行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或其他組織認為行政執(zhí)法主體的行政行為侵犯其合法權益而向人民法院提起行政訴訟的法定期間。行政相對人只有在法定期間內提起行政訴訟，才有可能獲得司法救濟。如果相對人超過法定期間起訴的，人民法院將對其起訴不予受理或駁回起訴，其合法權益就難以通過行政訴訟的司法程序獲得保護。因此，行政訴訟起訴期限對保護行政相對人合法權益，促使相對人正確、及時地行使起訴權具有重要意義。而且，行政訴訟起訴期限的審查也是人民法院審理行政案件的一個重點和難點問題。筆者就司法實踐中人民法院審查起訴期限的相關問題提出一些淺見。
一、起訴期限與訴訟時效
民事法律中的訴訟時效已為人們所知。它是民事實體法上的法律制度，又稱為消滅時效，意為權利人不行使權利的法律事實持續(xù)滿一定期限后該權利人喪失權利的法律效果。司法實踐中，有人從字面上把訴訟時效理解為訴訟法上的概念，認為凡是訴訟都存在時效的問題，即可以提起訴訟的期限?；谏鲜隼斫猓簧偃藢⑿姓V訟起訴期限稱之為“行政訴訟時效”或“起訴時效”，將其等同于民事訴訟時效，甚至用訴訟時效的規(guī)定來審查判斷行政訴訟的起訴期限，并對超過起訴期限的案件作出駁回訴訟請求的實體判決，造成了二者在適用范圍上的混亂。
雖然起訴期限和訴訟時效都設有一定的期間，且經(jīng)過一定的期間都會對當事人發(fā)生某種不利的法律后果，但二者在本質上是兩種不同的法律制度。
1.二者性質不同。起訴期限是訴之合法的要件，即起訴能夠被法院予以受理的法定條件，規(guī)定在行政訴訟法中，系訴訟程序法律制度；訴訟實效是訴之有理由的要件，即原告的訴訟請求能夠成立的前提。訴訟時效屬于民事實體法律制度，規(guī)定在民法通則中。
2.二者立法目的不同。行政訴訟法中之所以設立起訴期限，在于督促相對人盡快行使權利，提高行政機關執(zhí)法效率，維護行政管理秩序的穩(wěn)定。如果允許相對人任何時候都可以對行政行為申請救濟，勢必使行政行為一直處于被質疑和否定的狀態(tài)，既影響了行政效率，又將給行政管理秩序帶來混亂。民事實體法中規(guī)定訴訟時效，其目的在于經(jīng)過法定期間使原權利人喪失權利，使長期存在的事實狀態(tài)合法化，有利于經(jīng)濟秩序和法律秩序的穩(wěn)定。
3.二者的起算時間不同。行政訴訟的起訴期限從相對人知道或應當知道具體行政行為之日起計算，其采取的是客觀行為的標準，強調“行為”；而訴訟時效的起算時間從當事人知道或應當知道權利被侵害之日起，以當事人主觀感知權利被侵害為標準，強調“權利”。
4.二者的期間有無變化不同。起訴期限是一個固定期間，不存在中止、中斷的情形。除非有正當事由，并由人民法院決定，才可以對被耽誤的法定期限予以延長。而訴訟時效屬于可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長。
5.人民法院對二者超過法定期間的處理方式不同。人民法院可以依職權審查起訴期限。相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理；受理后發(fā)現(xiàn)超過起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對人喪失了起訴權。通常情況下，人民法院不主動審查訴訟時效問題。而且，它不是民事訴訟起訴的法定條件，當事人并不喪失起訴權。經(jīng)人民法院審理超過訴訟時效的，判決駁回原告訴訟請求，即當事人喪失的是勝訴權。
二、人民法院可依職權主動審查起訴期限
行政訴訟起訴期限關系到行政相對人起訴能否獲得有效司法救濟的問題，因而成為行政訴訟各方當事人爭執(zhí)的焦點。有學者和法官提出，從保護相對人訴權的角度講，人民法院對起訴期限沒有依職權主動審查權。其主要理由有兩個方面，一是從《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定的四項內容看，起訴期限并非法定起訴條件，人民法院在立案受理階段，不宜主動審查起訴期限。二是最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第二十七條（一）項規(guī)定了被告對原告起訴超過起訴期限承擔舉證責任。這就說明原告起訴是否超過起訴期限屬于被告的抗辯權，人民法院不應主動審查。
