序選擇權，規(guī)定當事人選擇通過訴訟方式解決糾紛的，人民法院應當及時立案，案件審理過程中應當著重調(diào)解。努力拓寬投資者索賠的司法路徑，切實保護投資者的合法權益。
五、 依托信息化技術，打造透明、高效、便捷、低成本的集體訴訟程序。在總結(jié)先行賠付工作經(jīng)驗的基礎上，為便利當事人參與訴訟，及時了解案件審理進展，便利人民法院化解糾紛和審理案件，司法解釋第四條明確人民法院審理證券糾紛代表人訴訟案件，應當依托信息化技術手段開展立案登記、訴訟文書送達、公告和通知、權利登記、執(zhí)行款項發(fā)放等工作，便利當事人行使訴訟權利、履行訴訟義務，提高審判執(zhí)行的公正性、高效性和透明度。真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓投資者少跑腿”，“以看得見的方式實現(xiàn)公平正義”等工作目標。
問：司法解釋將代表人訴訟分為普通代表人訴訟和特別代表人訴訟兩種類型，其中特別代表人訴訟是指由投資者保護機構依據(jù)證券法第九十五條第三款作為代表人參加的訴訟，請問特別代表人訴訟的特別之處在哪里？
答：證券法第九十五條第三款規(guī)定：“投資者保護機構受五十名以上投資者委托，可以作為代表人參加訴訟，并為經(jīng)證券登記結(jié)算機構確認的權利人依照前款規(guī)定向人民法院登記，但投資者明確表示不愿意參加該訴訟的除外?！边@一規(guī)定，被普遍認為是證券法修改的最大亮點之一。特別代表人訴訟的特別之處，主要在于兩個方面：一是在代表人資格方面，突破了學理上關于“代表人必須同時是案件當事人”的傳統(tǒng)認識，確定了投資者保護機構可以依據(jù)法律規(guī)定基于當事人的委托而取得代表人的法律地位。二是在參加訴訟的方式方面，突破了民事訴訟法規(guī)定的“明示加入”的訴訟參加方式，規(guī)定了投資者保護機構代為登記權利，投資者“默示加入、明示退出”的訴訟參加方式。這一制度設計具有鮮明的中國特色，優(yōu)勢非常明顯：一是由投資者保護機構根據(jù)證券登記結(jié)算機構的交易記錄代為登記權利，省卻了訴訟中的舉證負擔；二是“默示加入”的方式能夠發(fā)揮對違法犯罪行為的震懾作用，積少成多的賠償數(shù)額有利于實現(xiàn)依法提高證券違法違規(guī)行為成本的立法目的。為充分發(fā)揮特別代表人訴訟的上述優(yōu)勢，司法解釋以專門一節(jié)規(guī)定了特別代表人訴訟的啟動程序、權利登記公告、聲明退出期間、投資者保護機構的訴訟義務等問題，切實保證投資者保護機構能夠“把好事做好”。
問：請問《規(guī)定》的出臺對我國資本市場改革發(fā)展有哪些意義？
答：以“明示退出、默示加入”為主要特征的證券集體訴訟，是《證券法》的最大亮點之一，是加強資本市場基礎制度建設的重要成果，是顯著提高資本市場違法成本，保護投資者特別是中小投資者合法權益，保障資本市場全面深化改革特別是證券發(fā)行注冊制改革的有力武器。社會各界和廣大投資者長期以來一直抱有殷切期待。為回應社會的需求和期待，最高人民法院從支持我國資本市場全面深化改革的大局出發(fā)，及時出臺司法解釋，細化了新《證券法》代表人訴訟制度的相關規(guī)定，明確了制度運行的具體流程，增加了制度的可操作性。這對于證券集體訴訟的落地實施、提高資本市場違法成本、保障投資者合法權益、確保注冊制改革行穩(wěn)致遠乃至整個資本市場的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展都具有重要意義。具體來說：
第一，有利于夯實注冊制改革的配套制度基礎，推進資本市場改革全面深化。股票發(fā)行注冊制是我國資本市場深化改革的“牛鼻子”和主要方向，牽一發(fā)而動全身。注冊制改革的核心在于，減少證券發(fā)行前端的行政管制，更加突出信息披露的核心作用，為投資者理性投資提供必要充分的決策信息，并通過行政、民事、刑事責任追究等后端監(jiān)管機制，保護投資者權益和維護市場秩序。發(fā)行端準入方式的市場化改革能否順利，在很大程度上取決于后端的監(jiān)管和執(zhí)法是否有效。推動證券集體訴訟制度盡快落地實施，有利于彌補證券民事賠償救濟乏力的基礎制度短板，與行政、刑事責任追究機制形成立體化的制度合力，共同為全面深化資本市場改革特別是注冊制改革提供強有力的司法保障。
