行政訴訟的起訴期限，是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政執(zhí)法主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起行政訴訟的法定期間。行政相對(duì)人只有在法定期間內(nèi)提起行政訴訟，才有可能獲得司法救濟(jì)。如果相對(duì)人超過(guò)法定期間起訴的，人民法院將對(duì)其起訴不予受理或駁回起訴，其合法權(quán)益就難以通過(guò)行政訴訟的司法程序獲得保護(hù)。因此，行政訴訟起訴期限對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，促使相對(duì)人正確、及時(shí)地行使起訴權(quán)具有重要意義。而且，行政訴訟起訴期限的審查也是人民法院審理行政案件的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。筆者就司法實(shí)踐中人民法院審查起訴期限的相關(guān)問(wèn)題提出一些淺見(jiàn)。
一、起訴期限與訴訟時(shí)效
民事法律中的訴訟時(shí)效已為人們所知。它是民事實(shí)體法上的法律制度，又稱為消滅時(shí)效，意為權(quán)利人不行使權(quán)利的法律事實(shí)持續(xù)滿一定期限后該權(quán)利人喪失權(quán)利的法律效果。司法實(shí)踐中，有人從字面上把訴訟時(shí)效理解為訴訟法上的概念，認(rèn)為凡是訴訟都存在時(shí)效的問(wèn)題，即可以提起訴訟的期限?；谏鲜隼斫?，不少人將行政訴訟起訴期限稱之為“行政訴訟時(shí)效”或“起訴時(shí)效”，將其等同于民事訴訟時(shí)效，甚至用訴訟時(shí)效的規(guī)定來(lái)審查判斷行政訴訟的起訴期限，并對(duì)超過(guò)起訴期限的案件作出駁回訴訟請(qǐng)求的實(shí)體判決，造成了二者在適用范圍上的混亂。
雖然起訴期限和訴訟時(shí)效都設(shè)有一定的期間，且經(jīng)過(guò)一定的期間都會(huì)對(duì)當(dāng)事人發(fā)生某種不利的法律后果，但二者在本質(zhì)上是兩種不同的法律制度。
1.二者性質(zhì)不同。起訴期限是訴之合法的要件，即起訴能夠被法院予以受理的法定條件，規(guī)定在行政訴訟法中，系訴訟程序法律制度；訴訟實(shí)效是訴之有理由的要件，即原告的訴訟請(qǐng)求能夠成立的前提。訴訟時(shí)效屬于民事實(shí)體法律制度，規(guī)定在民法通則中。
2.二者立法目的不同。行政訴訟法中之所以設(shè)立起訴期限，在于督促相對(duì)人盡快行使權(quán)利，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率，維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定。如果允許相對(duì)人任何時(shí)候都可以對(duì)行政行為申請(qǐng)救濟(jì)，勢(shì)必使行政行為一直處于被質(zhì)疑和否定的狀態(tài)，既影響了行政效率，又將給行政管理秩序帶來(lái)混亂。民事實(shí)體法中規(guī)定訴訟時(shí)效，其目的在于經(jīng)過(guò)法定期間使原權(quán)利人喪失權(quán)利，使長(zhǎng)期存在的事實(shí)狀態(tài)合法化，有利于經(jīng)濟(jì)秩序和法律秩序的穩(wěn)定。
3.二者的起算時(shí)間不同。行政訴訟的起訴期限從相對(duì)人知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計(jì)算，其采取的是客觀行為的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“行為”；而訴訟時(shí)效的起算時(shí)間從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起，以當(dāng)事人主觀感知權(quán)利被侵害為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“權(quán)利”。
4.二者的期間有無(wú)變化不同。起訴期限是一個(gè)固定期間，不存在中止、中斷的情形。除非有正當(dāng)事由，并由人民法院決定，才可以對(duì)被耽誤的法定期限予以延長(zhǎng)。而訴訟時(shí)效屬于可變期間，只要具有法定事由，便可將其中止、中斷和延長(zhǎng)。
5.人民法院對(duì)二者超過(guò)法定期間的處理方式不同。人民法院可以依職權(quán)審查起訴期限。相對(duì)人超過(guò)起訴期限起訴的，人民法院將裁定不予受理；受理后發(fā)現(xiàn)超過(guò)起訴期限的，裁定駁回起訴，即相對(duì)人喪失了起訴權(quán)。通常情況下，人民法院不主動(dòng)審查訴訟時(shí)效問(wèn)題。而且，它不是民事訴訟起訴的法定條件，當(dāng)事人并不喪失起訴權(quán)。經(jīng)人民法院審理超過(guò)訴訟時(shí)效的，判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，即當(dāng)事人喪失的是勝訴權(quán)。
