發(fā)文機關(guān)最高人民檢察院
發(fā)文日期2021年09月27日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2021年09月27日
效力級別司法文件
各級人民檢察院：
為進一步貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中關(guān)于加強民事檢察工作、健全法律監(jiān)督方式的要求，發(fā)揮類案監(jiān)督在統(tǒng)一法律適用、增強精準監(jiān)督質(zhì)效方面的優(yōu)勢，現(xiàn)將涉公民代理類案監(jiān)督案等4件民事檢察類案監(jiān)督典型案例印發(fā)你們，供辦案時參考借鑒。
最高人民檢察院
2021年9月27日
1.涉公民代理類案監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
公民代理?社會治理?類案檢察建議
【類案問題】
2021年1月，浙江省紹興市柯橋區(qū)檢察院依托“民事裁判智慧監(jiān)督系統(tǒng)”，對柯橋區(qū)法院歷年來的民事裁判文書進行文本解構(gòu)，通過提取每份裁判文書中的委托代理人相關(guān)信息，篩選出涉公民代理的案件，再以相關(guān)公民代理人的姓名為關(guān)鍵詞，針對性檢索出每個公民代理人代理的民事案件，發(fā)現(xiàn)2008年至2020年期間，有24人在柯橋區(qū)法院以公民代理人身份接受委托代理了2065件民事案件。隨后，柯橋區(qū)檢察院對2015年至2020年的案件進行抽樣分析，共抽取了130件案件進行逐案評查。
經(jīng)評查發(fā)現(xiàn)，公民代理案件分別存在以下問題：一是當事人的近親屬擔任訴訟代理人的案件，存在未向法院提交或未規(guī)范提交可以證明代理人與當事人系近親屬關(guān)系的書面證明材料，由非近親屬擔任公民代理人的問題。二是當事人的工作人員擔任訴訟代理人的案件，存在未向法院提交或未規(guī)范提交證明勞動關(guān)系或人事關(guān)系的書面材料，偽造勞動合同規(guī)避法院審查的問題。三是有關(guān)社會團體、基層自治組織、當事人所在單位推薦的人擔任訴訟代理人的案件，存在無推薦材料或未向法院提交規(guī)范的推薦材料、推薦主體不適格，偽造當事人與代理人系同事關(guān)系等問題。同時，經(jīng)對比審查三類公民代理案件，發(fā)現(xiàn)柯橋區(qū)法院未按照浙江省高級法院、浙江省司法廳《關(guān)于依法規(guī)范民事行政訴訟活動中公民代理的若干規(guī)定》出具《準予擔任訴訟代理人決定書》，對公民代理人提交的材料審查不規(guī)范不統(tǒng)一及公民代理人職業(yè)化傾向明顯等共性問題。
【檢察機關(guān)履職情況】
2021年3月，柯橋區(qū)檢察院向柯橋區(qū)法院制發(fā)紹柯檢民違建〔2021〕33062100001號檢察建議，并同步抄送柯橋區(qū)司法局和柯橋區(qū)律師協(xié)會。建議內(nèi)容為：一是進一步加強審查意識，引導審判人員將公民代理實質(zhì)審查的理念落實到具體案件中，建議將公民代理審查納入案件質(zhì)量評查的重要組成指標。二是進一步加強司法規(guī)范化建設(shè)，推進公民代理審查工作規(guī)范化，建議落實公民代理人和當事人告知制度，確保當事人了解公民代理的范圍、無償性原則及違規(guī)公民代理的法律風險。加強公民代理審查機制，制定審查標準和審查要求，制作公民代理提交材料手冊，規(guī)范三類公民代理中的材料提交。落實公民代理人備案制度，對案件中涉及公民代理的代理人做到“一案一備案”，對代理人的信息、公民代理類型、證明材料信息等逐一登記，確保代理信息可備查。三是進一步加強違規(guī)公民代理治理中的跨部門聯(lián)動，發(fā)揮部門協(xié)同效應(yīng)。建議聯(lián)合司法局、律師協(xié)會等相關(guān)職能部門建立違規(guī)公民代理人“黑名單”制度，將辦案中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)公民代理人列入“黑名單”，并定期向社會公布。加強司法機關(guān)聯(lián)合普法宣傳，利用協(xié)同效應(yīng)提升普法宣傳質(zhì)效。聯(lián)合多部門完善法律援助、支持起訴等司法保障機制。
