發(fā)文機(jī)關(guān)水利部
發(fā)文日期2024年09月25日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2024年09月25日
效力級(jí)別部門(mén)規(guī)范性文件
近日，水利部辦公廳會(huì)同自然資源部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。現(xiàn)就《指導(dǎo)意見(jiàn)》解讀如下。
一、 制定背景
（一）貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“十六字”治水思路的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，既是一個(gè)重大理論命題，又是一個(gè)重大實(shí)踐命題?！惫膭?lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理，是堅(jiān)持政府作用和市場(chǎng)機(jī)制兩只手協(xié)同發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的生動(dòng)實(shí)踐。新時(shí)期推動(dòng)水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持改革創(chuàng)新、激發(fā)活力，處理好“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，健全水土保持體制機(jī)制，加強(qiáng)改革舉措系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力。
（二）貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)決策部署的必然要求。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》，均對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與包括水土流失治理在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)提出明確要求。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制，建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制。水土保持法等法律法規(guī)也對(duì)建立健全多元化投入保障機(jī)制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理作出明確規(guī)定。
（三）加快推進(jìn)水土流失重點(diǎn)治理的必然要求。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)水土保持工作取得顯著成效，水土流失面積和強(qiáng)度持續(xù)呈現(xiàn)“雙下降”態(tài)勢(shì)，但我國(guó)水土流失防治成效還不穩(wěn)固，仍有140萬(wàn)平方公里水土流失面積亟待治理，防治任務(wù)仍然繁重，進(jìn)一步加大水土流失治理投資力度的需求依然強(qiáng)勁。同時(shí)，由于水土流失治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，且公益性較強(qiáng)，歷年來(lái)多以中央和地方財(cái)政投入為主，加快推進(jìn)水土流失重點(diǎn)治理，提升水土流失治理能力和水平，迫切需要拓寬水土保持領(lǐng)域資金籌措渠道。制定《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)擴(kuò)大水土保持投資來(lái)源渠道和規(guī)模、完善水土保持投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、加快推進(jìn)水土流失治理具有重要意義，有利于促進(jìn)形成有為政府和有效市場(chǎng)有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的新格局。
二、 主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見(jiàn)》包括鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理的重要性、工程項(xiàng)目類型及受益方式、支持政策和保障措施四個(gè)部分共11條。
（一）重要性。主要對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》制定的有關(guān)背景及重大意義進(jìn)行了闡述，明確了鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與水土流失治理是全面提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)人與自然和諧共生的重要舉措。
（二）工程項(xiàng)目類型及受益方式。主要對(duì)社會(huì)資本可以投資參與的水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目類型及具體環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，并從社會(huì)資本和地方各級(jí)政府兩個(gè)層面，明確了投資參與水土流失治理后依法依規(guī)獲取合理收益的主要途徑。
（三）支持政策。主要包括產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)用地、金融、產(chǎn)權(quán)、投入、其他等五大類支持政策。
關(guān)于產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)用地支持政策。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》明確提出：“對(duì)集中連片開(kāi)展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)；其中以林草地修復(fù)為主的項(xiàng)目，可利用不超過(guò)3%的修復(fù)面積，從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。”《指導(dǎo)意見(jiàn)》充分銜接相關(guān)政策規(guī)定，在明確社會(huì)資本主體全額投資集中連片開(kāi)展水土流失治理后，可依法依規(guī)獲取一定比例的新增建設(shè)用地使用權(quán)的同時(shí)，參考近年來(lái)各地實(shí)施的水土保持重點(diǎn)工程治理規(guī)模，細(xì)化明確了不同類型項(xiàng)目治理面積下限，即“集中連片實(shí)施小流域綜合治理面積不小于5000畝，綜合整治坡耕地面積不小于500畝，治理崩崗面積不小于250畝?！?/p>