二、人民法院可依職權(quán)主動(dòng)審查起訴期限
行政訴訟起訴期限關(guān)系到行政相對(duì)人起訴能否獲得有效司法救濟(jì)的問(wèn)題，因而成為行政訴訟各方當(dāng)事人爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。有學(xué)者和法官提出，從保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)的角度講，人民法院對(duì)起訴期限沒(méi)有依職權(quán)主動(dòng)審查權(quán)。其主要理由有兩個(gè)方面，一是從《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定的四項(xiàng)內(nèi)容看，起訴期限并非法定起訴條件，人民法院在立案受理階段，不宜主動(dòng)審查起訴期限。二是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第二十七條（一）項(xiàng)規(guī)定了被告對(duì)原告起訴超過(guò)起訴期限承擔(dān)舉證責(zé)任。這就說(shuō)明原告起訴是否超過(guò)起訴期限屬于被告的抗辯權(quán)，人民法院不應(yīng)主動(dòng)審查。
筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)是對(duì)法律和司法解釋規(guī)定的片面理解。首先，起訴期限是人民法院受理行政案件審查的必要內(nèi)容。從《行政訴訟法》“起訴與受理”一章中六個(gè)條文的邏輯結(jié)構(gòu)分析，起訴人提起行政訴訟，除了要符合第四十一條規(guī)定的四項(xiàng)條件之外，首先要符合行政復(fù)議與行政訴訟之間程序上的銜接規(guī)定，如須先行復(fù)議的，人民法院受理時(shí)要審查是否經(jīng)過(guò)復(fù)議，沒(méi)有經(jīng)過(guò)復(fù)議的就不予受理。可見(jiàn)，復(fù)議前置程序也是起訴條件之一。此外，人民法院還要審查起訴是否在法律規(guī)定的期限內(nèi)提出。只有符合行政復(fù)議的規(guī)定，又在起訴期限內(nèi)提出，且又符合了第四十一條規(guī)定的四項(xiàng)條件的起訴，人民法院才予以受理。由此可見(jiàn)，起訴期限也是提起行政訴訟的法定條件，人民法院在立案受理時(shí)應(yīng)主動(dòng)審查起訴是否超過(guò)法定期限。其次，《若干解釋》第二十七條（一）項(xiàng)的規(guī)定是行政訴訟中對(duì)各方當(dāng)事人舉證責(zé)任分配的規(guī)定，而并非對(duì)起訴期限的規(guī)定?！度舾山忉尅返谒氖臈l第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定“起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。”該條款規(guī)定也意味著人民法院可依職權(quán)審查已受理的行政案件的起訴期限。即使在訴訟中被告未對(duì)原告的起訴期限提出異議，人民法院仍可對(duì)原告起訴是否超過(guò)法定期限依職權(quán)審查。當(dāng)然，在訴訟過(guò)程中，被告對(duì)原告的起訴期限提出異議的，應(yīng)當(dāng)舉證予以證明。如果被告的異議能夠成立，人民法院也可裁定駁回原告的起訴。
如上所述，起訴期限不同于民法中的訴訟時(shí)效。民事訴訟原告超過(guò)訴訟時(shí)效起訴并不喪失起訴權(quán)，人民法院不宜主動(dòng)審查，但只要被告不放棄訴訟時(shí)效利益，其就喪失了勝訴權(quán)。而起訴期限是行政訴訟起訴的一個(gè)法定條件，人民法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)予以審查。如果人民法院不能審查行政訴訟的起訴期限，將超過(guò)法定期限的起訴予以受理，這勢(shì)必會(huì)影響行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，也會(huì)引起行政管理秩序的紊亂。
三、起訴期限的確定
起訴期限的確定主要依據(jù)兩個(gè)時(shí)間點(diǎn),即“起算日”和“起訴日”。只要確定了這兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，那么二者之間的期間就是判斷起訴是否超過(guò)法定期限的根據(jù)。所謂“起算日”就是指當(dāng)事人可以提起訴訟的法定期限開(kāi)始計(jì)算的具體日期。根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》的規(guī)定，行政訴訟起訴期限的“起算日”是以當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容之日起開(kāi)始計(jì)算?！捌鹪V日”是當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟的具體日期，也就是人民法院收到起訴狀的時(shí)間。但該時(shí)間并非當(dāng)事人起訴狀上所載明的日期，也并非法院受理日期。
