發(fā)文機(jī)關(guān)國(guó)家林業(yè)和草原局
發(fā)文日期2023年01月30日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2023年01月30日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
一、 關(guān)于實(shí)施森林生態(tài)建設(shè)工程定額，推行生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算制問(wèn)題
按照《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡(jiǎn)稱“雙重”規(guī)劃）及其專項(xiàng)規(guī)劃，我局配合國(guó)家發(fā)展改革委啟動(dòng)實(shí)施了重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)和修復(fù)工程，改變投資計(jì)劃和任務(wù)切塊下達(dá)的傳統(tǒng)模式，將項(xiàng)目作為管理基本單元，實(shí)施規(guī)劃設(shè)計(jì)、可研立項(xiàng)、作業(yè)施工、質(zhì)量管控、竣工驗(yàn)收、考核評(píng)估等全周期管理。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目精細(xì)化管理，保證項(xiàng)目資金發(fā)揮最大效益，我局會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目投資估算指南》，明確了項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告編制所需要的投資估算指標(biāo)，并按照生產(chǎn)要素分類，以工程定額的方式，除合理計(jì)算了人工、材料、施工機(jī)械臺(tái)班的消耗量以外，還規(guī)定了具體的工作內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和安全要求，科學(xué)合理地指導(dǎo)地方按照項(xiàng)目化管理的方式推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。
二、 關(guān)于積極拓展多元化投資渠道，形成全社會(huì)投資與收益良性互動(dòng)局面問(wèn)題
（一）利用國(guó)外金融機(jī)構(gòu)提供扶持性貸款等方式籌集資金。為提高長(zhǎng)江流域森林生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力，我局積極利用國(guó)際金融組織貸款支持國(guó)內(nèi)林業(yè)生態(tài)建設(shè)，組織在四川、江西、安徽3省實(shí)施了世界銀行和歐洲投資銀行聯(lián)合融資貸款“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶珍稀樹種保護(hù)與發(fā)展項(xiàng)目”。項(xiàng)目建設(shè)期為2019年至2023年，使用世界銀行貸款1.5億美元和歐洲投資銀行貸款2億歐元，主要開展珍稀樹種混交林營(yíng)造、改培和修復(fù)等。此外，歐洲投資銀行貸款2020-2022年備選項(xiàng)目規(guī)劃共列入7個(gè)涉及林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，擬利用歐洲投資銀行貸款12.5億歐元，支持有關(guān)地方森林生態(tài)保護(hù)與質(zhì)量提升。下一步，我局將會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等多雙邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)引導(dǎo)其支持開展長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障建設(shè)。
（二）適當(dāng)發(fā)行林業(yè)專項(xiàng)債。2015年以來(lái)，我局分別與國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱“兩行”）簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，兩行提供中長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，貸款期最長(zhǎng)達(dá)到30年，寬限期最長(zhǎng)8年，執(zhí)行同業(yè)基準(zhǔn)利率，為林草發(fā)展引入了金融資本。2020年，我局印發(fā)了《林草行業(yè)申報(bào)地方政府專項(xiàng)債操作指南（試行）》，指導(dǎo)地方林草主管部門有序開展專項(xiàng)債申報(bào)工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020—2021年，各地發(fā)行林草行業(yè)地方政府專項(xiàng)債73.48億元，涉及青海、湖北、江西等10個(gè)省。2021年，我局會(huì)同自然資源部起草、由國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，從總體要求、參與機(jī)制、重點(diǎn)領(lǐng)域、支持政策、保障機(jī)制五個(gè)方面明確了鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)要求。2022年3月，我局聯(lián)合自然資源部印發(fā)了《〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見〉分工方案》。下一步，我局將進(jìn)一步拓展多元化投資渠道，協(xié)調(diào)開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對(duì)林草生態(tài)建設(shè)的信貸支持，協(xié)同推進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，吸納更多社會(huì)資本進(jìn)山入林。
三、 關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家層面的專項(xiàng)配套政策支持
（一）特殊生態(tài)區(qū)域造林用地采取生態(tài)贖買方式，建立國(guó)有林場(chǎng)或國(guó)投公司集中建設(shè)。近年來(lái)，個(gè)別省份開展了重要生態(tài)區(qū)位國(guó)有林贖買試點(diǎn)工作，逐步探索了贖買、租賃、置換等多渠道改革路徑。但試點(diǎn)過(guò)程中仍存在一些困難和問(wèn)題，建議地方結(jié)合財(cái)力審慎研究林木贖買的必要性，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流轉(zhuǎn)程序、價(jià)格評(píng)估、權(quán)屬調(diào)整、利益糾紛、贖買后管護(hù)等問(wèn)題。地方還需進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政可承受能力評(píng)估，在財(cái)力可承受、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，結(jié)合自有財(cái)力并按規(guī)定統(tǒng)籌整合使用資金，探索開展重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林贖買或生態(tài)林回購(gòu)等試點(diǎn)工作。