關(guān)于金融支持政策。2022年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的有關(guān)部署，印發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>》《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引（2022年）》《水利部中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資服務(wù)工作的意見(jiàn)》等，推動(dòng)水利投融資機(jī)制創(chuàng)新拓展，激發(fā)民間投資活力?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》緊密銜接相關(guān)政策，對(duì)鼓勵(lì)地方用好國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債券、金融信貸資金，創(chuàng)新多元化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與水土流失治理；支持金融機(jī)構(gòu)參與水土保持項(xiàng)目，積極開(kāi)發(fā)適合的金融產(chǎn)品、拓展融資途徑，加大對(duì)水土流失治理的投資力度進(jìn)行了明確規(guī)定。
關(guān)于產(chǎn)權(quán)支持政策。明確社會(huì)資本對(duì)參與治理后獲得的土地使用權(quán)等依法享有流轉(zhuǎn)處置的權(quán)利，是保障社會(huì)資本主體合法權(quán)益，增加其投資積極性的重要舉措?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)資本相關(guān)權(quán)益進(jìn)行規(guī)定，明確按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，社會(huì)資本主體全額投資建設(shè)水土保持工程治理水土流失并依法取得的土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在完成治理修復(fù)任務(wù)后，可依法依規(guī)流轉(zhuǎn)并獲得相應(yīng)收益。
關(guān)于投入支持政策。水利部印發(fā)《水利部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)和支持地方采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)模式，吸引社會(huì)資本參與水土流失治理。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》明確提出“積極推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以工代賑等建設(shè)模式，發(fā)揮好村級(jí)組織、土地使用者、承包經(jīng)營(yíng)者作用，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)?！薄吨笇?dǎo)意見(jiàn)》吸納相關(guān)政策要求及地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)支持地方利用現(xiàn)有投資渠道，大力推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以工代賑等項(xiàng)目實(shí)施模式，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本主體參與水土流失治理的積極性進(jìn)行明確規(guī)定。
關(guān)于其他支持政策。近年來(lái)，各地在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水土流失治理方面積極開(kāi)展實(shí)踐探索，形成了以陜西千陽(yáng)縣及安徽定遠(yuǎn)縣坡耕地水土流失治理項(xiàng)目新增耕地及新增產(chǎn)能交易、福建長(zhǎng)汀碳匯交易、浙江安吉水土保持生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換等為代表的一批典型案例，取得了良好生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，《指導(dǎo)意見(jiàn)》在總結(jié)相關(guān)案例成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)支持地方利用好耕地占補(bǔ)平衡政策，積極開(kāi)展水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、水土保持碳匯、建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等實(shí)踐探索進(jìn)行了規(guī)定。
（四）保障措施。主要從組織領(lǐng)導(dǎo)、管理服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范和宣傳引導(dǎo)四個(gè)方面提出明確要求。其中風(fēng)險(xiǎn)防范方面，重點(diǎn)考慮防止社會(huì)資本在參與水土流失治理過(guò)程中出現(xiàn)“碎片化”“錯(cuò)位化”治理問(wèn)題，明確提出探索建立負(fù)面清單機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本規(guī)范參與水土流失治理。同時(shí)，銜接耕地占補(bǔ)平衡改革新政策要求，對(duì)禁止地方與社會(huì)資本在利益驅(qū)動(dòng)下單純追求新增耕地指標(biāo)、不顧立地條件強(qiáng)行補(bǔ)充的行為做出了明確規(guī)定。
三、 在推進(jìn)《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施方面的考慮
一是加強(qiáng)工作推動(dòng)。進(jìn)一步對(duì)接自然資源部門(mén)，促進(jìn)形成共同推進(jìn)《指導(dǎo)意見(jiàn)》落地見(jiàn)效的工作合力。指導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際選擇合適地區(qū)先試先行，發(fā)掘、總結(jié)、提煉形成一批涵蓋不同區(qū)域、不同治理模式的示范案例及經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。
二是加強(qiáng)宣傳解讀。通過(guò)多種渠道和形式，深入細(xì)致做好政策宣傳解讀工作，指導(dǎo)各級(jí)地方水行政主管部門(mén)、社會(huì)資本主體理解好、掌握好、運(yùn)用好產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)用地、金融、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等支持政策。
三是加強(qiáng)投入保障。利用現(xiàn)有投資渠道，持續(xù)加快推進(jìn)水土流失重點(diǎn)治理。創(chuàng)新水土保持重點(diǎn)工程組織實(shí)施方式，大力推行以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以工代賑等項(xiàng)目實(shí)施模式，支持和引導(dǎo)社會(huì)資本和治理區(qū)群眾參與工程建設(shè)。