人民法院在審查起訴期限時(shí)，對(duì)于“起訴日”比較容易確定，而對(duì)于“起算日”的確定則有一些需要注意的問(wèn)題。
被訴具體行政行為作出的時(shí)間并不一定就是當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容的時(shí)間。除了以口頭形式作出具體行政行為外，通常行政機(jī)關(guān)作出書(shū)面形式的具體行政行為后還存在送達(dá)程序。因此，“起算日”應(yīng)以具體送達(dá)時(shí)間，就是當(dāng)事人知道行政行為內(nèi)容時(shí)間為準(zhǔn)。
2.行政機(jī)關(guān)是否告知了當(dāng)事人訴權(quán)或起訴期限。按照《若干解釋》第四十一條之規(guī)定，當(dāng)事人只知道具體行政行為的內(nèi)容，而不知道訴權(quán)或起訴期限的情況，起訴的“起算點(diǎn)”從知道訴權(quán)或起訴期限之日開(kāi)始計(jì)算。但是，從其知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起起訴期限最長(zhǎng)不超過(guò)兩年。也就是說(shuō)，當(dāng)事人從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日為“起算點(diǎn)”的兩年是其起訴的有效期限。如果當(dāng)事人在兩年內(nèi)知道了訴權(quán)或起訴期限的，應(yīng)當(dāng)在“三個(gè)月”、“十五日”、“六十日”等法定期限內(nèi)起訴。即使在兩年內(nèi)起訴，但已超過(guò)了法定期限的，也認(rèn)為超過(guò)了起訴期限。如果在兩年期限屆滿前知道了訴權(quán)或起訴期限，而在屆滿之后才起訴，即使在法定期限內(nèi)的，也認(rèn)為超過(guò)了起訴期限。
3.當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的起訴期限問(wèn)題。按照《若干解釋》第四十二條之規(guī)定，當(dāng)事人不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，起訴期限的“起算點(diǎn)”從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容之日開(kāi)始計(jì)算。但涉及不動(dòng)產(chǎn)的從作出具體行政行為之日起不得超過(guò)20年，其他具體行政行為不得超過(guò)5年。這里的20年和5年是一個(gè)絕對(duì)期限，即使當(dāng)事人在19年零11個(gè)月才知道具體行政行為的內(nèi)容，但在20年零1個(gè)月才起訴，人民法院也不應(yīng)受理。當(dāng)事人在上述最長(zhǎng)起訴期限內(nèi)知道了具體行政行為內(nèi)容，并且知道了訴權(quán)或起訴期限的，應(yīng)當(dāng)在法定期限（三個(gè)月或其他法定期限）內(nèi)起訴，如超過(guò)了該法定期限起訴的，人民法院不予受理。如當(dāng)事人在最長(zhǎng)起訴期限內(nèi)知道具體行政行為的內(nèi)容，而不知道訴權(quán)或起訴期限的，則按照按照《若干解釋》第四十一條之規(guī)定，起訴的“起算點(diǎn)”在2年內(nèi)從知道訴權(quán)或起訴期限之日開(kāi)始計(jì)算。
4.經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的起訴期限問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條第二款之規(guī)定，經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的行政行為，當(dāng)事人可以在收到復(fù)議決定之日起的十五日內(nèi)提起訴訟。這一條說(shuō)明經(jīng)過(guò)行政復(fù)議的具體行政行為,其起訴期限為十五日。其“起算點(diǎn)”為收到復(fù)議決定之日。值得注意的是，有的具體行政行為直接向法院起訴可能已經(jīng)超過(guò)了法定期限（如《環(huán)境保護(hù)法》第四十條規(guī)定十五日的起訴期限），但沒(méi)有超過(guò)《行政復(fù)議法》規(guī)定的60日的復(fù)議期限。當(dāng)事人直接向法院起訴，人民法院可以超過(guò)起訴期限不予受理。但是，如果當(dāng)事人經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后，在十五日的法定期限內(nèi)再次起訴，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理，而不應(yīng)再以超過(guò)起訴期限不予受理。這主要是部分法律規(guī)定的起訴期限短于《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議期限所形成。在《行政訴訟法》對(duì)起訴期限規(guī)定修改之前，對(duì)于上述經(jīng)過(guò)復(fù)議的情況，人民法院就不宜以超過(guò)起訴期限不予受理。
