發(fā)文機(jī)關(guān)司法部
發(fā)文日期2001年06月16日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)司發(fā)通〔2001〕069號(hào)
施行日期2001年06月16日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)司法局：
現(xiàn)將《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作座談會(huì)紀(jì)要》印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合本地實(shí)際，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作座談會(huì)紀(jì)要
為總結(jié)交流各地基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施脫鉤改制的進(jìn)展情況，分析研究脫鉤改制遇到的問(wèn)題和下一步的工作對(duì)策，司法部基層工作指導(dǎo)司于5月31日在京召開(kāi)了部分省市基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作座談會(huì)。參加會(huì)議的有北京市、黑龍江省、江蘇省、河南省、廣東省、湖南省、四川省司法廳(局)基層工作處處長(zhǎng)或副處長(zhǎng)。段正坤副部長(zhǎng)出席會(huì)議并作了講話。
一
與會(huì)代表溝通交流了自去年10月以來(lái)各地實(shí)施基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制的進(jìn)展情況和基本做法。一致認(rèn)為，各地對(duì)這項(xiàng)改革都比較重視，能較好地領(lǐng)會(huì)和掌握司法部《基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見(jiàn)》確定的思路、原則和步驟，在認(rèn)真分析本地基層法律服務(wù)工作發(fā)展?fàn)顩r、承受改革所具備的條件的基礎(chǔ)上，從實(shí)際出發(fā)制定貫徹措施，陸續(xù)啟動(dòng)了試點(diǎn)，有的開(kāi)始實(shí)施，并取得初步進(jìn)展。
會(huì)議分析了目前基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作中呈現(xiàn)的三種態(tài)勢(shì)：一是基層法律服務(wù)工作發(fā)展基礎(chǔ)、改革條件較好的省份，實(shí)施脫鉤改制力度較大，有的已取得一定進(jìn)展。如北京市城鄉(xiāng)法律服務(wù)所的清理整頓現(xiàn)已基本完成，共撤并停辦不符合條件的鄉(xiāng)街所和直管所90個(gè)，城區(qū)80余個(gè)街道所基本完成脫鉤改制。江蘇省在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上制定了貫徹實(shí)施方案，今年上半年在50個(gè)縣區(qū)抓了改革試點(diǎn)，計(jì)劃6月底召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，推廣太倉(cāng)經(jīng)驗(yàn)，部署下半年脫鉤改制的任務(wù)和措施。黑龍江省針對(duì)本省具體情況，已拿出整體方案，擬對(duì)1／3具備條件的所(重點(diǎn)是原直管所、中心所)實(shí)行脫鉤改制，1／3的所需創(chuàng)造條件再進(jìn)行整改，1／3的所仍需保留原“兩所合一”的體制。二是多數(shù)省份尚處于調(diào)研論證和試點(diǎn)探索階段，尚未全面啟動(dòng)脫鉤改制工作。三是部分省份尚不具備脫鉤改制的條件，擬維持原有體制，暫不作大的調(diào)整。
會(huì)議認(rèn)為，目前基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制在各地發(fā)展不平衡，是改革進(jìn)程中的正?，F(xiàn)象，基本反映了基層法律服務(wù)工作的發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際情況，與基層司法行政工作的整體發(fā)展需要也是相適應(yīng)的。之所以出現(xiàn)這種不平衡的狀況，既有各地在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和改革條件方面存在較大差異的原因，又是由于對(duì)改革遇到的帶共性的問(wèn)題和困難在主觀認(rèn)識(shí)上的不同所造成的。如何正確認(rèn)識(shí)和看待這些問(wèn)題、困難及其成因，如何站在司法行政工作全局乃至推進(jìn)法治工作的高度來(lái)科學(xué)審視把握這項(xiàng)改革工作，就成為日前司法行政部門面臨的一個(gè)實(shí)際而重要的課題，也是處理好基層法律服務(wù)工作“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者關(guān)系的關(guān)鍵。
二
會(huì)議指出，國(guó)務(wù)院于1999年底啟動(dòng)的清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的工作，對(duì)改革、規(guī)范法律服務(wù)組織(包括基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu))的體制、運(yùn)行、管理和發(fā)展，逐步建立起適合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律服務(wù)體系具有重要意義。但又必須看到，基層法律服務(wù)組織在自律程度和自我管理、自我發(fā)展能力等方面還存在較大的差距，因此，在推進(jìn)這項(xiàng)改革的進(jìn)程中，措施要穩(wěn)妥，方法要慎重，步子要扎實(shí)，特別要注意把握和處理好以下問(wèn)題：