第二，有利于強化民事責任追究，提高資本市場違法違規(guī)成本。目前，我國資本市場一個比較突出的問題是違法違規(guī)成本較低。黨中央和國務院要求加強資本市場基礎制度建設，對資本市場違法犯罪行為“零容忍”。提高資本市場違法成本，除了要加大刑事、行政責任的追究力度之外，還應加大民事責任追究。對于那些嚴重損害投資者權益的違法者，不僅要讓其“罰得傾家蕩產(chǎn)”，更要讓其“賠得傾家蕩產(chǎn)”。證券集體訴訟制度將顯著提高違法成本，讓違法者得不償失，望而生畏，從而有效遏制和減少資本市場違法犯罪行為的發(fā)生。
第三，有利于小額多數(shù)的受害投資者得到公平、高效的賠償，保護中小投資者合法權益。我國證券市場投資者已經(jīng)達到1.67億，其中95%以上為中小投資者。當受到證券違法行為侵權時，由于非常分散、自身索賠金額較小等原因，許多中小投資者往往會放棄權利救濟，不想訴、不愿訴、不能訴現(xiàn)象突出。推動證券集體訴訟的落地實施，可以有針對性地解決這一難題。與單獨訴訟、共同訴訟不同，由投資者保護機構參與的證券集體訴訟，通過代表人機制、專業(yè)力量的支持以及訴訟費用減免等制度，能夠大幅度降低受損害投資者的維權成本和訴訟風險，有利于解決受害者眾多分散情況下的起訴難、維權貴的問題。
第四，有利于上市公司提高內(nèi)部治理水平和規(guī)范市場運作，打造規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。上市公司是資本市場健康發(fā)展的基石。按照司法解釋的相關規(guī)定，證券集體訴訟主要適用于證券市場虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場等案件，對上市公司的日常經(jīng)營和市場運作行為具有重要影響。推動證券集體訴訟的落地實施，可以有效督促上市公司及其高管守法經(jīng)營、依法披露，提高上市公司經(jīng)營透明度，培育良好的公司治理文化，有利于提高上市公司質(zhì)量，提升資本市場誠信水平，進而打造出一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場。
可以說，這次司法解釋的出臺非常及時，條款設計科學周密，兼顧了理論與實務的協(xié)調(diào)性，也切實回應了實踐操作中的難點問題，對資本市場的改革發(fā)展和證券監(jiān)管執(zhí)法相關工作提供了強有力的司法保障和新的支持。我代表證監(jiān)會表示衷心的感謝。接下來，證監(jiān)會系統(tǒng)將全力支持、配合最高人民法院，扎實做好司法解釋的實施工作。
問：我們知道，證券集體訴訟制度是投資者依法維護自身合法權利的有力武器。請問，司法解釋在便利投資者參與訴訟方面有哪些針對性安排？
答：司法解釋在引言部分開宗明義，其主要功能在于“便利投資者提起和參加訴訟，降低投資者維權成本，保護投資者合法權益”。為此，司法解釋主要通過解決“代表人訴訟啟動難”“權利登記難”和“代表人推選難”三個方面的問題，便利投資者通過訴訟維護自身利益。
一是解決“代表人訴訟啟動難”。代表人訴訟最大的制度功效在于“一次勝訴，眾人獲賠”，在解決群體性糾紛方面，具有覆蓋面廣、訴訟成本低、節(jié)省司法資源等顯著優(yōu)點。司法解釋第五條明確規(guī)定了普通代表人訴訟的啟動條件，只要具備原告一方人數(shù)十人以上、起訴符合民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定和共同訴訟條件、起訴書中確定了二至五名符合條件的擬任代表人、有初步證據(jù)證明存在證券侵權事實等條件，人民法院就應當適用普通代表人訴訟程序?qū)徖戆讣?。應當說，司法解釋為投資者搭“代表人訴訟便車”打開了車門。
