發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2024年01月10日
時效性現行有效
施行日期2024年01月10日
效力級別司法文件
問：農村土地對農業(yè)農村發(fā)展和農民增收具有重要作用。請介紹一下人民法院在民事審判中如何保護和實現農用地價值？
答：農用地既是農業(yè)生產的重要基石，又是經濟發(fā)展的重要要素和資源。人民法院完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力服務保障鄉(xiāng)村全面振興，充分保障農民和農業(yè)經營主體在農用地上依法享有的財產權益。在涉及土地承包經營權轉讓、土地經營權流轉等糾紛中依法確認、支持和保護當事人享有的合法利益，促進土地資源合理有效配置，土地利益充分釋放。
實踐中，對于農用地權利因各種方式轉讓、流轉后導致的土地荒蕪、地力減損甚至土地被污損破壞等情形，人民法院堅決予以制止和否定。本次發(fā)布的兩個涉農用地民事保護案例（案例四、案例五）就充分體現了民事審判依法保護農用地不因流轉而被“非農化”、不受非法侵害的基本立場。這兩個案例體現出的民事司法理念，對于規(guī)范引導土地經營權人合法流轉、合理使用農用地具有良好的示范意義。具體體現在以下兩個方面：
一方面，對擅自變更農用地用途或閑置撂荒農用地的合同，人民法院依法判令解除，使農用地及時恢復農業(yè)用途，便于合理開發(fā)利用。依法成立的土地承包合同、土地經營權流轉合同對合同當事人具有法律約束力，各方均應依約履行。承租人擅自變更土地用途，將約定用于農業(yè)種植的租賃土地用于非農業(yè)經營建設，或者閑置農用地導致土地撂荒，既違反合同約定，也違反法律規(guī)定。人民法院依法判令解除，解除后相應地停止履行、恢復原狀，對于貫徹落實農用地保護政策，引導基層群眾、社會組織和有關方面增強保護農用地的積極性、主動性，筑牢農用地保護屏障，維護糧食安全具有重要意義。
另一方面，堅持能動司法，積極延伸審判職能，促推做實做細農用地保護。在涉及農用地使用糾紛案件審理中，人民法院切實避免機械司法，避免“走程序”一判了事，而是根據案件具體情況和特點，采取恰當方式促推做實做細農用地保護。比如，案例四中，針對土地被破壞的原因以及及時恢復的必要性，人民法院及時向有關責任單位發(fā)出司法建議，促使采取加強宣傳、定期巡查、聯合執(zhí)法等有效管用的措施加強土地看護、監(jiān)管，及時認真開展復耕復種。案例五中，針對土地已被撂荒且承租人無力繼續(xù)經營的情況，人民法院充分運用調解方式，引導當事人就盡快歸還土地、處理地上附著物、采取可行方式抵償租金、土地復墾復耕等達成一致，最快速度推進農用地保護和利用，最大程度減少各方損失，實現了政治效果、法律效果和社會效果有機統(tǒng)一?？傊?，人民法院堅持能動司法，通過一案促推治理一片，有利于做實做細農用地保護。
問：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有兩件涉及行政訴訟。請問，司法實踐中違法行政行為破壞農用地的主要類型是什么？人民法院如何有針對性地監(jiān)督行政機關，切實保護農用地？
答：感謝這位記者朋友的提問。通過對相關行政訴訟案件的分析，我們發(fā)現，違法行政行為導致農用地被破壞的情形主要有以下幾種：一是違反法定程序。有的行政機關未經農用地轉用和集體土地征收法定審批程序，未批先征，未批先用，或者化整為零、拆分違規(guī)審批占用農用地；二是不履行法定職責。有的行政機關未能依法及時發(fā)現、查處破壞農用地的違法行為，對破壞農用地違法行為的打擊力度不夠；三是監(jiān)督責任不到位。有的行政機關對于違法行為人作出處理后，未認真監(jiān)督相關義務主體履行復耕復種、賠償違法占地損失、落實耕地占補平衡政策等后續(xù)義務，沒有實現農用地保護的實質效果；四是保護農民合理用地需求認識不到位。有的行政機關在行政執(zhí)法過程中機械適用法律，未對農民合理用地需求與破壞農用地違法行為作出區(qū)分，違法強制拆除設施農業(yè)相關建筑物、構筑物等，損害農民的合法權益，破壞農用地的合理、有效使用。
針對上述問題，各級人民法院行政審判部門認真學習貫徹習近平總書記重要指示批示精神，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，做好以下工作：
