發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2006年12月07日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔2006〕行他字第7號
施行日期2006年12月07日
效力級別司法文件
陜西省高級人民法院：
你院《周乾炳訴鎮(zhèn)巴縣公安局行政違法及賠償一案的請示報告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在被羈押期間，被同倉人致殘所引起的國家賠償，應(yīng)當(dāng)按照 《中華人民共和國行政訴訟法》和 《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定的行政賠償程序處理。
此復(fù)。
附：陜西省高級人民法院關(guān)于周乾炳訴鎮(zhèn)巴縣公安局行政違法及賠償一案的請示報告
（[2006]陜行他字第1號）
最高人民法院：
漢中中院向我院請示的周乾炳訴鎮(zhèn)巴縣公安局行政違法及賠償一案，經(jīng)我院審委會討論，仍存在不同的認(rèn)識，故現(xiàn)就有關(guān)問題請示你院。
一、 當(dāng)事人基本情況
上訴人（原審原告）周乾炳，男，1965年8月21日生于陜西省鎮(zhèn)巴縣，漢族，大學(xué)文化，原系鎮(zhèn)巴縣簡池煤礦董事長兼礦長，因涉嫌重大責(zé)任事故罪于2001年4月24日被鎮(zhèn)巴縣公安局刑事拘留，同年5月30日被依法逮捕，同年12月4日被鎮(zhèn)巴縣人民法院以重大責(zé)任事故罪判處有期徒刑2年，宣告緩刑3年；以挪用資金罪免予刑事處罰?，F(xiàn)系鎮(zhèn)巴縣煤炭工業(yè)局職工，住鎮(zhèn)巴縣涇洋鎮(zhèn)煤礦家屬樓。
委托代理人：羅廣銀，四川天維律師事務(wù)所律師。
委托代理人：冉正文，四川天維律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）：鎮(zhèn)巴縣公安局。
法定代表人：王飛，局長。
二、 案件事實(shí)
上訴人周乾炳因涉嫌重大責(zé)任事故罪于2001年4月24日被鎮(zhèn)巴縣公安局刑事拘留。同年5月30日被依法逮捕。并羈押于鎮(zhèn)巴縣公安局看守所。同年10月30日與涉嫌故意殺人、故意傷害罪罪犯王克楊（已被漢中市中級人民法院以故意傷害罪執(zhí)行死刑）關(guān)押于同一監(jiān)舍。2001年11月30日凌晨，王克楊趁周乾炳熟睡之機(jī)，用私藏的鐵絲將其右眼刺傷，后經(jīng)醫(yī)院診斷為右眼球穿透傷，經(jīng)鎮(zhèn)巴縣勞動鑒定委員會評定為五級傷殘。鎮(zhèn)巴縣公安局為周乾炳治傷支付醫(yī)療費(fèi)4萬多元，并給予了一定的生活補(bǔ)助費(fèi)。
2001年12月21日鎮(zhèn)巴縣人民檢察院作出關(guān)于對看守所在押人員致傷問題的調(diào)查報告，結(jié)論為周乾炳被刺傷一事系王克楊因瑣事產(chǎn)生不滿故意實(shí)施報復(fù)行為所致，看守所領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)日值班民警劉霞、封成喜沒有失職、瀆職行為。
2004年2月10日，周乾炳請求鎮(zhèn)巴縣公安局確認(rèn)看守所在監(jiān)管過程中違法失職并請求行政賠償。2004年4月14日鎮(zhèn)巴縣公安局根據(jù)縣檢察院的調(diào)查報告，認(rèn)為看守所不存在違法失職，周乾炳申請賠償事由不在行政賠償范圍之內(nèi)，故拒絕賠償。
2004年5月25日周乾炳向鎮(zhèn)巴縣法院提起行政訴訟，鎮(zhèn)巴縣法院口頭裁定不予受理，并告知周乾炳按照刑事賠償程序請求賠償。
2004年6月4日周乾炳向鎮(zhèn)巴縣公安局申請刑事賠償，2004年8月3日鎮(zhèn)巴縣公安局以其申請不在刑事賠償范圍之內(nèi)為由，拒絕賠償。周乾炳向漢中市公安局申請復(fù)議，漢中市公安局予以維持。周乾炳不服向漢中市中級人民法院賠償委員會申請司法賠償，漢中市中級法院以違法侵權(quán)事項未經(jīng)先行確認(rèn)為由不予受理。
2005年7月1日周乾炳向鎮(zhèn)巴縣人民法院提起行政訴訟，請求依法確認(rèn)公安局在對其監(jiān)管過程中違法失職并請求賠償其人身損害損失45萬余元。鎮(zhèn)巴縣人民法院于2005年7月6日作出[2005]鎮(zhèn)行初字第4號行政裁定，以周乾炳的起訴不屬于行政案件的受案范圍為由裁定不予受理。周乾炳不服，以看守所是行政管理機(jī)關(guān)，履行的是行政管理職能，本案應(yīng)屬于行政賠償訴訟受案范圍為由提出上訴。
三、 漢中中院處理意見及理由
漢中中院在討論本案時，對看守所的監(jiān)管工作屬于行政行為還是刑事司法行為，看守所在監(jiān)管工作中是否履行了職責(zé)，是否存在違法失職行為，本案應(yīng)否受理，公安局應(yīng)不應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任等法律適用問題有兩種不同意見。
第一種意見認(rèn)為，看守所是羈押刑事犯罪嫌疑人、罪犯的場所，執(zhí)勤民警對上述人員進(jìn)行監(jiān)管是履行 《刑事訴訟法》規(guī)定的法定職責(zé)，是刑事司法行為而非行政行為。上訴人周乾炳被傷害的后果是由罪犯王克楊的個人行為所產(chǎn)生的，應(yīng)由加害人賠償，看守所履行了相應(yīng)職責(zé)，沒有違法失職行為，本案不屬于行政訴訟及行政賠償受理范圍，人民法院不予受理，故應(yīng)駁回上訴，維持原審裁定。