筆者認為，上述觀點是對法律和司法解釋規(guī)定的片面理解。首先，起訴期限是人民法院受理行政案件審查的必要內容。從《行政訴訟法》“起訴與受理”一章中六個條文的邏輯結構分析，起訴人提起行政訴訟，除了要符合第四十一條規(guī)定的四項條件之外，首先要符合行政復議與行政訴訟之間程序上的銜接規(guī)定，如須先行復議的，人民法院受理時要審查是否經(jīng)過復議，沒有經(jīng)過復議的就不予受理?？梢?，復議前置程序也是起訴條件之一。此外，人民法院還要審查起訴是否在法律規(guī)定的期限內提出。只有符合行政復議的規(guī)定，又在起訴期限內提出，且又符合了第四十一條規(guī)定的四項條件的起訴，人民法院才予以受理。由此可見，起訴期限也是提起行政訴訟的法定條件，人民法院在立案受理時應主動審查起訴是否超過法定期限。其次，《若干解釋》第二十七條（一）項的規(guī)定是行政訴訟中對各方當事人舉證責任分配的規(guī)定，而并非對起訴期限的規(guī)定。《若干解釋》第四十四條第一款第（六）項規(guī)定“起訴超過法定期限且無正當理由的，人民法院應當裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴?！痹摋l款規(guī)定也意味著人民法院可依職權審查已受理的行政案件的起訴期限。即使在訴訟中被告未對原告的起訴期限提出異議，人民法院仍可對原告起訴是否超過法定期限依職權審查。當然，在訴訟過程中，被告對原告的起訴期限提出異議的，應當舉證予以證明。如果被告的異議能夠成立，人民法院也可裁定駁回原告的起訴。
如上所述，起訴期限不同于民法中的訴訟時效。民事訴訟原告超過訴訟時效起訴并不喪失起訴權，人民法院不宜主動審查，但只要被告不放棄訴訟時效利益，其就喪失了勝訴權。而起訴期限是行政訴訟起訴的一個法定條件，人民法院應當依職權予以審查。如果人民法院不能審查行政訴訟的起訴期限，將超過法定期限的起訴予以受理，這勢必會影響行政法律關系的穩(wěn)定，也會引起行政管理秩序的紊亂。
三、起訴期限的確定
起訴期限的確定主要依據(jù)兩個時間點,即“起算日”和“起訴日”。只要確定了這兩個時間點，那么二者之間的期間就是判斷起訴是否超過法定期限的根據(jù)。所謂“起算日”就是指當事人可以提起訴訟的法定期限開始計算的具體日期。根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》的規(guī)定，行政訴訟起訴期限的“起算日”是以當事人知道或者應當知道具體行政行為的內容之日起開始計算?！捌鹪V日”是當事人向人民法院提起行政訴訟的具體日期，也就是人民法院收到起訴狀的時間。但該時間并非當事人起訴狀上所載明的日期，也并非法院受理日期。
人民法院在審查起訴期限時，對于“起訴日”比較容易確定，而對于“起算日”的確定則有一些需要注意的問題。
被訴具體行政行為作出的時間并不一定就是當事人知道或者應當知道行政行為內容的時間。除了以口頭形式作出具體行政行為外，通常行政機關作出書面形式的具體行政行為后還存在送達程序。因此，“起算日”應以具體送達時間，就是當事人知道行政行為內容時間為準。
2.行政機關是否告知了當事人訴權或起訴期限。按照《若干解釋》第四十一條之規(guī)定，當事人只知道具體行政行為的內容，而不知道訴權或起訴期限的情況，起訴的“起算點”從知道訴權或起訴期限之日開始計算。但是，從其知道或應當知道具體行政行為內容之日起起訴期限最長不超過兩年。也就是說，當事人從知道或應當知道具體行政行為內容之日為“起算點”的兩年是其起訴的有效期限。如果當事人在兩年內知道了訴權或起訴期限的，應當在“三個月”、“十五日”、“六十日”等法定期限內起訴。即使在兩年內起訴，但已超過了法定期限的，也認為超過了起訴期限。如果在兩年期限屆滿前知道了訴權或起訴期限，而在屆滿之后才起訴，即使在法定期限內的，也認為超過了起訴期限。
3.當事人不知道具體行政行為內容的起訴期限問題。按照《若干解釋》第四十二條之規(guī)定，當事人不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，起訴期限的“起算點”從知道或應當知道具體行政行為的內容之日開始計算。但涉及不動產(chǎn)的從作出具體行政行為之日起不得超過20年，其他具體行政行為不得超過5年。這里的20年和5年是一個絕對期限，即使當事人在19年零11個月才知道具體行政行為的內容，但在20年零1個月才起訴，人民法院也不應受理。當事人在上述最長起訴期限內知道了具體行政行為內容，并且知道了訴權或起訴期限的，應當在法定期限（三個月或其他法定期限）內起訴，如超過了該法定期限起訴的，人民法院不予受理。如當事人在最長起訴期限內知道具體行政行為的內容，而不知道訴權或起訴期限的，則按照按照《若干解釋》第四十一條之規(guī)定，起訴的“起算點”在2年內從知道訴權或起訴期限之日開始計算。
