發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2017年11月01日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2017年11月01日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
——2017年11月1日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上
農(nóng)業(yè)部部長 韓長賦
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
按照全國人大常委會會議安排，受國務(wù)院委托，現(xiàn)將草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況報告如下：
一、 近年來我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要工作和成效
我國是草原資源大國，擁有各類草原面積近60億畝，約占國土面積的40%。草原是我國陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要主體和生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場之一，也是廣大牧民群眾基本的生產(chǎn)生活資料和脫貧致富奔小康的重要依托。加強草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)大局，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)高度重視。習(xí)近平總書記強調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力；山水林田湖草是一個生命共同體。2014年1月和2016年8月，習(xí)近平總書記分別在內(nèi)蒙古和青海調(diào)研時，對加強草原保護(hù)建設(shè)作出了重要指示。李克強總理對加強草原保護(hù)建設(shè)提出了明確要求，強調(diào)要加強調(diào)查研究，采取有力措施，妥善解決當(dāng)前的突出問題，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。各有關(guān)地區(qū)和部門認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，扎實推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項工作，取得了積極成效。
一是著力推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)。黨的十八屆三中全會提出，要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。2015年，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》；2016年，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》，這一系列重要文件為推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)提供了基本遵循。按照黨中央、國務(wù)院部署要求，各有關(guān)部門認(rèn)真落實各項改革任務(wù)，扎實推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系建設(shè)。發(fā)展改革委會同國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門印發(fā)了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》，明確了草原休養(yǎng)生息的時間表和路線圖。農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《推進(jìn)草原保護(hù)制度建設(shè)工作方案》，發(fā)布了《全國草原保護(hù)建設(shè)利用“十三五”規(guī)劃》，推動構(gòu)建草原產(chǎn)權(quán)制度、保護(hù)制度、監(jiān)測預(yù)警制度、科學(xué)利用制度、監(jiān)管制度等五大制度體系；組織開展草原生態(tài)保護(hù)紅線劃定、草原資源承載力監(jiān)測、草原資產(chǎn)負(fù)債表編制等多項制度改革試點。發(fā)展改革委、統(tǒng)計局將草原綜合植被蓋度納入各省（區(qū)、市）生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核指標(biāo)體系。
二是著力落實草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策措施。各有關(guān)部門立足自身職責(zé)，通過加大財政補貼力度、實施工程項目、開展督導(dǎo)檢查等措施，深入推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)。財政部和農(nóng)業(yè)部自2011年起，在13個主要草原牧區(qū)省份組織實施草原生態(tài)保護(hù)補助獎勵政策，推行禁牧休牧和草畜平衡等制度措施，調(diào)動了廣大牧民群眾保護(hù)草原的積極性和主動性；2016年啟動實施了新一輪補獎?wù)?，實施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)容進(jìn)一步優(yōu)化。截至目前，中央財政草原補獎資金投入超過1200億元，實施草原禁牧面積12億畝、草畜平衡面積26億畝。發(fā)展改革委、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部門組織實施了新一輪退耕還林還草、退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、農(nóng)牧交錯帶已墾草原治理、巖溶地區(qū)石漠化草地治理等五大工程，重點治理陡坡耕地、退化沙化草原、已墾撂荒草地和石漠化草地。黨的十八大以來，安排中央預(yù)算內(nèi)投資270多億元，完成草原治理任務(wù)超過10億畝。環(huán)境保護(hù)部在全國建設(shè)各類草原自然保護(hù)區(qū)41個，面積達(dá)2481萬畝。國家民委牽頭開展了貫徹《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》情況的監(jiān)督檢查。這些政策措施各有側(cè)重、相互配套，協(xié)同推動草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了顯著成效。
