發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室
發(fā)文日期2001年12月11日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國審改發(fā)〔2001〕1號
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院各部門、各直屬機(jī)構(gòu)行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組：
現(xiàn)將《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
附件：關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題
為了保證行政審批制度改革健康有序地進(jìn)行，使各地方、各部門正確有效地貫徹《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）確定的五項原則，需要理解和把握好以下幾個問題：
一、 關(guān)于行政審批的基本含義和改革要達(dá)到的總體要求
《實施意見》所稱行政審批，是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。
目前，行政審批的形式多樣、名稱不一，有審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、審核、同意、注冊、許可、認(rèn)證、登記、鑒證等。只要自然人、法人或者其他組織等相對人實施某一行為、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者取得某種資格資質(zhì)及特定民事權(quán)利能力和行為能力，必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)同意的，都屬于《實施意見》所要求清理和處理的行政審批項目范圍。因此，在清理行政審批項目時，不能只注意其名稱和形式，而應(yīng)當(dāng)把握其“必須經(jīng)過行政審批機(jī)關(guān)同意”這一實質(zhì)，才能保證不重項、不漏項。
行政審批是行政審批機(jī)關(guān)作為行政主體對相對人實施的具體行政行為，因此，行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)部有關(guān)人事、財務(wù)、外事等事項的審批、決定不屬于《實施意見》所要求清理和處理的行政審批項目范圍。
《實施意見》所稱行政審批制度，包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實施機(jī)關(guān)、實施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容。行政審批制度改革既要減少不必要的審批項目，還應(yīng)調(diào)整行政審批的權(quán)限、減少環(huán)節(jié)、規(guī)范程序、提高效率、強(qiáng)化服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管、明確責(zé)任，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。
二、 關(guān)于執(zhí)行行政審批制度改革原則的具體標(biāo)準(zhǔn)
（一）關(guān)于合法原則
《實施意見》中行政審批制度改革的合法原則，是指行政審批權(quán)的設(shè)定和實施必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和根據(jù)國務(wù)院決定、命令或者要求制定的國務(wù)院部門文件，并不得與其相抵觸。
1．設(shè)定行政審批的法律文件，必須符合我國立法體制的要求，遵循法制統(tǒng)一原則。即設(shè)定行政審批的法律文件必須符合法定權(quán)限和程序，下位法不得與上位法的規(guī)定及其精神相抵觸。
（1）法律對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定（如加強(qiáng)管理、監(jiān)督、指導(dǎo)、負(fù)責(zé)、檢查等，下同），但沒有設(shè)定行政審批，行政法規(guī)自行設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（2）法律、行政法規(guī)對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設(shè)定行政審批，國務(wù)院部門規(guī)章、地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消，地方性法規(guī)設(shè)定屬于地方性事務(wù)的審批除外；
（3）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設(shè)定行政審批，地方政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（4）法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及省、自治區(qū)政府規(guī)章對某一事項只是作出原則的管理規(guī)定，但沒有設(shè)定行政審批；較大的市的政府規(guī)章自行設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（5）同一審批事項有多個依據(jù)并且相互不一致的，如果審批依據(jù)屬于同一效力層次的法律文件，則以新的規(guī)定為準(zhǔn)；屬于不同效力層次的，以上位法為準(zhǔn)；法律文件之間的效力關(guān)系不明確的；適用 《立法法》的規(guī)定。
