發(fā)文機(jī)關(guān)中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)
發(fā)文日期2025年01月17日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年01月17日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
2025年1月17日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國證監(jiān)會(huì)行政處罰裁量基本規(guī)則》（以下簡稱《裁量規(guī)則》）。證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《裁量規(guī)則》回答了記者提問。
一、 問：制定《裁量規(guī)則》的背景是什么？
答：行政裁量權(quán)的行使事關(guān)人民群眾切身利益，規(guī)范行政裁量權(quán)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。”黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中強(qiáng)調(diào)要“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。
在2019年《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）修訂、2022年《中華人民共和國期貨和衍生品法》出臺(tái)后，定額罰的金額上限最高至二千萬元，倍數(shù)罰的幅度上限最高至十倍。將具有較大彈性的裁量幅度予以細(xì)化量化，用足用好法律賦予的行政處罰權(quán)，對(duì)于避免行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象，穩(wěn)定市場預(yù)期，維護(hù)公平正義具有重要意義。
同時(shí)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（即新“國九條”），落實(shí)好監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角要求，需要有一套公正、科學(xué)、清晰、透明的裁量標(biāo)準(zhǔn)，確保精準(zhǔn)打擊、嚴(yán)監(jiān)嚴(yán)管，同時(shí)避免嚴(yán)而無序、嚴(yán)而無度。
為此，我們認(rèn)真總結(jié)近年來特別是修訂后《證券法》實(shí)施以來的行政處罰案件辦理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)實(shí)踐中常見、多發(fā)的處罰裁量問題深入研究，廣泛調(diào)研座談，聽取各方意見建議。在此基礎(chǔ)上制定了《裁量規(guī)則》，用于指導(dǎo)、規(guī)范證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)的行政處罰裁量工作。
二、 問：《裁量規(guī)則》的主要內(nèi)容有哪些？
答：《裁量規(guī)則》共二十五條，主要包括以下內(nèi)容：
一是明確行政處罰裁量的基本要求。明確制定目的和依據(jù)、行政處罰裁量的定義、行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)原則和裁量政策。
二是明確裁量階次和裁量情節(jié)。規(guī)定行政處罰裁量分為不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、一般處罰、從重處罰等裁量階次，對(duì)其含義和劃分方式作出明確，并分別規(guī)定各裁量階次的具體適用情形。當(dāng)事人同時(shí)具有從輕、減輕或者從重處罰情節(jié)的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件具體情況綜合考慮后進(jìn)行處罰。
三是結(jié)合證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)行政處罰實(shí)際，明確沒收違法所得、共同違法人處罰、單位直接責(zé)任人員處罰等方面的要求；關(guān)于行為個(gè)數(shù)和處罰次數(shù)問題，明確“多個(gè)獨(dú)立違法行為累計(jì)處罰”；關(guān)于新舊法律適用問題，明確“從舊兼從輕”和“違法行為跨越新舊法的適用新法”；結(jié)合《行政處罰法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策文件要求，明確主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論的情形、推進(jìn)“立體追責(zé)”和“行刑銜接”的基本要求，明確證監(jiān)會(huì)對(duì)派出機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。
三、 問：《裁量規(guī)則》有哪些突出特點(diǎn)？
答：《裁量規(guī)則》主要有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：
一是使行政處罰裁量更加精準(zhǔn)和透明?！恫昧恳?guī)則》區(qū)分不同裁量階次，細(xì)化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對(duì)于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內(nèi)，從輕、一般、從重的分檔標(biāo)準(zhǔn)，這就使裁量更加精準(zhǔn)，避免簡單地一律就高或者就低處罰，防止過罰不相適應(yīng)，重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。
二是體現(xiàn)從嚴(yán)監(jiān)管的政策導(dǎo)向。用好法律授權(quán)，按照過罰相當(dāng)原則，嚴(yán)肅懲處重大違法個(gè)案，提高違法成本。例如，對(duì)于控股股東、實(shí)際控制人組織指使財(cái)務(wù)造假、通過“偽市值管理”實(shí)施操縱、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴(yán)重，且沒有從輕、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。又如，在從重處罰情節(jié)中，細(xì)分八種“應(yīng)當(dāng)從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進(jìn)一步限制自由裁量權(quán)。