第二種意見認(rèn)為，看守所依據(jù)國務(wù)院頒布的 《看守所條例》這一行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定行使職權(quán)，其職權(quán)來源于行政法規(guī)的規(guī)定而非 《刑事訴訟法》的明確授權(quán)，故其羈押看管人犯的行為在性質(zhì)上屬于行政行為而非刑事司法行為，看守所應(yīng)當(dāng)保障在押人犯的人身安全，保證其合法權(quán)益，防范和制止人犯自殺、逃脫、行兇等，對監(jiān)室、人犯的人身及其活動場所應(yīng)當(dāng)定期或不定期地進(jìn)行檢查，消除可供人犯自殺、逃脫、行兇和進(jìn)行破壞活動的物品。被告看守所未盡到嚴(yán)密警戒和看管、防止人犯行兇的行政職責(zé)，疏于管理，致使二次傷害他人身體的在押犯王克楊再次傷害原告周乾炳的身體健康，被告公安局應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，根據(jù) 《國家賠償法》第3條第5項之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時，有造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。被告鎮(zhèn)巴縣公安局看守所監(jiān)管失職，應(yīng)承擔(dān)行政不作為的賠償責(zé)任，原告的起訴在行政賠償受案范圍內(nèi)，人民法院應(yīng)予受理。
請示的問題：
1.看守所監(jiān)管在押人犯的行為屬于行政行為還是刑事司法行為？
2.看守所在押人犯因人身傷害申請國家賠償，屬于行政賠償還是司法賠償，公安局應(yīng)否承擔(dān)賠償責(zé)任？人民法院應(yīng)否予以受理？
四、 審查意見
關(guān)于看守所監(jiān)管在押人犯的行為屬于行政行為還是刑事司法行為。
我院在討論中，形成兩種不同的意見。傾向性意見：看守所監(jiān)管在押人犯的行為屬于刑事司法行為。
理由：
1.看守所對犯罪嫌疑人實(shí)施羈押監(jiān)管，其職權(quán)的立法依據(jù)來源于 《刑事訴訟法》。
根據(jù) 《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事拘留、執(zhí)行逮捕由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。而將被拘留逮捕的犯罪嫌疑人予以羈押正是執(zhí)行拘留、逮捕刑事強(qiáng)制措施的不可或缺的重要方面。作為羈押場所的設(shè)置則是這一措施的物質(zhì)保障?；诖?， 《看守所條例》第1條規(guī)定：“為保障刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，依據(jù) 《中華人民共和國刑事訴訟法》及其他有關(guān)法律的規(guī)定，制定本條例?！钡?條第1款規(guī)定：“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)?！钡?款規(guī)定：“被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管?！钡?條規(guī)定：“看守所的任務(wù)是依據(jù)國家法律對被羈押的人犯實(shí)行武裝警戒或看守，保障安全；對人犯進(jìn)行教育；管理人犯的生活和衛(wèi)生；保障偵查、起訴和審判工作的順利進(jìn)行?！庇纱丝梢?，看守所設(shè)置、任務(wù)、職責(zé)主要是保障刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，其職權(quán)的立法依據(jù)來源于 《刑事訴訟法》。
2.不能將羈押與監(jiān)管完全割裂開來，從而將羈押與監(jiān)管性質(zhì)區(qū)別對待。因為兩者的前提都是對犯罪嫌疑人采取的刑事強(qiáng)制措施的決定。羈押是強(qiáng)制措施的外在表現(xiàn)及手段，監(jiān)管則是羈押一種動態(tài)的過程，兩者往往是你中有我，我中有你，緊密相連，相互依附。
3.看守所對在押人犯的監(jiān)管從職能、目的上看，與一般的行政執(zhí)法行為有明顯的區(qū)別。行政執(zhí)法行為其目的是對國家行政事務(wù)進(jìn)行有效管理，而看守所對在押人犯進(jìn)行監(jiān)管則是為了保證刑事訴訟活動的順利進(jìn)行；行政執(zhí)法行為依附于行政管理活動，而監(jiān)管行為則依附于司法活動，沒有刑事強(qiáng)制措施，就不存在對人犯的監(jiān)管；行政執(zhí)法行為（如行政執(zhí)行行為）其前提往往存在一個行政決定（如治安拘留行政處罰決定），而作為刑事拘留、逮捕的執(zhí)行手段的羈押其前提是刑事強(qiáng)制措施決定。
4.根據(jù) 《看守所條例》第8條規(guī)定，看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督。而 《刑事訴訟法》第8條也規(guī)定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實(shí)施法律監(jiān)督?！边@兩種監(jiān)督的性質(zhì)應(yīng)該是同一的。
少數(shù)人意見及理由，傾向于漢中中院請示的第二種意見，認(rèn)為根據(jù) 《看守所條例》的規(guī)定，看守所是對被依法刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人予以羈押的場所，并負(fù)有保護(hù)被羈押人在羈押期間人身安全的法定職責(zé)和義務(wù)?？词厮男猩鲜雎氊?zé)的行為，是行政法規(guī)賦予的行政職責(zé)行為，不屬行使偵查職權(quán)的司法行為，故看守所對在押人犯的監(jiān)管行為屬于行政行為。
上述兩種意見，哪種正確，請批示。
二○○六年四月二十五日