此外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，造林和森林撫育為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。中央財(cái)政林業(yè)改革發(fā)展資金中的造林、森林撫育等囯土綠化支出按照因素法安排，資金切塊下達(dá)地方，各地可統(tǒng)籌中央財(cái)政資金和自有財(cái)力，綜合考慮立地條件等客觀因素，積極創(chuàng)新資金使用機(jī)制，推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)工作走向高質(zhì)量和精細(xì)化。
（二）加大中央財(cái)政對(duì)長(zhǎng)江上游地區(qū)特別是貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以彌補(bǔ)其因生態(tài)保護(hù)而帶來(lái)的稅源損失。中央財(cái)政認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的決策部署，牢牢把握共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，積極支持長(zhǎng)江流域生態(tài)建設(shè)，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障。中央財(cái)政通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的支持力度，在分配均衡性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，通過(guò)測(cè)算各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支，對(duì)存在收支缺口的地區(qū)予以補(bǔ)助，財(cái)政越困難的地區(qū)，補(bǔ)助系數(shù)越高。因此，均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算具有內(nèi)在的“自動(dòng)補(bǔ)償”機(jī)制。長(zhǎng)江上游地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財(cái)政減收，在其他條件不變的情況下，標(biāo)準(zhǔn)收支缺口自動(dòng)放大，享受的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也將相應(yīng)增加，形成對(duì)這些地區(qū)的自動(dòng)補(bǔ)償。同時(shí)，2022年，中央財(cái)政測(cè)算安排林業(yè)草原轉(zhuǎn)移支付部分補(bǔ)助資金時(shí)，在政策因素中對(duì)包括重慶在內(nèi)的長(zhǎng)江上游原貧困地區(qū)所在省予以傾斜，已安排重慶林業(yè)草原轉(zhuǎn)移支付18.64億元。下一步，我局將積極協(xié)調(diào)財(cái)政部，繼續(xù)支持包括重慶在內(nèi)的長(zhǎng)江上游地區(qū)開展林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，助力筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障。
（三）將長(zhǎng)江（經(jīng)濟(jì)帶）生態(tài)涵養(yǎng)帶建設(shè)等納入國(guó)家重大工程項(xiàng)目。近年來(lái)，我局始終高度重視長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。2018年9月，我局會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)江兩岸造林綠化的指導(dǎo)意見》，以增加長(zhǎng)江兩岸林草覆蓋、提升森林質(zhì)量為主攻方向、大力推進(jìn)造綠化和森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升，積極實(shí)施沿線村鎮(zhèn)綠化美化，加快構(gòu)筑連續(xù)完整、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，盡快建成長(zhǎng)江兩岸綠色生態(tài)廊道，讓長(zhǎng)江上下游、左右岸綠起來(lái)、美起來(lái)。同時(shí)，為貫徹落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略部署，根據(jù)《“雙重”規(guī)劃》總體布局，專門設(shè)置了“長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程”，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作予以重點(diǎn)支持。同時(shí)，我局會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》，以川滇森林及生物多樣性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、秦巴山區(qū)生物多樣性、三峽庫(kù)區(qū)水土保持、武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持、大別山水土保持等6個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以及洞庭湖和鄱陽(yáng)湖等重要濕地為重點(diǎn)，對(duì)《“雙重”規(guī)劃》布局的長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程8項(xiàng)重點(diǎn)工程，細(xì)化為46個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，提出了推進(jìn)項(xiàng)目的主要思路、重點(diǎn)措施和支持政策。下一步，我局將積極協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展改革委，結(jié)合投資專項(xiàng)設(shè)置和現(xiàn)有投資渠道，繼續(xù)支持長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)工作，積極推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)建設(shè)。