(一) 脫鉤改制的進(jìn)程要與基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)自我管理、自我發(fā)展的能力和水平相適應(yīng)。目前，全國(guó)雖然已建有3．4萬(wàn)多個(gè)法律服務(wù)所，從業(yè)人員達(dá)12．2萬(wàn)人。但它作為新生事物，其制度發(fā)育尚不成熟，自創(chuàng)立以來(lái)多采用的是行政或事業(yè)管理模式，加之城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人員素質(zhì)的差異，致使多數(shù)的法律服務(wù)所欠缺自我管理的能力，難以形成自律性運(yùn)行機(jī)制。又由于實(shí)行低水平的收費(fèi)制度，其業(yè)務(wù)量和創(chuàng)收能力在很大程度上受制于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾的法律意識(shí)，造成許多所欠缺或不具備自收自支、自我發(fā)展的能力，有的甚至連人員工資都難以保障。目前全國(guó)有近半數(shù)的所尚未實(shí)行自收自支，僅有一成多的所具備自收自養(yǎng)能力。因此，在基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)自我管理、自收自支、自我發(fā)展的能力整體處于這樣較低水平的條件下，必須審慎處理好基層法律服務(wù)行業(yè)的深化改革與穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)系。如不顧條件、不切實(shí)際地硬性推行脫鉤改制，勢(shì)必造成負(fù)面作用，影響乃至削弱基層法律服務(wù)工作賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)和內(nèi)外部條件。
(二) 基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作不要影響基層司法所建設(shè)。基層法律服務(wù)是基層司法行政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是不可或缺的一支重要輔助力量。這些年基層司法所建設(shè)雖發(fā)展很快，現(xiàn)已有4萬(wàn)多個(gè)，但由于嚴(yán)重缺編，在現(xiàn)有9．4萬(wàn)司法所工作人員中，具有司法助理員身份和占用地方行政編制的僅6．7萬(wàn)，每所平均1．7人；如僅按司法行政專項(xiàng)編制計(jì)算，每所不足1人。另外，司法所作為司法行政系統(tǒng)的一線和基層組織，工作任務(wù)不斷拓展、日趨繁重，但由于地方政府財(cái)力不足，致使許多地區(qū)的司法所缺乏必要、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和保障渠道。在這種狀況下，目前多數(shù)的司法所與法律服務(wù)所不得不實(shí)行一套人馬、兩塊牌子的“兩所合一”體制，在開(kāi)展業(yè)務(wù)和人、財(cái)、物方面相互依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力、共同發(fā)展。全國(guó)現(xiàn)雖有8000多個(gè)法律服務(wù)所與司法所實(shí)現(xiàn)分設(shè)，但事實(shí)上許多所仍與司法所“合署辦公”。這種相互依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的狀況，是當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期鞏固、加強(qiáng)基層司法行政工作的必要舉措，也是國(guó)家司法行政體制改革發(fā)展過(guò)程中難以逾越的一個(gè)階段。從目前強(qiáng)化、發(fā)展基層司法行政工作的現(xiàn)實(shí)需要看，尚不具備大面積推行“兩所分設(shè)”的條件。因此，基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革必須從這個(gè)大局和實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，量力而行。在當(dāng)前中央日益重視司法所的作用，加強(qiáng)司法所建設(shè)的政策環(huán)境越來(lái)越有利的情況下，同時(shí)又面臨市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，我們更應(yīng)審慎處理好基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制與強(qiáng)化基層司法所建設(shè)的關(guān)系問(wèn)題。
(三) 要保持基層法律服務(wù)固有的職能特色?；鶎臃煞?wù)制度在創(chuàng)立之初，確實(shí)與我國(guó)律師、公證力量不足，基層的法律服務(wù)供求關(guān)系緊張有直接關(guān)系，但它在發(fā)展起來(lái)后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐和探索，已逐步形成了有別于其他法律服務(wù)工作的職能特色和優(yōu)勢(shì)。一是它的服務(wù)基本覆蓋了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)，為農(nóng)村群眾和城市居民處理簡(jiǎn)單、小額的法律事務(wù)提供了一種就近便利尋求法律服務(wù)的渠道，它的業(yè)務(wù)總量及服務(wù)受眾面逐年增長(zhǎng)，與律師業(yè)初步形成一種拾遺補(bǔ)闕、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局。二是由于它扎根基層，貼近群眾，且收費(fèi)低廉(甚至約有1／3的業(yè)務(wù)是減免收費(fèi))，在便利滿足基層群眾特別是城鄉(xiāng)低收入或貧困居民獲取法律服務(wù)方面發(fā)揮著特殊作用。三是它自創(chuàng)立起來(lái)，就在協(xié)助基層政府推進(jìn)依法治理、化解基層矛盾、普及法律常識(shí)、整治涉法熱點(diǎn)問(wèn)題等方面扮演了越來(lái)越重要的角色，成為政法基層基礎(chǔ)工作的重要輔助力量。因此，基層法律服務(wù)具有的這些歷史性的獨(dú)特功能，不能因深化其機(jī)構(gòu)改革而使其減弱、喪失，否則，勢(shì)必弱化基層法律服務(wù)工作，使其逐步失去賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。
三