2021年4月，柯橋區(qū)法院函復柯橋區(qū)檢察院，認為檢察建議對規(guī)范公民代理具有很好的促進作用，予以充分采納，已經(jīng)制作《公民代理法律指引手冊》向立案的當事人進行發(fā)放，包括《公民代理六問》《公民代理推薦函》《受委托人在訴訟中不收取任何報酬承諾書》。同時，該院也制作了《公民代理審查指引手冊》，組織審判人員專題學習，明確了公民代理審查的責任部門和審查要點，同時明確落實公民代理備案制度和建立違規(guī)公民代理人“黑名單”制度。
2021年5月，柯橋區(qū)司法局函復柯橋區(qū)檢察院，表示該局已根據(jù)檢察建議開展了公民代理專項整治工作。一是充分調(diào)研，摸排法律服務(wù)市場存在的問題，尤其是以公民身份擔任訴訟代理人從事有償法律服務(wù)的行為；二是以“律動紡都”品牌為引領(lǐng)，多種途徑廣泛宣傳，引導當事人選擇合法代理，并征集違法違規(guī)線索；三是部門聯(lián)動，聯(lián)合區(qū)衛(wèi)健委、區(qū)總工會等開展法律咨詢服務(wù)，強化公共法律服務(wù)供給，保障正規(guī)服務(wù)觸手可及。
【典型意義】
我國民事訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定了公民代理的范圍和條件，但司法實踐中存在公民代理人審查資質(zhì)不規(guī)范等問題，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)公民代理職業(yè)化等異化現(xiàn)象。違規(guī)公民代理人因缺乏約束，多以獲取個人經(jīng)濟利益最大化為行為主旨，易滋生虛假訴訟、違規(guī)信訪等行為，損害當事人的合法權(quán)益，擾亂正常的司法秩序。檢察機關(guān)以違規(guī)公民代理的表象為切入點，對公民代理案件進行全面排查，通過整體監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)了個案審查時難以發(fā)現(xiàn)的公民代理的共性問題，向法院提出了加強公民代理審查的具體建議，促進法院出臺了公民代理審查的審查細則，通過加強審查來防范違規(guī)公民代理。同時，該院以違規(guī)公民代理的根源治理為重點，在檢察建議中貫穿社會治理的理念，將檢察建議抄送司法行政、律師協(xié)會等部門機構(gòu)，推動司法行政機關(guān)開展公民代理專項整治工作，通過社會協(xié)同治理，有效規(guī)范了違規(guī)公民代理現(xiàn)象，促進社會法律服務(wù)健康發(fā)展。
2.涉終結(jié)本次執(zhí)行程序類案監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
終結(jié)本次執(zhí)行?協(xié)作整改?類案檢察建議
【類案問題】
2020年3月始，江西省撫州市檢察院在全市部署開展了為期一年的終結(jié)本次執(zhí)行專項監(jiān)督活動，對全市法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、濫用終本程序等問題開展專項法律監(jiān)督，利用中國裁判文書網(wǎng)、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)等司法公開平臺主動發(fā)現(xiàn)線索，共辦理執(zhí)行監(jiān)督案件49件，其中涉及終結(jié)本次執(zhí)行案件32件。