一是通過嚴格依法審理相關案件“治已病”。近年來，各級人民法院行政審判部門始終把農用地保護類案件作為重點案件，強化對土地征收、違法占地等案件的審查力度，嚴把土地用途及用地程序關，加強對農用地保護違法行政行為的監(jiān)督力度，以“零容忍”態(tài)度嚴厲打擊破壞農用地的違法違規(guī)行為，切實維護農民合法權益，實質化解相關行政爭議。同時，人民法院加大非訴強制執(zhí)行力度，對需要強制拆除的農用地上的違法建筑、設施等，推動落實“法院裁定準予執(zhí)行、政府組織實施”的“裁執(zhí)分離”強制執(zhí)行機制。
二是通過堅持能動司法理念“治未病”。近年來，各級人民法院行政審判部門積極延伸行政審判職能作用，主動參與社會治理，通過參與論證、提供法律咨詢意見等方式，幫助行政機關在事關農用地使用的重大改革措施出臺、重大政策制定或調整、重大工程項目建設等事項中，建立決策風險合規(guī)評估機制；同時，定期對相關案件進行排查梳理、分析研判，充分運用司法建議、行政審判白皮書等形式，對農用地行政執(zhí)法中的普遍性、傾向性、趨勢性問題提出預警及治理建議，有效防止各類糾紛矛盾的發(fā)生。
三是通過完善相關規(guī)則“管長遠”。對破壞農用地違法行為的治理，必須要完善法治，健全監(jiān)管體制，建立長效治理機制，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。為此，最高人民法院制定出臺了《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》等一系列相關司法解釋、批復答復。比如，我們此次發(fā)布的案例六、案例七，就是上述審判規(guī)則的具體運用。下一步，人民法院還將針對亂占耕地建房等方面的法律適用問題，進一步制定和出臺相關政策。
問：我們注意到，這次發(fā)布的典型案例中，有村集體為牟利放任非法占用農用地犯罪的情況。請問，最高人民法院發(fā)布相關典型案例是要釋放什么樣的信號？
答：感謝這位記者朋友的提問。實踐中，部分村民委員會、村民小組等基層組織為牟利實施了放任非法占用農用地犯罪的行為。在發(fā)展農村經濟中，發(fā)包土地、收取土地承包金是提高村集體收入，發(fā)展農村經濟最常見的方式之一。特別是隨著經濟社會迅速發(fā)展，一些地方的農村加大招商引資力度，引進社會資本，以土地流轉、租賃等方式開展多種經營。但由于法律意識不強，一些村民委員會、村民小組等基層組織為收取高額流轉費，不按照土地管理法規(guī)的規(guī)定進行土地發(fā)包，隨意變更土地用途、毀壞農用地等現象時有發(fā)生，導致在承包土地過程中非法占用農用地的問題比較突出。涉案土地大多以苗木移栽、農業(yè)養(yǎng)殖等“合法”名義簽訂土地流轉協議，但實際多用于非法采石、采礦、采土、辦企業(yè)、建廠房等非農用途。有的村民委員會、村民小組等基層組織為謀取利益，甚至主動實施破壞農用地犯罪行為。
我國土地管理法第11條規(guī)定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。村民委員會、村民小組以及農村合作社等基層組織是土地經營管理主體，也是守護農用地的第一責任主體，是第一道防線，這道防線一旦失守，將給農用地保護帶來嚴重影響。應當認識到，即使是為了集體利益，村民委員會、村民小組等基層組織也無權擅自改變土地性質和用途。
人民法院通過妥善審理相關案件，進一步壓實了村民委員會、村民小組、村民等農用地所有權人、使用權人的管理和保護責任，努力從源頭減少非法占用農用地違法犯罪行為。比如案例一、案例四，就是典型的村民委員會和村民小組沒有盡到管理責任，甚至違法使用土地的典型案例。這類案件，反映出村民委員會、村民小組等基層組織在保護和管理農用地方面存在履職失位的問題，也暴露出部分地區(qū)基層組織農用地保護意識不強，生態(tài)文明意識有所欠缺的問題。我們希望通過發(fā)布這類典型案例，給基層農用地管理單位和責任人員敲響警鐘，引導其依法履行合理利用土地資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境的管理職責，進一步牢固樹立守好耕地保護紅線和筑牢糧食安全底線的理念。