二是解決“權利登記難”。司法解釋第六條專門規(guī)定，在發(fā)出權利登記公告前，人民法院應當先行審查確定權利人登記范圍。這里的權利人范圍，指的是因在某一時間段進行了證券交易受到損害而可以向人民法院進行權利登記的投資者，該時間段的確定取決于如虛假陳述實施日、揭露日等關鍵時點的確定。為避免權利人范圍的“翻燒餅”和“程序空轉(zhuǎn)”，第六條第二款設置了異議和復議程序，當事人對權利人范圍有異議的，可以自裁定送達之日起十日內(nèi)向上一級人民法院申請復議，上一級人民法院應當在十五日內(nèi)作出復議裁定。在登記方式上，司法解釋第八條第二款明確，權利登記可以依托電子信息平臺進行，投資者可以足不出戶在網(wǎng)上進行權利登記并加入訴訟。關于登記期限，第八條第一款規(guī)定未按期登記的權利人在一審開庭前都可以向人民法院申請補充登記，以最大程度地把適格投資者納入原告范圍。
三是解決“代表人推選難”。司法實踐中代表人訴訟難以落地，一個重要原因是代表人推選難。為便利代表人的推選，司法解釋第十三至十五條作了明確安排：首先對在起訴時當事人人數(shù)確定的代表人訴訟，應當在起訴前確定獲得特別授權的代表人，并在起訴書中就代表人的推選情況作出專項說明；其次對在起訴時當事人人數(shù)尚未確定的代表人訴訟，要求投資者在起訴書中明確二至五名符合條件的擬任代表人，在登記期間登記的權利人對擬任代表人人選均未提出異議，且登記的權利人中無人申請擔任代表人的，人民法院可以認定由該二至五名人選作為代表人。如果登記的權利人對人選有異議或者申請擔任代表人的，人民法院應當組織投票推選。每位代表人的得票數(shù)應不少于參與投票人數(shù)的50 %，按得票排名確定二至五名代表人。首次推選不出的，在得票數(shù)前五名中即時進行二次推選。經(jīng)過兩次推選仍無法選出的，由人民法院指定。通過上述訴前確定和訴后推選相結(jié)合的制度設計，代表人推選難問題基本可以得到有效解決。
問：訴訟代表人代為打官司當然是好事，但實際操作中，會不會存在代表人濫用代表權，假公濟私呢？請問司法解釋在保護被代表投資者正當訴權方面，有哪些考慮？
答：您的這個問題很好。為保障被代表投資者的合法訴權，督促代表人忠實勤勉履職，司法解釋作了以下幾個方面的安排：
一是明確規(guī)定了代表人的資格。司法解釋第十二條規(guī)定了代表人應當符合的四個條件：（一）自愿擔任代表人；（二）擁有相當比例的利益訴求份額；（三）本人或者其委托訴訟代理人具備一定的訴訟能力和專業(yè)經(jīng)驗；（四）能忠實、勤勉地履行維護全體原告利益的職責。申請擔任代表人的原告存在與被告有關聯(lián)關系等可能影響其履行職責情形的，人民法院對其申請不予準許。
二是規(guī)定了投資者可以在特定條件下申請法院撤銷代表人資格。司法解釋第十七條規(guī)定，代表人因喪失訴訟行為能力或者其他事由影響案件審理或者可能損害原告利益的，依原告申請人民法院可以決定撤銷代表人資格。
三是賦予了投資者對訴訟代表人實施重大訴訟事項的監(jiān)督權。司法解釋第十八條至第二十一條規(guī)定了投資者對代表人與被告達成的調(diào)解協(xié)議草案有知情權、異議權、參加聽證會的權利以及退出權。司法解釋第二十二條規(guī)定，代表人決定實施撤訴、變更或者放棄訴訟請求等重大訴訟行為的，應當向人民法院提交書面申請，并通知全體原告。法院根據(jù)原告所提異議情況，依法裁定是否準許。
四是充分保障投資者自行提起訴訟、上訴或者放棄上訴的權利。司法解釋在鼓勵投資者通過證券集體訴訟方式集體主張權利的同時，也充分考慮到由于不同投資者的利益訴求與風險偏好差異較大，風險承擔與訴訟能力各不相同，應當允許部分投資者自行訴訟維權。司法解釋第十條規(guī)定，權利登記公告前已就同一證券違法事實提起訴訟且符合權利人范圍的投資者可以選擇不加入代表人訴訟，原訴訟繼續(xù)進行；第十六條規(guī)定，已登記的原告對公示的代表人不滿意的，可以自公告之日起十日內(nèi)向人民法院申請撤回權利登記，并可以另行起訴。第三十四條規(guī)定投資者明確表示不愿意參加訴訟的，有權在公告期間屆滿后十五日內(nèi)向人民法院聲明退出，聲明退出的投資者可以另行起訴。對于投資者的上訴權問題司法解釋第二十七條至第二十八條也作出專門規(guī)定，一審判決送達后，代表人決定放棄上訴的，應當在上訴期間屆滿前通知全體原告，原告自收到通知之日起十五日內(nèi)有權提起上訴；一審判決送達后，代表人決定上訴的，應當在上訴期間屆滿前通知全體原告，原告自收到通知之日起十五日內(nèi)有權決定放棄上訴。