會(huì)議對(duì)下一步基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施脫鉤改制的工作及其他整改建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了研究。
會(huì)議強(qiáng)調(diào)，脫鉤改制既要認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院有關(guān)法律服務(wù)組織整改的要求，又要結(jié)合各地的實(shí)際條件和司法行政工作的全局需要；既不能一哄而起，急躁冒進(jìn)，又不能按兵不動(dòng)，消極觀望。各地要認(rèn)真調(diào)研，切實(shí)摸清本地基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際狀況和改革承受能力，采用先行試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分類指導(dǎo)的方式，做到條件成熟一個(gè)，脫鉤改制一個(gè)，穩(wěn)步推進(jìn)這項(xiàng)改革，切不可硬性攤派指標(biāo)，更不能搞一刀切。要探索解決脫鉤改制所在開(kāi)展業(yè)務(wù)、自身建設(shè)、規(guī)范管理等方面出現(xiàn)的各種新情況、新問(wèn)題，改進(jìn)管理方式，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)脫鉤改制所的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。同時(shí)要處理好這項(xiàng)改革與當(dāng)前加強(qiáng)司法所建設(shè)的關(guān)系。各地在推行“兩所分設(shè)”和“脫鉤改制”的工作中，一定要以不影響和削弱司法所的建設(shè)，不影響和削弱司法所的力量，不影響和削弱司法所的工作為原則。不具備條件的，基層司法所和法律服務(wù)所可以繼續(xù)保持原有體制和管理模式，繼續(xù)發(fā)揮原有相互依存、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)整合、共同發(fā)展的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。但要注意各司其職，各自工作的身份、職能和手段不能混淆，不能錯(cuò)位，更不能相互越權(quán)。會(huì)議認(rèn)為，基層法律服務(wù)工作的改革是個(gè)較復(fù)雜和長(zhǎng)期的過(guò)程，會(huì)遇到這樣那樣的新情況新問(wèn)題，各地司法行政機(jī)關(guān)要從統(tǒng)攬全局的高度，正確把握和處理當(dāng)前改革與全局工作及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，加強(qiáng)調(diào)研，努力探索，及時(shí)糾偏，分類指導(dǎo)，將改革循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥扎實(shí)地加以推進(jìn)。
會(huì)議還強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前基層法律服務(wù)工作深化改革要以貫徹落實(shí)兩個(gè)部頒規(guī)章、逐步規(guī)范和強(qiáng)化管理為重點(diǎn)。當(dāng)前要切實(shí)抓好下列工作：
一是按司法部去年下發(fā)的兩規(guī)章貫徹實(shí)施意見(jiàn)(司發(fā)通[2000]066號(hào))的部署，在確保質(zhì)量的前提下，于今年基本完成對(duì)現(xiàn)有基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、布局和管理體制的調(diào)整整頓及其重新登記工作，重點(diǎn)指導(dǎo)基層法律服務(wù)所按新的規(guī)章建立健全內(nèi)部管理、運(yùn)行和自律制度和機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)對(duì)基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的規(guī)范化，為進(jìn)而全面實(shí)施新規(guī)章規(guī)定的各項(xiàng)管理制度奠定基礎(chǔ)。
二是按司法部關(guān)于建立基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試和考核制度的部署和要求，認(rèn)真做好去年首次資格統(tǒng)考和考核的審批和頒證工作，做好今年地方人員參加司法部專為軍隊(duì)系統(tǒng)組織的執(zhí)業(yè)資格考試的各項(xiàng)工作，嚴(yán)格把關(guān)，杜絕違規(guī)，減少漏洞，為建立基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制制度開(kāi)好頭、起好步，也為力爭(zhēng)明年正式面向社會(huì)人員開(kāi)考奠定好的基礎(chǔ)。
三是要按照新規(guī)章要求，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)及其執(zhí)業(yè)活動(dòng)的管理，指導(dǎo)監(jiān)督他們嚴(yán)格按司法部規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、工作規(guī)程和執(zhí)業(yè)紀(jì)律開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)執(zhí)業(yè)違紀(jì)行為絕不可姑息遷就，對(duì)其中的“害群之馬”要運(yùn)用新規(guī)章賦予的手段給予嚴(yán)肅的處理。為了加強(qiáng)隊(duì)伍的職業(yè)道德建設(shè)和執(zhí)業(yè)紀(jì)律整頓，有必要在下半年開(kāi)展一次基層法律服務(wù)職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的教育評(píng)查活動(dòng)，對(duì)職業(yè)道德低下、執(zhí)業(yè)違紀(jì)違規(guī)、行業(yè)不正之風(fēng)等現(xiàn)象開(kāi)展專項(xiàng)治理。