2021年4月，撫州市檢察院對2020年辦理的終結(jié)本次執(zhí)行監(jiān)督案件進行匯總梳理，發(fā)現(xiàn)法院終本執(zhí)行中存在三個方面的突出問題：一是對終本執(zhí)行程序的適用條件把握不準確。部分法院對“已窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施”的標準執(zhí)行不嚴，部分案件對發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)未采取有效的查封處置措施，部分法院還存在對當事人提供的財產(chǎn)線索沒有及時核實處理，隨意認定無財產(chǎn)可供執(zhí)行，損害申請人的合法權(quán)益。二是適用終本執(zhí)行程序不規(guī)范。部分法院在終本執(zhí)行前未聽取申請執(zhí)行人意見，部分法院終本執(zhí)行后沒有依法將網(wǎng)絡(luò)查控結(jié)果告知申請執(zhí)行人，造成執(zhí)行款項未能及時進行執(zhí)行劃扣。三是制作終本執(zhí)行法律文書不規(guī)范。部分案件終本執(zhí)行文書內(nèi)容過于簡略，遺漏了執(zhí)行經(jīng)過及結(jié)案理由、依據(jù)等內(nèi)容；甚至個別案件存在法條援引錯誤、適用失效法律等情形。
【檢察機關(guān)履職情況】
2021年4月，撫州市檢察院向撫州市中級法院制發(fā)撫檢建〔2021〕Z1號檢察建議：一是開展一次終結(jié)本次執(zhí)行程序的專題培訓，壓實執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中的司法責任，提高執(zhí)行人員準確把握適用終結(jié)本次執(zhí)行程序的實體條件和程序規(guī)定的能力。二是制定一個終結(jié)本次執(zhí)行程序的裁定書范本，持續(xù)強化執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)，進一步規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序裁定書的制作。三是組織一次終結(jié)本次執(zhí)行案件質(zhì)量評查活動，加強對本轄區(qū)終結(jié)本次執(zhí)行程序案件的梳理和總結(jié)，開展有針對性的整改，對于共性問題建章立制，堵塞程序漏洞，進一步督促基層法院規(guī)范執(zhí)行。
2021年6月，撫州市中級法院函復撫州市檢察院，表示已經(jīng)根據(jù)檢察建議，采取了一系列整改落實措施。一是組織全市法院執(zhí)行干警學習終本執(zhí)行程序的相關(guān)規(guī)定，進一步推動終本執(zhí)行程序規(guī)范化管理，嚴格按照程序性要件和實質(zhì)性要件的要求執(zhí)行，規(guī)范執(zhí)行行為，窮盡調(diào)查措施，嚴把認定標準，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提升執(zhí)行效果，充分保障當事人合法權(quán)益。二是召開全市法院執(zhí)行工作調(diào)度會，重點對2020年全市法院終本執(zhí)行案件情況進行分析，加強對執(zhí)行節(jié)點操作及系統(tǒng)流程使用的講解、交流，為規(guī)范系統(tǒng)使用、提高案件質(zhì)量、提升業(yè)務(wù)素質(zhì)奠定基礎(chǔ)。三是邀請撫州市檢察院聯(lián)合開展全市法院終本執(zhí)行案件督導巡查，抽取基層法院近兩年部分終本執(zhí)行案件進行檢查，對聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)的問題進行認真總結(jié)整改，形成整改報告，立查立改，嚴抓落實。四是制定了《撫州市中級法院關(guān)于依法正確適用終結(jié)本次執(zhí)行程序及加強終本案件單獨管理的意見》，進一步明確終本條件及程序，切實加強終本執(zhí)行案件管理，規(guī)范和統(tǒng)一終本執(zhí)行案件裁定書的寫作標準，提高終本執(zhí)行裁定書質(zhì)量。