2、設(shè)定和實施行政審批，必須符合依法行政的要求。
（1）法律、法規(guī)和國務(wù)院的決定可以設(shè)定行政審批，規(guī)章在法定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政審批。
（2）我國參加或認(rèn)可的國際公約、國際條約或國際慣例，只有通過立法程序轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，才能在國內(nèi)適用，因而未經(jīng)轉(zhuǎn)化不得作為行政審批的依據(jù)，相應(yīng)的行政審批項目應(yīng)當(dāng)予以取消。
（3）設(shè)定行政審批的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，必須是公開并經(jīng)法定程序制定、通過的。
（4）根據(jù)國務(wù)院的決定、命令或者要求發(fā)布的國務(wù)院部門文件可以設(shè)定行政審批。除此之外，其他部門文件及部門內(nèi)設(shè)司（局）文件、地方各級人民政府及其所屬各部門文件和其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消。
沒有規(guī)范性文件依據(jù)，僅僅根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的講話、批示、指示等設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消。
如果該項行政審批必不可少，則應(yīng)當(dāng)通過法定程序，制定相應(yīng)的規(guī)范性文件。
（二）關(guān)于合理原則
《實施意見》中行政審批制度改革的合理原則，是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，設(shè)定和實施行政審批必須有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，有利于政府實施有效管理。
1．行政審批作為履行政府職能的手段之一，其適用主要限于以下范圍：
（1）土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的開發(fā)利用；
（2）無線電頻率、公共運(yùn)輸線路等有限公共資源的配置；
（3）從事可能產(chǎn)生污染、損害生態(tài)環(huán)境或者產(chǎn)生其他公害的活動；
（4）電力、鐵路、民航、通信、公用事業(yè)等直接關(guān)系公共利益的行業(yè)中壟斷性企業(yè)的市場準(zhǔn)入和法定經(jīng)營活動；
（5）銀行、保險、證券等涉及高度社會信用的行業(yè)的市場準(zhǔn)入和法定經(jīng)營活動；
（6）利用財政資金或者由政府擔(dān)保的外國政府、國際組織貸款的投資項目和涉及調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)等實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的投資項目；
（7）新聞出版、廣播電影電視、教育、文化等從業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和活動；
（8）為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益并且要求具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)；
（9）法人或者其他組織的設(shè)立、變更、終止；
（10）確認(rèn)婚姻、收養(yǎng)等特定民事關(guān)系的事項；
（11）易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、使用、銷售等活動；
（12）直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的產(chǎn)品、物品的生產(chǎn)、經(jīng)營等活動；
（13）直接關(guān)系公共安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計、建造、安裝和使用；
（14）直接關(guān)系公共安全、公共利益、國家安全或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他事項。
對于以上所列事項，凡是通過市場能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由市場去解決；通過市場難以解決，但通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的；應(yīng)當(dāng)通過中介組織、行業(yè)自律去解決；即使是市場機(jī)制、中介組織、行業(yè)自律解決不了、需要政府加以管理的，也要首先考慮通過除審批之外的其他監(jiān)管措施來解決。只有在這些手段和措施都解決不了時，才能考慮通過行政審批去解決。
2．當(dāng)前我國在行政審批方面存在一些突出問題，主要是對市場主體資格的前置性審批太多、太濫，手續(xù)繁雜，市場準(zhǔn)入門檻過高；政企不分，干涉企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的行政審批大量存在，這些行政審批成本高、效率低，妨礙市場開放和公平競爭，不利于增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力；在土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程承包、政府采購和產(chǎn)權(quán)交易等過程中，經(jīng)常因行政審批而產(chǎn)生不廉潔行為甚至腐敗問題。因此，對于此類行政審批事項，要堅決予以取消：