三是堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合。充分發(fā)揮行政處罰教育引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺守法、配合監(jiān)管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予處罰；又如，對(duì)于案發(fā)前主動(dòng)舉報(bào)單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰；再如，對(duì)違法事實(shí)沒有異議，簽署認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰具結(jié)書的，可以從輕處罰。
四、 問：關(guān)于共同違法的行政處罰裁量有哪些要求？
答：兩個(gè)以上當(dāng)事人共同實(shí)施操縱市場、內(nèi)幕交易等違法行為，主觀惡性強(qiáng)，客觀危害性大。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和基本法理，《裁量規(guī)則》對(duì)此種處罰裁量作出專門規(guī)定，概括而言就是“先整體認(rèn)定后分別處罰”，即：首先將所有當(dāng)事人作為一個(gè)整體，認(rèn)定主觀過錯(cuò)、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當(dāng)事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔(dān)沒收違法所得、罰款的金額。但是，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對(duì)共同違法行為規(guī)定了獨(dú)立罰則的，則按照相應(yīng)罰則處理。例如，發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人組織、指使實(shí)施欺詐發(fā)行或者信息披露違法行為，社會(huì)危害性大，是從嚴(yán)打擊的重點(diǎn)，《證券法》第一百八十一條、第一百九十七條已經(jīng)為其設(shè)置獨(dú)立罰則，不必再按照共同違法進(jìn)行處理。因此，《裁量規(guī)則》第十四條規(guī)定“但書”，為類似的一些特殊情形做好銜接安排。
五、 問：《裁量規(guī)則》在立體追責(zé)、綜合懲防方面作了哪些規(guī)定？
答：打擊證券期貨違法活動(dòng)，必須懲、防、治并舉，持續(xù)加大全方位立體化追責(zé)力度。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以及相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章要求，《裁量規(guī)則》規(guī)定，對(duì)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)違法行為同時(shí)構(gòu)成民事侵權(quán)的，依法配合做好民事責(zé)任追究。依法不予處罰的，可以根據(jù)情節(jié)采取相應(yīng)的行政監(jiān)管措施并記入證券期貨市場誠信檔案、通知自律組織依法采取紀(jì)律處分等自律管理措施。通過多措并舉，切實(shí)發(fā)揮保護(hù)投資者特別是中小投資者合法權(quán)益的功能，維護(hù)良好市場生態(tài)。
同時(shí)，《裁量規(guī)則》對(duì)行刑銜接作了進(jìn)一步明確：一是“先行后刑”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)時(shí)已給予沒收違法所得、罰款的，移送文書中應(yīng)當(dāng)寫明沒收違法所得、繳納罰款情況。二是“先刑后行”的情形。違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對(duì)該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。三是“刑事回轉(zhuǎn)”的情形。違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)后，對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依法進(jìn)行處罰。
六、 問：下一步，在推動(dòng)落實(shí)《裁量規(guī)則》方面有哪些考慮？
答：《裁量規(guī)則》是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于依法行政相關(guān)決策部署的重要舉措。下一步，我們將強(qiáng)化組織落實(shí)，確?！恫昧恳?guī)則》落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。一是加強(qiáng)宣傳解讀，充分傳導(dǎo)“重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)”的執(zhí)法理念，使廣大人民群眾充分了解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策導(dǎo)向和價(jià)值取向，使市場參與者特別是控股股東、實(shí)際控制人、上市公司董事、高級(jí)管理人員、證券期貨市場從業(yè)人員守規(guī)矩、知敬畏，自覺運(yùn)用《裁量規(guī)則》約束、規(guī)范市場行為。二是做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保證監(jiān)會(huì)及派出機(jī)構(gòu)從事行政處罰工作的人員學(xué)好用好《裁量規(guī)則》，在案件調(diào)查、審理、聽證、作出處罰決定等各個(gè)環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照《裁量規(guī)則》規(guī)范執(zhí)法行為。證監(jiān)會(huì)也將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)派出機(jī)構(gòu)正確行使行政處罰裁量權(quán)的監(jiān)督、指導(dǎo)。三是以《裁量規(guī)則》等文件為基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，聚焦重點(diǎn)問題，在行政處罰制度建設(shè)上持續(xù)發(fā)力，力爭形成導(dǎo)向明確、邏輯清晰、科學(xué)完備、有效管用的證監(jiān)會(huì)行政處罰規(guī)則體系。