四、起訴期限的審查
人民法院可依被告在訴訟中對(duì)起訴期限提出異議而審查,也可以依職權(quán)予以審查。那么,人民法院可以在訴訟的哪些階段審查起訴期限呢?《若干解釋》第四十四條第一款第（六）項(xiàng)之規(guī)定，起訴超過(guò)法定期限的,要么不予受理,要么受理之后裁定駁回起訴。該項(xiàng)規(guī)定并沒(méi)有對(duì)起訴期限的審查階段作出限制。因此,起訴期限作為行政訴訟的法定起訴條件，人民法院不僅可以在立案受理階段依職權(quán)審查，而且在受理之后的一審、二審訴訟期間可以因被告提出異議而審查,也可以依職權(quán)審查。
在立案受理階段，人民法院依職權(quán)對(duì)起訴期限審查，從訴權(quán)保護(hù)的角度講應(yīng)從寬把握。如果從起訴人提交的證據(jù)材料中可以初步認(rèn)定超過(guò)起訴期限的，還應(yīng)審查起訴人超過(guò)起訴期限起訴有無(wú)正當(dāng)理由，如不可抗力、不屬于起訴人自身的原因、起訴人被限制人身自由等法定期限被耽誤的情形。只有扣除了這些被耽誤的期間之后確定的起訴期限才符合法律規(guī)定。如果不能完全確定超過(guò)起訴期限起訴的，則應(yīng)先受理，待受理之后從原被告提交的證據(jù)材料中再予以審查認(rèn)定。
一審訴訟期間，在開(kāi)庭審理之前，人民法院可能在審查各方當(dāng)事人提交的證據(jù)材料中發(fā)現(xiàn)起訴超過(guò)法定期限，也可能被告在提交的答辯狀中提出異議。對(duì)于前一種情形，人民法院依職權(quán)審查后也可以直接裁定駁回起訴。但筆者還是主張經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理讓各方當(dāng)事人發(fā)表意見(jiàn)之后再作出裁定較為符合程序正義。對(duì)于后一種情形，被告應(yīng)當(dāng)負(fù)舉證責(zé)任，只有經(jīng)過(guò)庭審質(zhì)證才能確定其所舉之證能否證明起訴超過(guò)法定期限的主張。一審開(kāi)庭審理中,人民法院可依職權(quán)審查有關(guān)起訴期限的證據(jù)材料,并組織各方當(dāng)事人發(fā)表意見(jiàn)。如果被告在庭審前沒(méi)有對(duì)起訴期限提出異議，而是在庭審中提出的，應(yīng)由被告舉證證明，當(dāng)然被告所舉證據(jù)應(yīng)是在舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)材料。庭審中，被告未對(duì)起訴期限提出異議，而在庭審之后，人民法院根據(jù)庭審質(zhì)證的有效證據(jù)審查認(rèn)為超過(guò)法定期限的，可以依職權(quán)審查后作出處理。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理的案件，已經(jīng)對(duì)實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行了審查，如果原告起訴超過(guò)法定期限的，應(yīng)從實(shí)體上駁回訴訟請(qǐng)求，而不是從程序上駁回起訴。筆者認(rèn)為，人民法院開(kāi)庭審理案件不僅是對(duì)實(shí)體問(wèn)題審查，而且也有程序上的審查，如原被告主體資格、起訴期限、是否經(jīng)過(guò)復(fù)議等。如果審理中有證據(jù)證明案件在程序上存在不符合法律規(guī)定的情形，應(yīng)首先從程序上進(jìn)行裁判。而且，《若干解釋》第四十四條第一款第（六）項(xiàng)規(guī)定的是裁定駁回起訴。如果以判決方式駁回原告訴訟請(qǐng)求，就存在以程序上的理由作出實(shí)體上的判斷，判決理由與主文之間存在矛盾。
二審期間如果發(fā)現(xiàn)起訴超過(guò)法定期限的，能否直接駁回起訴？按照《若干解釋》第七十九條（一）項(xiàng)之規(guī)定，二審法院審理認(rèn)為起訴超過(guò)法定期限不應(yīng)當(dāng)受理的，可以撤銷一審判決的同時(shí)直接駁回起訴。不論被告在一審或二審期間是否對(duì)起訴期限提出過(guò)異議，二審法院都可以對(duì)起訴期限進(jìn)行審查。只要有充足的有效證據(jù)證明起訴超過(guò)法定期限的，二審法院就可直接駁回起訴。如果被告在二審期間才提出異議，而且其所舉證據(jù)系一審舉證時(shí)限內(nèi)提交的證據(jù)能夠證明原告起訴超過(guò)法定期限的，二審法院可予以采信。
人民法院對(duì)行政訴訟起訴期限的審查要根據(jù)各案的證據(jù)材料，并結(jié)合具體法律、法規(guī)對(duì)法定期限的規(guī)定進(jìn)行。在訴訟各階段，依職權(quán)或被告提出異議對(duì)起訴期限進(jìn)行審查，既要嚴(yán)格依法確定，又要查找有無(wú)扣除或延長(zhǎng)起訴期限的正當(dāng)理由，充分保護(hù)原告訴權(quán)。
（作者單位：云南省高級(jí)人民法院）