【典型意義】
司法實踐中，部分法院存在濫用、錯用終本程序的情況，如不積極調(diào)查財產(chǎn)線索、隨意認定無財產(chǎn)可供執(zhí)行，終本前不聽取申請人意見，終本后不跟蹤反饋執(zhí)行進展情況等，人民群眾反映較為強烈。終本執(zhí)行類案監(jiān)督活動結(jié)合個案監(jiān)督情況開展專題分析，運用系統(tǒng)治理思維從中發(fā)現(xiàn)深層次、普遍性問題，積極開展類案監(jiān)督工作，制發(fā)類案檢察建議，以合作促落實，以跟進促整改。終本類案檢察建議促使法院出臺對終本案件的單獨規(guī)范管理機制，幫助法院填補執(zhí)行漏洞，統(tǒng)一了終本執(zhí)行的標準和尺度，也進一步保障了人民群眾的執(zhí)行利益。
3.涉農(nóng)村“三資”領(lǐng)域虛假訴訟類案監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
農(nóng)村“三資”?虛假訴訟?類案檢察建議
【類案問題】
黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，承擔著維護國家糧食安全“壓艙石”的重任。然而，一些不法分子利用農(nóng)村村集體在財務(wù)管理上存在的漏洞，惡意串通或者單方采取偽造證據(jù)、虛假陳述等手段捏造事實，虛構(gòu)與農(nóng)村集體組織之間的民事糾紛，通過虛假訴訟非法牟取農(nóng)村集體“資金、資產(chǎn)、資源”（以下簡稱農(nóng)村“三資”）。針對當?shù)剞r(nóng)村“三資”領(lǐng)域虛假訴訟惡性蔓延滋長的態(tài)勢，齊齊哈爾市兩級檢察機關(guān)主動開展農(nóng)村“三資”領(lǐng)域虛假訴訟專項監(jiān)督活動，對齊齊哈爾兩級法院近5年涉農(nóng)村“三資”糾紛訴訟案件進行集中審查，建立臺賬，逐案跟蹤，特別是對以調(diào)解方式結(jié)案，案件立、審、執(zhí)過于迅速，訴訟均由代理人操辦，缺席判決等反?，F(xiàn)象案件，進行重點審查。齊齊哈爾市兩級檢察機關(guān)共調(diào)閱涉農(nóng)村“三資”領(lǐng)域案件卷宗1917冊，確定重點排查案件1283件。
經(jīng)對齊齊哈爾市涉農(nóng)村“三資”案件中發(fā)現(xiàn)的問題全面系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)法院在審理該類案件中存在以下主要問題：一是部分法院對單方謀利型案件防范意識不強。對于一方當事人明顯通過虛構(gòu)事實、隱瞞真相或偽造證據(jù)等手段，提起民事訴訟侵害村集體利益的案件，部分法院防范、規(guī)制意識不強。二是部分法院存在審查不充分的問題。部分案件未對案件事實和證據(jù)進行實質(zhì)審查，就以調(diào)解形式結(jié)案。三是部分法院審判、執(zhí)行程序不規(guī)范。部分案件不嚴格執(zhí)行法定送達程序、條件，留置送達、公告送達不規(guī)范；部分案件缺席判決；部分執(zhí)行案件不當劃扣村委會資金。四是部分法院懲戒力度不夠。部分法院對發(fā)現(xiàn)的涉農(nóng)村“三資”虛假訴訟裁定準予撤回起訴，不作出否定性評價，未依法采取民事制裁措施，較少移送違法犯罪線索。
【檢察機關(guān)履職情況】
齊齊哈爾市檢察機關(guān)共梳理出涉農(nóng)村“三資”管理類不規(guī)范問題57個，審判人員違法情形9類26個。齊齊哈爾市檢察機關(guān)就農(nóng)村“三資”虛假訴訟案件分別發(fā)出再審檢察建議36件、審判程序違法檢察建議10件、執(zhí)行違法檢察建議4件。