三是著力推進(jìn)依法治草。認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于全面依法治國的決策部署，強化草原法制建設(shè)，扎實開展草原執(zhí)法監(jiān)督工作。在全國人大環(huán)資委指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部配合開展《中華人民共和國草原法》修訂工作，深入進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛征求有關(guān)專家和部門意見，形成了《中華人民共和國草原法》修訂草案。按照推進(jìn)“放管服”改革的要求，農(nóng)業(yè)部修訂了《草種管理辦法》和《草原征占用審核審批管理辦法》，取消下放草種進(jìn)出口等4項審批事項，簡化了草種經(jīng)營許可等審批手續(xù)。內(nèi)蒙古自治區(qū)修訂了基本草原保護(hù)條例，對基本草原實行最嚴(yán)格的保護(hù)。目前，我國草原管理工作已有1部法律、1部司法解釋、1部行政法規(guī)、5部部門規(guī)章和13部地方性法規(guī)，草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)體系基本形成。各有關(guān)地區(qū)和各級農(nóng)牧部門創(chuàng)新草原執(zhí)法方式，采取省、市、縣縱向聯(lián)合執(zhí)法，會同公安、環(huán)境保護(hù)、國土資源等部門開展橫向聯(lián)合執(zhí)法，督辦查處重點難點案件，加大對重大案件和高發(fā)案件的打擊查處力度。2013年以來，全國共立案查處各類草原違法案件9萬余起。不斷強化與司法機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，推動建立草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，共向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件2000余起。同時，加大草原保護(hù)普法宣傳力度，組織開展普法宣傳月等活動，從2013年起每年對典型犯罪案件進(jìn)行通報曝光，對破壞草原的違法犯罪行為產(chǎn)生震懾作用。
四是著力促進(jìn)草牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2014年10月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志專題研究草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作，明確了草牧業(yè)的發(fā)展思路和重點任務(wù)，提出要加快構(gòu)建糧經(jīng)飼三元種植結(jié)構(gòu)。按照這一部署要求，農(nóng)業(yè)部在全國啟動37個草牧業(yè)發(fā)展試驗試點，在青海設(shè)立全國生態(tài)畜牧業(yè)示范區(qū)；會同中國科學(xué)院、財政部在內(nèi)蒙古開展草牧業(yè)科技示范，探索形成了一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的草牧業(yè)發(fā)展模式；會同財政部組織實施“振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動”、“南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)推進(jìn)行動”、“糧改飼”等項目，加強草牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣先進(jìn)適用生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)，不斷提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。各有關(guān)地區(qū)按照“以草定畜、增草增畜，舍飼圈養(yǎng)、依靠科技，加快出欄、保障供給”的思路，加強草原生態(tài)保護(hù)，加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，大力發(fā)展現(xiàn)代草牧業(yè)，畜產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力明顯提高。2016年，13個草原牧區(qū)省區(qū)的牛、羊肉產(chǎn)量分別達(dá)到420.4萬噸和317.3萬噸，比2010年分別增加11.2%和15.7%，為保障畜產(chǎn)品市場供給和促進(jìn)牧民增收作出了重要貢獻(xiàn)。
五是著力提升草原防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。國務(wù)院每年召開專題會議，研究部署草原防火工作。各地各部門強化運行機制，加強物資儲備，不斷提升草原火災(zāi)、鼠蟲害等綜合防控能力。每年組織開展草原災(zāi)害防控應(yīng)急演練和督導(dǎo)檢查，加強草原災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，在關(guān)鍵時節(jié)啟動災(zāi)害應(yīng)急值守制度和災(zāi)害零報告制度。截至2016年底，全國縣級以上草原防火機構(gòu)達(dá)1148個，應(yīng)急隊伍7000余支，專兼職撲火人員19萬多人，較2010年底均有大幅增加。全國建成各級草原防火指揮中心36個，防火物資儲備庫79個，年均出動火災(zāi)隱患排查人員近2萬人次，火災(zāi)24小時撲滅率保持在95%以上。近年來，草原火災(zāi)發(fā)生次數(shù)與受災(zāi)損失一直處于歷史低位，草原火災(zāi)受害率與重特大草原火災(zāi)發(fā)生率分別控制在3‰與3%以內(nèi)。草原生物災(zāi)害綠色防控取得積極進(jìn)展，草原鼠害、蟲害的綠色防治比例逐年提高，目前已分別達(dá)到80%和50%。