4.經(jīng)過行政復議的起訴期限問題。根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第二款之規(guī)定，經(jīng)過行政復議的行政行為，當事人可以在收到復議決定之日起的十五日內提起訴訟。這一條說明經(jīng)過行政復議的具體行政行為,其起訴期限為十五日。其“起算點”為收到復議決定之日。值得注意的是，有的具體行政行為直接向法院起訴可能已經(jīng)超過了法定期限（如《環(huán)境保護法》第四十條規(guī)定十五日的起訴期限），但沒有超過《行政復議法》規(guī)定的60日的復議期限。當事人直接向法院起訴，人民法院可以超過起訴期限不予受理。但是，如果當事人經(jīng)過行政復議后，在十五日的法定期限內再次起訴，人民法院就應當受理，而不應再以超過起訴期限不予受理。這主要是部分法律規(guī)定的起訴期限短于《行政復議法》規(guī)定的復議期限所形成。在《行政訴訟法》對起訴期限規(guī)定修改之前，對于上述經(jīng)過復議的情況，人民法院就不宜以超過起訴期限不予受理。
四、起訴期限的審查
人民法院可依被告在訴訟中對起訴期限提出異議而審查,也可以依職權予以審查。那么,人民法院可以在訴訟的哪些階段審查起訴期限呢?《若干解釋》第四十四條第一款第（六）項之規(guī)定，起訴超過法定期限的,要么不予受理,要么受理之后裁定駁回起訴。該項規(guī)定并沒有對起訴期限的審查階段作出限制。因此,起訴期限作為行政訴訟的法定起訴條件，人民法院不僅可以在立案受理階段依職權審查，而且在受理之后的一審、二審訴訟期間可以因被告提出異議而審查,也可以依職權審查。
在立案受理階段，人民法院依職權對起訴期限審查，從訴權保護的角度講應從寬把握。如果從起訴人提交的證據(jù)材料中可以初步認定超過起訴期限的，還應審查起訴人超過起訴期限起訴有無正當理由，如不可抗力、不屬于起訴人自身的原因、起訴人被限制人身自由等法定期限被耽誤的情形。只有扣除了這些被耽誤的期間之后確定的起訴期限才符合法律規(guī)定。如果不能完全確定超過起訴期限起訴的，則應先受理，待受理之后從原被告提交的證據(jù)材料中再予以審查認定。
一審訴訟期間，在開庭審理之前，人民法院可能在審查各方當事人提交的證據(jù)材料中發(fā)現(xiàn)起訴超過法定期限，也可能被告在提交的答辯狀中提出異議。對于前一種情形，人民法院依職權審查后也可以直接裁定駁回起訴。但筆者還是主張經(jīng)過開庭審理讓各方當事人發(fā)表意見之后再作出裁定較為符合程序正義。對于后一種情形，被告應當負舉證責任，只有經(jīng)過庭審質證才能確定其所舉之證能否證明起訴超過法定期限的主張。一審開庭審理中,人民法院可依職權審查有關起訴期限的證據(jù)材料,并組織各方當事人發(fā)表意見。如果被告在庭審前沒有對起訴期限提出異議，而是在庭審中提出的，應由被告舉證證明，當然被告所舉證據(jù)應是在舉證期限內提交的證據(jù)材料。庭審中，被告未對起訴期限提出異議，而在庭審之后，人民法院根據(jù)庭審質證的有效證據(jù)審查認為超過法定期限的，可以依職權審查后作出處理。
有觀點認為，經(jīng)過開庭審理的案件，已經(jīng)對實體問題進行了審查，如果原告起訴超過法定期限的，應從實體上駁回訴訟請求，而不是從程序上駁回起訴。筆者認為，人民法院開庭審理案件不僅是對實體問題審查，而且也有程序上的審查，如原被告主體資格、起訴期限、是否經(jīng)過復議等。如果審理中有證據(jù)證明案件在程序上存在不符合法律規(guī)定的情形，應首先從程序上進行裁判。而且，《若干解釋》第四十四條第一款第（六）項規(guī)定的是裁定駁回起訴。如果以判決方式駁回原告訴訟請求，就存在以程序上的理由作出實體上的判斷，判決理由與主文之間存在矛盾。
二審期間如果發(fā)現(xiàn)起訴超過法定期限的，能否直接駁回起訴？按照《若干解釋》第七十九條（一）項之規(guī)定，二審法院審理認為起訴超過法定期限不應當受理的，可以撤銷一審判決的同時直接駁回起訴。不論被告在一審或二審期間是否對起訴期限提出過異議，二審法院都可以對起訴期限進行審查。只要有充足的有效證據(jù)證明起訴超過法定期限的，二審法院就可直接駁回起訴。如果被告在二審期間才提出異議，而且其所舉證據(jù)系一審舉證時限內提交的證據(jù)能夠證明原告起訴超過法定期限的，二審法院可予以采信。
人民法院對行政訴訟起訴期限的審查要根據(jù)各案的證據(jù)材料，并結合具體法律、法規(guī)對法定期限的規(guī)定進行。在訴訟各階段，依職權或被告提出異議對起訴期限進行審查，既要嚴格依法確定，又要查找有無扣除或延長起訴期限的正當理由，充分保護原告訴權。
（作者單位：云南省高級人民法院）