2021年1月，齊齊哈爾市兩級檢察機關(guān)分別與同級法院召開系列座談會，建議法院采取完善涉農(nóng)村“三資”案件審查流程、對涉農(nóng)村“三資”案件強化證據(jù)實質(zhì)性審查、建立訴訟失信人檔案、對曾參與虛假訴訟的當事人提起的民事訴訟案件從嚴審查等措施，切實防范、規(guī)制虛假訴訟。
對齊齊哈爾市檢察機關(guān)提出的監(jiān)督意見，齊齊哈爾市兩級法院采取措施，加大防范和打擊農(nóng)村“三資”虛假訴訟案件力度，完善流程、規(guī)范機制。一是建立涉農(nóng)村“三資”案件立案后通報當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府制度，引導、協(xié)助進行訴訟外化解糾紛；二是實行訴訟當事人簽訂誠信訴訟承諾書制度；三是涉農(nóng)村“三資”案件村委會負責人拒簽傳票、不出庭應(yīng)訴、不答辯等不履職行為的，實行通告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人制度；四是要求法官審理涉農(nóng)村“三資”案件必須進行實質(zhì)性審查；五是要求法官對發(fā)現(xiàn)的違法違紀線索及時移送相關(guān)部門進行處理。
【典型意義】
開展農(nóng)村“三資”領(lǐng)域民事虛假訴訟類案監(jiān)督活動，是檢察機關(guān)貫徹落實中央有關(guān)大力促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)精神的重要體現(xiàn)。農(nóng)村“三資”領(lǐng)域虛假訴訟案件多為訴訟雙方惡意串通損害國家、集體利益，極少侵犯個體利益，舉報線索模糊，發(fā)現(xiàn)和查處難度大。檢察機關(guān)應(yīng)當充分發(fā)揮檢察職能，樹立服務(wù)大局意識，針對當?shù)卮嬖诘霓r(nóng)村“三資”問題，以民事檢察監(jiān)督部門為主導，防范和制裁農(nóng)村“三資”領(lǐng)域違法行為，為推進農(nóng)村基層治理貢獻檢察智慧、檢察力量。檢察機關(guān)通過開展專項監(jiān)督工作，集中時間和力量進行突破，系統(tǒng)梳理、排查、糾正農(nóng)村“三資”虛假訴訟，積極支持法院完善機制、加強管理，促使法官提高甄別、規(guī)制虛假訴訟的意識和能力，促進法院加強對農(nóng)村“三資”虛假訴訟的防范和懲治，切實提高司法公信力，維護司法秩序。通過開展專項類案監(jiān)督活動，深化類案監(jiān)督效果，給農(nóng)民群眾一本“明白賬”，讓農(nóng)民群眾吃上“安心丸”，有利于促進農(nóng)村矛盾化解，密切干群關(guān)系，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。
4.涉道路交通事故傷情鑒定類案監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
傷情鑒定?人身損害賠償?類案檢察建議
【類案問題】
2019年上半年，上海市檢察院對近三年辦理的道路交通事故人身損害賠償糾紛監(jiān)督案件進行分析，發(fā)現(xiàn)傷情鑒定不規(guī)范問題突出，遂部署對全市該類案件開展集中評查。2019年7月初，在上海市高級法院的支持與合作下，上海市檢察院從全市20家法院抽取約700件同類案件進行評查。