總的看，黨的十八大以來，我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入力度不斷加大，草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)成效顯著，草原涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能得到恢復(fù)和增強，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化勢頭得到初步遏制。監(jiān)測結(jié)果顯示，2016年全國草原綜合植被蓋度達(dá)54.6%，較2010年提高3.6個百分點；天然草原年鮮草總產(chǎn)量10.4億噸，較2010年增加3.7%，連續(xù)6年保持在10億噸以上。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原綜合植被蓋度達(dá)44%，草原生態(tài)已恢復(fù)到接近上世紀(jì)80年代中期水平。新疆維吾爾自治區(qū)草原綜合植被蓋度達(dá)41.3%，創(chuàng)有監(jiān)測記錄（2011年）以來的歷史最高值。青海三江源地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加28.4億立方米，濕地面積增加104平方公里。
二、 存在的主要困難和問題
草原具有生態(tài)生產(chǎn)雙重功能，人草畜都是草原生態(tài)系統(tǒng)的組成部分。受自然、地理、歷史和人為活動等因素影響，草原生態(tài)保護(hù)欠賬較多，人草畜矛盾依舊存在，統(tǒng)籌草原環(huán)境保護(hù)與牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展難度大，仍面臨一些困難和問題。主要體現(xiàn)在以下四個方面。
一是草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱。草原地區(qū)自然條件總體比較嚴(yán)酷，降雨少、蒸發(fā)量大、積溫低，青藏高原部分地區(qū)黑土灘問題嚴(yán)重，部分典型草原仍存在退化的風(fēng)險，草原鼠蟲害、火災(zāi)、旱災(zāi)等災(zāi)害頻發(fā)。近年來，我國草原鼠害危害面積年均在4億畝以上，蟲害危害面積在2億畝左右。草原火災(zāi)時有發(fā)生，2016年全國草原火災(zāi)56起，累計受害草原面積55.4萬畝。內(nèi)蒙古自治區(qū)東部連年干旱，近1億畝打草場喪失了打儲草功能。總的看，雖然近年來草原生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)取得明顯成效，但整體仍較脆弱，處在不進(jìn)則退的爬坡過坎階段，草原生態(tài)安全仍是國家生態(tài)安全的薄弱環(huán)節(jié)。
二是草原違法案件多發(fā)常發(fā)。一些地方在草原上亂開濫墾、違法違規(guī)開礦、隨意擠占草原修建廠房和旅游點現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國各類草原違法案件破壞草原面積13.74萬畝。其中，非法征占用草原問題突出，發(fā)案數(shù)量達(dá)到160起，破壞草原面積4.54萬畝。特別是一些大型采礦項目，征占用草原面積大，對草原生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重。
三是牧區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)水平較低。草原牧區(qū)大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，歷史欠賬多，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和生產(chǎn)效率提升，不利于草原生態(tài)保護(hù)成果的鞏固和擴(kuò)大。一方面，養(yǎng)殖技術(shù)水平不高，一些牧區(qū)半牧區(qū)的家畜飼養(yǎng)仍“靠天吃飯”，集約化標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖比重低，牲畜生產(chǎn)效率低，養(yǎng)殖效益差。特別是在一些高寒易災(zāi)牧區(qū)，牲畜“夏飽、秋肥、冬瘦、春亡”的怪圈仍未根本打破。另一方面，產(chǎn)業(yè)化水平不高，草牧業(yè)龍頭企業(yè)少，現(xiàn)有的企業(yè)和合作社輻射帶動能力不足，難以推動生產(chǎn)經(jīng)營向?qū)I(yè)化和商品化發(fā)展，牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)渠道窄，還沒有擺脫“人口增長-牲畜擴(kuò)增-草原退化-效益低下-增收難”的困境。
四是草原監(jiān)督管理能力亟待加強。機構(gòu)隊伍方面，目前草原管理機構(gòu)設(shè)置和人員配置較為薄弱，機構(gòu)小、人員少，與草原重要的生態(tài)地位和作用不相匹配，難以適應(yīng)當(dāng)前繁重的草原監(jiān)督管理工作需要。管理能力方面，目前尚未建立草原調(diào)查統(tǒng)計制度，實際工作中仍沿用上世紀(jì)80年代末第一次全國草地資源調(diào)查數(shù)據(jù)，在落實草原承包、實施草原補獎?wù)叩确矫嬉呀?jīng)不能滿足開展精準(zhǔn)化管理的實際需要。
三、 下一步工作安排
按照黨的十九大關(guān)于“加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國”的部署要求，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先和自然恢復(fù)為主的方針，堅持面上治理與重點突破相結(jié)合、自然修復(fù)與工程措施相結(jié)合，深入推行草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度措施，實施草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，治理退化沙化草原，轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，推動形成人草畜和諧發(fā)展的新格局。重點抓好以下五項工作。
一是落實好草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)各項改革任務(wù)。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的要求，緊緊圍繞“源頭保護(hù)、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”，推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，建立健全草原資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、監(jiān)測評價、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)補償、生態(tài)損害賠償與責(zé)任追究等制度。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，規(guī)范承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。開展全國草原生態(tài)狀況調(diào)查評估，摸清草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化等情況。落實中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，實施好《全國草原保護(hù)建設(shè)利用“十三五”規(guī)劃》和《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》，強化草原禁牧休牧和草畜平衡管理，落實資源管控措施，確保2020年全國草原綜合植被蓋度達(dá)到56%的目標(biāo)如期完成。
