發(fā)文機(jī)關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期2012年08月29日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2012年08月29日
效力級(jí)別國務(wù)院規(guī)范性文件
全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：
--2012年8月29日在第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上
財(cái)政部部長 謝旭人
受國務(wù)院委托，現(xiàn)向全國人大常委會(huì)報(bào)告縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制運(yùn)行情況，請予審議。
一、 縣級(jí)基本財(cái)力保障工作進(jìn)展順利
按照現(xiàn)行體制，中央對地方實(shí)行穩(wěn)定的分稅制財(cái)政體制，同時(shí)通過轉(zhuǎn)移支付制度，對地區(qū)間的財(cái)力分布進(jìn)行調(diào)節(jié)。省以下財(cái)政體制，包括收入和支出劃分、省對下轉(zhuǎn)移支付制度等，均由省級(jí)政府確定。但受多種因素影響，部分縣級(jí)財(cái)政財(cái)力水平較低，無法滿足其基本支出需求，出現(xiàn)財(cái)政困難。為了促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大的支持下，財(cái)政部2010年研究制定了 《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》（財(cái)預(yù)[2010]443號(hào)），明確提出以實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)。這是在現(xiàn)行財(cái)政體制條件下，通過調(diào)動(dòng)省級(jí)政府的積極性，強(qiáng)化其保障責(zé)任，提高基層財(cái)政保障能力的一項(xiàng)重要舉措。三年來，經(jīng)過各級(jí)財(cái)政的共同努力，縣級(jí)財(cái)力水平明顯提高，提供基本公共服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)，保障機(jī)制已初步形成。
縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的主要內(nèi)容是：中央財(cái)政每年根據(jù)國家相關(guān)政策，制定縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)。保障范圍包括國家制定的工資政策、民生政策，以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)、地方津貼補(bǔ)貼等。其中，前兩項(xiàng)的保障標(biāo)準(zhǔn)按照國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，后兩項(xiàng)的保障標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)各地區(qū)財(cái)力狀況分省核定。在此基礎(chǔ)上，測算確定全國各縣的基本財(cái)力保障需求，并與各縣的同口徑財(cái)政支出相比較，核定支出缺口。對保障情況較好的地區(qū)，給予激勵(lì)性獎(jiǎng)勵(lì)；對存在財(cái)力缺口的地區(qū)，依據(jù)缺口消化情況，給予保障性獎(jiǎng)勵(lì)；對到2012年底仍存在縣級(jí)基本財(cái)力缺口的地區(qū)，扣減對該地區(qū)的2013年均衡性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還并直接補(bǔ)助到財(cái)力缺口縣。中央財(cái)政采取激勵(lì)約束的方式，引導(dǎo)省級(jí)財(cái)政通過完善省以下財(cái)政體制、加大對縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度等辦法，落實(shí)保障責(zé)任。
三年來，根據(jù)國家統(tǒng)一民生政策調(diào)整情況，中央財(cái)政在不斷擴(kuò)大保障項(xiàng)目、提高保障水平、加強(qiáng)考核檢查的基礎(chǔ)上，逐年加大對縣級(jí)基本財(cái)力保障的支持力度。2010年下達(dá)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金475億元，2011年增加到775億元，2012年又增加到1075億元。同時(shí)，財(cái)政部還積極開展專題調(diào)研，督導(dǎo)各地落實(shí)保障機(jī)制，完善保障辦法，并組織召開重點(diǎn)人大建議辦理座談會(huì)，與全國人大代表進(jìn)行面對面的交流和溝通。
在政策的有效引導(dǎo)和激勵(lì)下，各地結(jié)合實(shí)際情況，不斷完善相關(guān)政策措施。主要做法是：
（一）制定政策文件，全面建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。青海省在全國率先開展縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)，2009年印發(fā)了《關(guān)于建立和實(shí)施縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的指導(dǎo)意見》。廣西壯族自治區(qū)人民政府專門召開會(huì)議，認(rèn)真研究部署貫徹落實(shí)工作。山東省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見》，建立保障財(cái)政困難縣基本財(cái)力的長效機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付幫扶機(jī)制、稅收增長激勵(lì)機(jī)制等縣級(jí)財(cái)力保障體系。目前，各地均制定了比較規(guī)范的縣級(jí)基本財(cái)力保障制度和辦法。