經(jīng)評查發(fā)現(xiàn)，該類案件審判中主要存在三方面問題：一是鑒定人出庭、鑒定意見當庭質(zhì)證制度未嚴格執(zhí)行。部分案件法院未通知應(yīng)出庭的鑒定人出庭作證，或?qū)Ξ斒氯说纳暾埼从璐饛?；部分案件中一方當事人明確提出要求對鑒定檢材、鑒定意見進行質(zhì)證，但庭審筆錄未有組織質(zhì)證的記載。二是依法審查鑒定意見的審判職責未履行到位。部分案件鑒定檢材如傷情照片等與當事人提交法院的證據(jù)材料不一致，鑒定意見的科學性、客觀性和準確性存疑，相關(guān)法院未嚴格進行審查即判決采信；部分案件一方當事人有證據(jù)或者理由足以反駁另一方當事人自行委托有關(guān)機構(gòu)出具的意見并申請鑒定的，法院未予準許。三是涉鑒定期間計算等訴訟程序標準未規(guī)范統(tǒng)一。法院對鑒定期間的起算和終結(jié)時間標準把握不一，部分法院從當事人申請鑒定時計算起點，部分法院則從委托鑒定時起算，且終結(jié)時間的計算各院也不統(tǒng)一。
【檢察機關(guān)履職情況】
2020年4月，上海市檢察院向上海市高級法院制發(fā)滬檢建〔2020〕3號檢察建議：一是推進鑒定人出庭作證，落實對鑒定意見當庭質(zhì)證制度。利用視頻出庭等便利方式，切實提升鑒定人實際出庭率；與司法行政機關(guān)密切合作，保障出庭作證的鑒定人權(quán)益，對無正當理由不履行法定出庭義務(wù)等情形依法予以規(guī)制。二是依法履行審判職責，認真審查鑒定意見。加強對鑒定檢材的質(zhì)證和審查，主動調(diào)查核實、辨明真?zhèn)危粡娀瘜﹁b定意見的審查，依法及時啟動重新鑒定，確保鑒定結(jié)論客觀公允。三是進一步加強對鑒定周期的管理，并出臺相關(guān)辦案規(guī)定，統(tǒng)一全市法院扣除鑒定期間的起算和終結(jié)時間標準，使當事人權(quán)利得到及時救濟。
2020年6月，上海市高級法院以滬高法函〔2020〕21號函復上海市檢察院：一是進一步推進鑒定人出庭工作，加強對質(zhì)證程序的管理。依照相關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定落實鑒定人出庭制度，保障鑒定人出庭作證權(quán)益，并對鑒定人無正當理由不履行法定出庭義務(wù)、出庭作證過程中行為失當?shù)惹樾我婪ㄟM行處理；杜絕未經(jīng)質(zhì)證的鑒定意見作為認定事實的依據(jù)，同時通過庭審錄音錄像及同步音質(zhì)轉(zhuǎn)化庭審筆錄等方式復原庭審全部過程，防止因庭審筆錄不完整，遺漏鑒定意見的質(zhì)證經(jīng)過。二是進一步加強對鑒定意見的審查。嚴格按照《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》的重新鑒定標準，對于當事人提出異議且有充分理由或證據(jù)予以證明的案件，及時啟動重新鑒定程序，防止因鑒定問題影響判決結(jié)果；對于有一定缺陷的鑒定意見，充分運用補充鑒定、重新鑒定或者補充質(zhì)證等方法，在盡量縮減重復鑒定次數(shù)和范圍的同時，實現(xiàn)案件審判的公平公正。三是統(tǒng)一鑒定周期的起算和終結(jié)節(jié)點，規(guī)范審判流程管理。對于超過委托期限仍不能完成鑒定事項的相關(guān)鑒定機構(gòu)，及時進行溝通，必要時根據(jù)各院匯總情況向鑒定機構(gòu)主管行政部門進行反饋，以督促司法鑒定機構(gòu)提高鑒定效率；同時將鑒定質(zhì)量、鑒定效率等作為法院委托送鑒定的重要參考標準。
【典型意義】
道路交通事故人身損害賠償案件中，傷情鑒定意見的應(yīng)用較為普遍。鑒定意見作為主要證據(jù)之一，須經(jīng)當事人質(zhì)證、法院審查后方可作為定案依據(jù)。然而在審判實踐中，鑒定人不出庭現(xiàn)象較為常見，當事人對鑒定意見的質(zhì)證難以進行，損害當事人訴權(quán)；部分法院僅對鑒定意見進行形式審查，存在“以鑒代審”現(xiàn)象，導致當事人對判決結(jié)果的妥當性存疑；部分法院鑒定周期的計算標準不統(tǒng)一，有損訴訟效率和當事人期限利益。本次類案監(jiān)督意見在推進鑒定人出庭、強化鑒定意見實質(zhì)審查、規(guī)范鑒定程序等方面與法院達成共識，有助于共同保障民事訴訟證據(jù)制度嚴格執(zhí)行，促進審判職責全面履行，保護當事人合法權(quán)利，切實提升司法公信力。