二是加強草原資源精細(xì)化管理。組織開展新一輪草原資源清查，全面摸清草原面積、類型、質(zhì)量、利用現(xiàn)狀等。指導(dǎo)督促京津冀區(qū)域及全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣等重點地區(qū)2017年年底前完成清查，其他地區(qū)在2018年年底前全面完成清查，為草原改革任務(wù)落地提供堅實基礎(chǔ)。整合建立草原大數(shù)據(jù)中心，加強草原數(shù)據(jù)采集、資源管理、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急指揮、綜合執(zhí)法等信息平臺建設(shè)，全面提升草原信息化管理水平。修訂《土地利用現(xiàn)狀分類》，科學(xué)界定草地、林地、耕地的概念范圍，合理調(diào)整“未利用地”內(nèi)涵。開展第三次國土資源調(diào)查，妥善解決“一地多證”、“林草矛盾”等問題。
三是強化草原法制建設(shè)。配合修訂《中華人民共和國草原法》，研究完善草原生態(tài)文明關(guān)鍵制度、草原征占用審核審批管理、草原執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任等方面的規(guī)定，解決現(xiàn)有草原違法案件處罰依據(jù)不充分、處罰偏輕等問題。推進(jìn)《基本草原保護(hù)條例》立法步伐，依法嚴(yán)格劃定基本草原，確保面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。加強土地利用總體規(guī)劃實施管理，嚴(yán)格落實土地用途管制制度，禁止可能威脅草原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的各類土地利用活動，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途。強化草原監(jiān)理體系和村級草原管護(hù)員隊伍建設(shè)，充實人員，改善裝備，提升能力。組織開展“大美草原守護(hù)行動”，嚴(yán)厲打擊亂墾濫挖等破壞草原行為，加大草原違法案件查處曝光力度。
四是實施好強牧惠牧政策。加大對草牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級支持力度，綜合考量草原面積、牧草產(chǎn)量和牛羊肉價格等因素，穩(wěn)定和完善草原補獎?wù)撸诒Ｗo(hù)草原的同時，提高牧民政策性收入。繼續(xù)實施好退牧還草等草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)重大工程項目，加大草原修復(fù)力度。擴(kuò)大退耕還林還草，完善落實補助政策。指導(dǎo)各地根據(jù)草原植被恢復(fù)情況，合理調(diào)整草原禁牧、草畜平衡的范圍和面積，確保禁牧封育成效，有序?qū)崿F(xiàn)草原休養(yǎng)生息。進(jìn)一步加強草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與監(jiān)管。
五是推進(jìn)現(xiàn)代草牧業(yè)發(fā)展。落實全國牛羊肉生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，加強牧區(qū)養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜發(fā)展人工種草和節(jié)水灌溉飼草料地，繁育推廣牛羊良種，強化基礎(chǔ)母畜飼養(yǎng)擴(kuò)繁，防控重大動物疫病，發(fā)展適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化集約化養(yǎng)殖。培育現(xiàn)代草原畜牧業(yè)新型生產(chǎn)經(jīng)營主體，提升產(chǎn)、加、銷一體化程度，促進(jìn)養(yǎng)殖、加工、流通等環(huán)節(jié)利益合理分配，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和牧民增收雙贏。繼續(xù)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，促進(jìn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，繼續(xù)支持發(fā)展草原生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，設(shè)置草原管護(hù)公益性崗位，探索建立草原地區(qū)牧民參與礦藏開發(fā)的利益共享機制，不斷拓寬牧民的轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)渠道，減輕對傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)的過度依賴。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大常委會高度重視、大力支持草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，不斷加強立法、實施監(jiān)督和執(zhí)法檢查，有力推動了我國草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。我們將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，在全國人大的監(jiān)督支持下，進(jìn)一步加大草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，持續(xù)提升草原保護(hù)建設(shè)水平，增強草原牧民獲得感，為建設(shè)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
以上報告，請審議。