（二）調(diào)整省以下財(cái)政體制，均衡各級(jí)政府財(cái)力。廣東省為了給欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供基本財(cái)力保障，從2011年起提高省級(jí)財(cái)政對企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅和土地增值稅的分成比例，并將新集中的財(cái)力全部用于對欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。內(nèi)蒙古自治區(qū)針對各盟市之間財(cái)力水平差距較大的情況，從2012年起，將自治區(qū)本級(jí)財(cái)政對資源稅的分成比例由25%提高至65%，并將新集中的收入全部用于增加對困難地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助。2010年以來，全國已有9個(gè)省份完善了省以下財(cái)政體制，通過調(diào)整收支劃分范圍等措施，均衡行政區(qū)域內(nèi)財(cái)力分配。
（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級(jí)的財(cái)力支持。云南省2011年調(diào)整了均衡性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，將標(biāo)準(zhǔn)支出缺口分為基本支出缺口和均等化缺口兩個(gè)部分，對基本支出缺口縣給予全額補(bǔ)助，對均等化缺口縣依據(jù)財(cái)力狀況適當(dāng)補(bǔ)助。黑龍江省完善了均衡性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，針對國家和省政府制定的有關(guān)政策，及時(shí)增加對縣級(jí)政府的均衡性轉(zhuǎn)移支付。內(nèi)蒙古自治區(qū)對財(cái)政困難的興安盟、烏蘭察布市和巴彥淖爾市實(shí)行特殊扶持政策，2011年安排財(cái)力補(bǔ)助10.1億元。遼寧省從2011年起，每年給予縣級(jí)政府定額財(cái)力補(bǔ)助38億元。同時(shí)，在中央財(cái)政下達(dá)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金基礎(chǔ)上，各地主動(dòng)加大投入力度。2011年，廣東、山西、吉林、福建等省分別增加對縣級(jí)財(cái)政的獎(jiǎng)補(bǔ)資金24億元、10億元、3.3億元和3億元，幫助縣級(jí)政府減少基本財(cái)力缺口，提高保障水平。
（四）深化財(cái)政改革，加強(qiáng)支出管理。到2011年底，全國已有27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對1080個(gè)縣實(shí)行了財(cái)政直接管理，特別是將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入了省直接管理范圍。各縣級(jí)政府普遍實(shí)施部門預(yù)算、國庫集中收付等改革，強(qiáng)化了財(cái)政支出管理。江蘇省建立財(cái)政支付經(jīng)費(fèi)人員核查和控制機(jī)制，從源頭上控制機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員支出和公用經(jīng)費(fèi)。安徽省建立省級(jí)部門會(huì)商制度，對省本級(jí)和市縣預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效管理中的重點(diǎn)事項(xiàng)和重大問題，有針對性地開展會(huì)商，共同采取措施，加強(qiáng)對縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)，提高其財(cái)政管理水平。黑龍江省印發(fā)《關(guān)于在全省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理信息公開工作的通知》，全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息公開機(jī)制，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
（五）注重激勵(lì)約束，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)。為了有效發(fā)揮縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制在均衡縣級(jí)財(cái)力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化等方面的積極作用，各地區(qū)大力開展績效評(píng)價(jià)和考核工作。四川省將縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金和均衡性轉(zhuǎn)移支付資金使用情況，納入重點(diǎn)績效考核評(píng)價(jià)范圍，督促縣級(jí)政府將各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于基本支出和保障民生需求。河北省對財(cái)力情況較好而保障支出安排不足的縣，采取扣減對其轉(zhuǎn)移支付資金的方式予以約束。湖南省對財(cái)政管理規(guī)范、支出安排合理的縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)其提高管理水平。
二、 縣級(jí)基本財(cái)力保障工作成效明顯
縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的逐步建立和不斷完善，既為各地彌補(bǔ)縣級(jí)基本財(cái)力缺口提供了有力支撐，也調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)和改善民生的積極性，發(fā)揮了督促縣級(jí)政府規(guī)范預(yù)算管理、注重支出績效的導(dǎo)向作用。具體成效是：