（1）設(shè)立公司、其他企業(yè)和個體工商戶，除法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定的前置性審批外，公司、其他企業(yè)和個體工商戶在開業(yè)或者設(shè)立登記前辦理的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（2）除法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院決定規(guī)定需要審批的建設(shè)項目以及使用財政資金、外國政府和國際組織貸款投資的項目外，對企業(yè)的投資等經(jīng)營活動設(shè)定的行政審批事項，應(yīng)當(dāng)予以取消；
（3）有關(guān)經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程承包、政府采購和產(chǎn)權(quán)交易，除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定另有規(guī)定的外，必須采取拍賣、公開招標(biāo)投標(biāo)等市場運(yùn)作方式，相應(yīng)的行政審批應(yīng)當(dāng)予以取消。
（三）關(guān)于效能原則
《實施意見》中行政審批制度改革的效能原則，是指行政審批作為行政管理的手段之一，應(yīng)當(dāng)以較小的行政資源的投入實現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。要努力改進(jìn)審批方式，積極推行電子政務(wù)，運(yùn)用信息、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高管理水平和效率。
1．行政審批事項在符合合法、合理原則的同時，要與新的“三定”方案規(guī)定的部門職能相一致，職能已經(jīng)取消或者劃出的，該部門相應(yīng)的行政審批事項應(yīng)當(dāng)取消或者劃出。職能增加或者劃入的，通過市場、中介組織、行業(yè)自律、加強(qiáng)監(jiān)管等手段能夠解決的事項，不得設(shè)定或者保留行政審批。本級政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，打破部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項相對集中；同級人民政府兩個以上的部門行政審批職能交叉或者重復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由職能最直接的部門審批，該部門應(yīng)主動與相關(guān)部門溝通協(xié)商，共同研究決定后辦理。
2．實施行政審批，應(yīng)當(dāng)簡化程序、減少環(huán)節(jié)，方便群眾，強(qiáng)化服務(wù)。一項審批無論涉及部門內(nèi)部幾個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)由一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)代表本部門統(tǒng)一對外，并按照規(guī)定程序辦理，堅決避免多頭、重復(fù)審批。
3．對依法需要同級人民政府兩個以上的部門分別審批的，應(yīng)當(dāng)由本級政府確定一個主辦部門，會同其他有關(guān)部門共同研究決定后辦理；或者組織有關(guān)部門通過聯(lián)合辦公、集中辦公的形式作出決定。
4．能夠且已經(jīng)由較低層級行政機(jī)關(guān)實施行政審批的，上級行政機(jī)關(guān)不應(yīng)審批；必須由上級行政機(jī)關(guān)審批的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定的外，下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的審核應(yīng)當(dāng)取消。
5．行政審批機(jī)關(guān)實施行政審批，要規(guī)定合理的時限；辦理行政審批事項要提高工作效率，不得超過規(guī)定時限。
（四）關(guān)于責(zé)任原則
《實施意見》中行政審批制度改革的責(zé)任原則，是指行政審批機(jī)關(guān)不履行、不正確履行對許可對象的監(jiān)管職責(zé)或者違法審批等行為所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
1．設(shè)定行政審批，必須在賦予行政審批機(jī)關(guān)該項行政審批權(quán)時，相應(yīng)規(guī)定其對許可對象的監(jiān)管義務(wù)。如果未賦予該行政審批機(jī)關(guān)相應(yīng)的義務(wù)；或者該行政審批機(jī)關(guān)不能履行該義務(wù)，則不能設(shè)定該項行政審批。
2、實施行政審批，要積極履行對許可對象的監(jiān)管職責(zé)，對許可對象是否真正享有相關(guān)的權(quán)利、是否在取得行政許可時確定的范圍內(nèi)活動進(jìn)行有效的監(jiān)管。許可對象有偽造材料騙取許可、超越許可范圍活動、拒不接受行政審批機(jī)關(guān)監(jiān)管等行為的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定責(zé)令其限期改正或者中止、變更、收回、撤銷該項許可，并依法給予行政處罰。