此外，對于特別代表人訴訟，司法解釋第三十八條還規(guī)定，投資者保護機構應當采取必要措施，保障被代表的投資者持續(xù)了解案件審理的進展情況，回應投資者的訴求。對投資者提出的意見和建議不予采納的，應當對投資者做好解釋工作?？傊?，司法解釋通過一系列程序設計，既能監(jiān)督代表人忠實勤勉履職，又能充分保護個體投資者的訴訟權利。
問：證券集體訴訟涉及證監(jiān)會系統(tǒng)的相關單位，司法解釋頒布后，證監(jiān)會系統(tǒng)將采取哪些措施配合推動證券集體訴訟的落地實施？
按照《證券法》、司法解釋的相關規(guī)定，證券糾紛代表人訴訟分為普通代表人訴訟和特別代表人訴訟兩類，特別代表人訴訟的啟動與運行，目前會涉及到證監(jiān)會系統(tǒng)中的中小投資者服務中心（以下簡稱投服中心）、證券投資者投保基金（以下簡稱投?；穑⒅袊C券登記結(jié)算公司（以下簡稱中國結(jié)算）、證券交易所等相關單位。為保證特別代表人訴訟的平穩(wěn)運行，證監(jiān)會系統(tǒng)高度重視，將采取以下舉措，全力支持和配合人民法院做好司法解釋的實施工作。
一是證監(jiān)會將制定發(fā)布專門規(guī)定。依據(jù)《民事訴訟法》《證券法》以及司法解釋等有關規(guī)定，證監(jiān)會將制定發(fā)布《關于做好投資者保護機構參加證券糾紛特別代表人訴訟相關工作的通知》（以下簡稱《通知》），對投保機構、登記結(jié)算機構等系統(tǒng)單位參與特別代表人訴訟行為進行總體規(guī)范?！锻ㄖ穼⒅饕獙ψC監(jiān)會系統(tǒng)投保機構的范圍、參與特別代表人訴訟的原則、工作保障機制、協(xié)調(diào)合作機制、工作紀律等進行規(guī)定。《通知》特別強調(diào)了系統(tǒng)相關單位要利用自身系統(tǒng)數(shù)據(jù)優(yōu)勢等做好證券集體訴訟的相關司法協(xié)助工作，同時強化監(jiān)督約束，要求參與訴訟的投保機構及其工作人員應當勤勉盡責，嚴格遵守法律法規(guī)及工作紀律，依法行權。
二是投服中心將制定發(fā)布專門的業(yè)務規(guī)則。投服中心作為證監(jiān)會系統(tǒng)具體參加特別代表人訴訟的主要投保機構，將依據(jù)《證券法》、司法解釋等內(nèi)容，結(jié)合自身職能，制定專門業(yè)務規(guī)則，就參加訴訟的基本原則、獲得外部專業(yè)支持、回避制度、保密制度、訴訟代表人和投資者在訴訟過程中的權利義務、案件選擇機制、訴訟活動重點環(huán)節(jié)規(guī)范、檔案管理等內(nèi)容進行規(guī)定，使得證券集體訴訟在具體實施單位有規(guī)可循。另外，根據(jù)目前分工安排，證監(jiān)會系統(tǒng)另外一家投保機構——投?；穑谠圏c階段主要從事數(shù)據(jù)分析、損失計算、協(xié)助分配等工作，與投服中心進行互補，后續(xù)根據(jù)需要再制定業(yè)務規(guī)則從事訴訟代表人相關工作。
三是其他系統(tǒng)單位將結(jié)合各自優(yōu)勢依法積極提供司法協(xié)助工作。中國結(jié)算、證券交易所等系統(tǒng)單位，按照證券集體訴訟制度的安排，從自身職能和優(yōu)勢出發(fā)，按照司法協(xié)助程序積極配合人民法院在集體訴訟過程中的相關工作，在數(shù)據(jù)分析、證據(jù)核查、通知公告、損失計算及賠償金分配等方面提供支持配合。
此外，證監(jiān)會將加強對投保機構等系統(tǒng)單位參加證券集體訴訟工作監(jiān)督，確保各系統(tǒng)單位勤勉盡責，積極作為，依法對司法審判活動提供支持和服務保障。對于徇私舞弊、嚴重失職造成投資者損失的行為，證監(jiān)會將依法依規(guī)追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。
在此需要指出的是，證券集體訴訟只是證券期貨多元糾紛解決機制的一種類型，不影響其他糾紛解決方式積極發(fā)揮作用。新《證券法》規(guī)定投保機構“可以作為代表人參加訴訟”，投保機構將按照業(yè)務規(guī)則中的案件篩選機制，對重大典型、社會影響惡劣的個案，依法及時啟動集體訴訟。