（一）縣級(jí)財(cái)政收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金快速增加。各地按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，積極培育和壯大財(cái)源，財(cái)稅部門依法組織收入。2011年，全國縣級(jí)一般預(yù)算收入總額達(dá)2.43萬億元，相當(dāng)于2009年的1.7倍，年均增長30.4%，高于同期全國財(cái)政收入增幅7.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，819個(gè)基本財(cái)力缺口縣2011年實(shí)現(xiàn)一般預(yù)算收入3124億元，比2009年增加1332億元，年均增長32%，高于同期全國財(cái)政收入增幅8.9個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，2011年，上級(jí)政府對縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到2.63萬億元，相當(dāng)于2009年的1.53倍，年均增長23.5%。其中，819個(gè)基本財(cái)力缺口縣2011年獲得上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付8162億元，比2009年增加2976億元，年均增長25.5%。
（二）縣級(jí)財(cái)政支出較快增長。隨著縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的不斷完善，縣級(jí)政府履行職責(zé)的保障能力明顯增強(qiáng)，公共財(cái)政支出快速增長。2011年，全國縣級(jí)政府一般預(yù)算支出總額為4.79萬億元，相當(dāng)于2009年的1.56倍，年均增長25.1%。2011年省、市、縣三級(jí)一般預(yù)算支出占地方一般預(yù)算支出的比重，分別為21.5%、26.9%和51.6%。與2009年相比，縣級(jí)占比提高1.5個(gè)百分點(diǎn)，省級(jí)和市級(jí)占比分別降低1.4個(gè)百分點(diǎn)和0.1個(gè)百分點(diǎn)。819個(gè)基本財(cái)力缺口縣2011年實(shí)現(xiàn)一般預(yù)算支出1.14萬億元，比2009年增加4154億元，年均增長25.4%。
（三）基本財(cái)力缺口縣和缺口額大幅減少。2009年，全國基本財(cái)力保障缺口縣有819個(gè)，缺口額894億元。2011年底，缺口縣減少到113個(gè)，缺口額下降到93億元。其中，廣西壯族自治區(qū)2009年有缺口縣49個(gè)，缺口額59億元；2011年缺口縣減少到3個(gè)，缺口額下降到6億元。陜西省2009年有缺口縣57個(gè)，缺口額45億元；2011年缺口縣減少到1個(gè)，缺口額下降到0.5億元。
（四）縣級(jí)民生支出得到有力保障。2011年，全國縣級(jí)財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障和文化等方面的民生支出合計(jì)2.21萬億元，比2010年增長33.4%，高于全國縣級(jí)一般預(yù)算支出增幅8.4個(gè)百分點(diǎn)；用于農(nóng)業(yè)、水利、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等與民生密切相關(guān)的支出合計(jì)1.26萬億元，占全國縣級(jí)一般預(yù)算支出的26.2%。
福建省邵武市（縣級(jí)市）在縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建立后，干部職工年平均工資水平由2009年的3.1萬元提高到2011年的3.8萬元。所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦的人員工資、住房公積金和事業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等基本支出，均實(shí)現(xiàn)了及時(shí)足額發(fā)放，穩(wěn)定了基層干部和教師隊(duì)伍，基層執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。
四川省巴中市巴州區(qū)由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政自給率不足10%，民生事業(yè)方面存在較多欠賬。通過建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，巴州區(qū)對民生領(lǐng)域的投入能力顯著增強(qiáng)。2010-2011年，巴州區(qū)用上級(jí)政府下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金加大教育支出力度，全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，補(bǔ)助家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生6.62萬人，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生2.3萬人，同時(shí)改造中小學(xué)校危房20.3萬平方米，基本解決多年的上學(xué)難和校舍安全問題。
河南省滑縣是糧食大縣，由于財(cái)力薄弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史投入嚴(yán)重不足。2011年，在切實(shí)保障各項(xiàng)民生政策的基礎(chǔ)上，滑縣安排資金3.3億元，改造農(nóng)田40.8萬畝，新建機(jī)井和配套設(shè)施2196眼（套），維修舊機(jī)井1014眼，鋪設(shè)地埋管道1042公里，整修田間道路387公里，改造農(nóng)村電網(wǎng)1271公里，新開挖和清淤疏浚溝渠314公里；安排補(bǔ)貼資金3360萬元支持農(nóng)民購置各類農(nóng)機(jī)具7850臺(tái)，投入資金640萬元促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，為提高糧食生產(chǎn)能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2012年，由于適當(dāng)提高了部分民生項(xiàng)目保障標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)財(cái)政“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的支出需求相應(yīng)增加。為支持各地進(jìn)一步提高保障水平，中央財(cái)政增加縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金300億元，總額達(dá)到1075億元。同時(shí)，為督促省級(jí)政府落實(shí)保障責(zé)任，加大對縣級(jí)政府的支持力度，財(cái)政部與部分缺口縣較多、缺口額較大的地區(qū)進(jìn)行專題座談，在年中全國財(cái)政廳（局）長座談會(huì)上又做了重點(diǎn)部署，要求地方將縣級(jí)基本財(cái)力保障工作作為一項(xiàng)重要任務(wù)完成。各地均表示，將進(jìn)一步加大工作力度，采取有效措施，在2012年底按照中央財(cái)政核定的保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的政策目標(biāo)。