3．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立行之有效的監(jiān)管制度。對技術(shù)性較強(qiáng)的審批事項，應(yīng)當(dāng)制定審批技術(shù)規(guī)定；對保留的審批事項，法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件有明確監(jiān)管措施的，要按規(guī)定執(zhí)行；沒有明確規(guī)定監(jiān)管措施的，應(yīng)當(dāng)制定并嚴(yán)格落實監(jiān)管措施。
4．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立審批責(zé)任追究制度，明確審批的責(zé)任部門和責(zé)任人。對行政審批機(jī)關(guān)不履行監(jiān)管義務(wù)、監(jiān)管不力、對審批對象違法行為不予查處的，要依照有關(guān)規(guī)定，給予負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員相應(yīng)的紀(jì)律處分。
5．行政審批機(jī)關(guān)違法審批，甚至濫用行政審批權(quán)、徇私舞弊、以行政審批權(quán)為本部門及個人謀取私利的，要依照有關(guān)規(guī)定，追究負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員相應(yīng)的法律責(zé)任。
（五）關(guān)于監(jiān)督原則
《實施意見》中行政審批制度改革的監(jiān)督原則，是指通過法律手段，對行政審批機(jī)關(guān)行使行政審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約；保證合法、合理、公正地行使行政審批權(quán)，維護(hù)自然人、法人和其他組織的合法權(quán)益。
1．設(shè)定和實施行政審批，應(yīng)當(dāng)堅持公平、公正的原則。設(shè)定行政審批標(biāo)準(zhǔn)和條件，辦理具體審批事項，不得因自然人、法人和其他組織所在行政區(qū)域、行業(yè)、所有制等不同而增設(shè)歧視性條件，應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家整體利益和人民根本利益，做到公平、公正、合理，發(fā)揮行政審批的應(yīng)有功能。
2．設(shè)定和實施行政審批要貫徹公開原則。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)公布行政審批的內(nèi)容、對象、條件、程序、時限。行政審批結(jié)果一律公開。
3．行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證自然人、法人和其他組織依法行使對行政審批的監(jiān)督權(quán)。相對人對行政審批提出異議的，該行政審批機(jī)關(guān)必須作出書面說明，并告卻相對人有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；相對人對行政審批機(jī)關(guān)工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行舉報、投訴的，行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時核實、處理，并將處理結(jié)果以適當(dāng)方式及時回復(fù)舉報人、投訴人。
三、 關(guān)于全面理解、完整地貫徹行政審批制度改革的原則
為了使行政審批制度改革落到實處，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)加入WTO進(jìn)程，履行我國政府對外承諾，切實轉(zhuǎn)變政府職能；調(diào)整、規(guī)范部門權(quán)力，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，正確理解和把握行政審批制度改革的原則至關(guān)重要。行政審批制度改革的原則是決定具體行政審批項目存留的重要依據(jù)，也是保證行政審批制度改革工作順利進(jìn)行，達(dá)到總體要求的關(guān)鍵。
行政審批制度改革的每一項原則都有其特定的內(nèi)涵，各地區(qū)、各部門一定要全面理解，正確執(zhí)行。在其相互關(guān)系上，合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督這五項原則是一個有機(jī)整體，互相補(bǔ)充，缺一不可。在掌握和適用這五項原則時，不能割裂，不得片面強(qiáng)調(diào)其中一項或者幾項而不完整地執(zhí)行。特別是在把握合法原則和合理原則的關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)注意二者的有機(jī)統(tǒng)一，即使是符合合法原則的行政審批事項，如果不符合合理原則，該項行政審批也應(yīng)當(dāng)通過法定程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的法定程序，制定規(guī)范性的法律文件予以設(shè)定。對于符合合理與合法原則要求的行政審批項目，要按照效能、責(zé)任和監(jiān)督原則的要求進(jìn)行規(guī)范和運(yùn)作。
推進(jìn)行政審批制度改革，最重要的是要結(jié)合改革和發(fā)展的實際，勇于開拓創(chuàng)新。要將行政審批制度改革與其他改革緊密結(jié)合起來，并把這一改革融入整個改革發(fā)展穩(wěn)定的大環(huán)境中去認(rèn)識和把握。要自覺地把思想認(rèn)識從那些不合時宜的觀念、做法和體制中解放出來，以與時俱進(jìn)的精神，研究新情況，探索新途徑，解決新問題。