三、 縣級(jí)基本財(cái)力保障工作需進(jìn)一步研究的問題
盡管縣級(jí)基本財(cái)力保障工作取得階段性成果，但仍面臨一些需要研究的問題。一是各級(jí)政府間事權(quán)劃分不夠清晰，支出責(zé)任存在交叉，縣以下政府的具體職責(zé)和支出責(zé)任不夠明確。二是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步優(yōu)化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比仍然偏高，要求配套資金的項(xiàng)目偏多，對基層財(cái)政帶來較大壓力。三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，縣級(jí)財(cái)力水平差異較大，省以下財(cái)政體制不夠規(guī)范，部分縣級(jí)政府財(cái)政保障能力薄弱。四是部分地區(qū)財(cái)政支付經(jīng)費(fèi)人員增長過快，民生政策等基本公共服務(wù)保障力度不足，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不夠合理，財(cái)政支出管理還需要進(jìn)一步加強(qiáng)等。
四、 縣級(jí)基本財(cái)力保障工作下一步措施
“郡縣穩(wěn)，天下安”。建立健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，是黨中央、國務(wù)院在新形勢下加強(qiáng)基層建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。我們將按照本次會(huì)議審議提出的要求，根據(jù)國務(wù)院的部署，既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，努力改進(jìn)不足，不斷完善體制機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)的保障能力。
（一）深入推進(jìn)財(cái)政體制改革。合理界定各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步理順各級(jí)政府間收入劃分關(guān)系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，規(guī)范各類配套政策，使各級(jí)政府均有穩(wěn)定的財(cái)力來源滿足支出責(zé)任需要，并逐步形成穩(wěn)定的制度性安排。
（二）建立動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。依據(jù)縣級(jí)政府的基本職責(zé)，明確縣以下政府的支出責(zé)任。根據(jù)其支出責(zé)任，逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過調(diào)整收支劃分、加大對縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付力度等方式，明確保障資金來源，不斷提高保障水平，使財(cái)力與其支出責(zé)任基本匹配。
（三）壯大縣級(jí)財(cái)力基礎(chǔ)。采取更有針對性的政策措施，幫助縣級(jí)政府提高財(cái)力水平。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，引導(dǎo)其科學(xué)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大縣級(jí)財(cái)力基礎(chǔ)，提高自我保障能力。對禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，依法進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)，同時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)保障縣級(jí)政府履行基本職責(zé)的財(cái)力需要。
（四）加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政管理。指導(dǎo)縣級(jí)政府依法強(qiáng)化收入征管，增加財(cái)政收入，不斷提高自身保障能力；深化財(cái)政管理改革，嚴(yán)格控制財(cái)政支付經(jīng)費(fèi)人員；對縣級(jí)財(cái)政支出管理實(shí)行績效評(píng)價(jià)，引導(dǎo)縣級(jí)政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立評(píng)價(jià)結(jié)果和保障政策相結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制，探索實(shí)行績效問責(zé)。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
全國人大常委會(huì)聽取和審議國務(wù)院關(guān)于縣級(jí)基本財(cái)力保障工作的報(bào)告，加強(qiáng)對縣級(jí)基本財(cái)力保障工作的監(jiān)督指導(dǎo)，充分體現(xiàn)了全國人大常委會(huì)對支持縣級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、切實(shí)履行基本職責(zé)的高度重視，必將有力推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障工作。在此，我們向全國人大常委會(huì)表示衷心的感謝！我們將按照全國人大常委會(huì)的審議意見，以高度的責(zé)任感和使命感，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障工作，努力為全面建設(shè)小康社會(huì)作出積極貢獻(xiàn)。
