【發(fā)布部門】 全國人大常委會
【發(fā)布日期】 2011.06.27
【實施日期】 2011.06.27
【時效性】 現(xiàn)行有效
【效力級別】 工作文件
全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于立法后評估試點工作情況的報告
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
開展立法后評估工作，是全國人大常委會加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，確保法律有效實施的一個新舉措。法制工作委員會在全國人大教科文衛(wèi)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和科技部、農(nóng)業(yè)部等部門、單位的積極支持和配合下，按照全國人大常委會2010年工作要點關(guān)于開展立法后評估試點工作的部署，進(jìn)行了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估試點工作。現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：
一、深入研究，有針對性地選擇擬評估的法律制度
按照吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上所作的常委會工作報告中提出的“結(jié)合常委會執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和法律實施中出現(xiàn)的新情況新問題，有針對性地選擇一到兩件事關(guān)群眾切身利益的法律，開展立法后評估試點工作”的要求，經(jīng)過反復(fù)研究，確定了選擇評估對象的工作思路：一是圍繞社會發(fā)展關(guān)鍵問題選擇具有關(guān)鍵意義的法律制度；二是突出重點，注重現(xiàn)實性和可操作性；三是評估指標(biāo)能夠量化，以區(qū)別于執(zhí)法檢查和其他形式的法律監(jiān)督。結(jié)合常委會監(jiān)督工作計劃有關(guān)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法執(zhí)法檢查的安排，從2010年3月份開始，先后兩次組織召開有17個地方人大、國務(wù)院有關(guān)部門以及部分國內(nèi)外專家參加的立法后評估研討會，派人參加路甬祥、陳至立副委員長率領(lǐng)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法執(zhí)法檢查組的活動并開展試調(diào)研工作，與科技部、農(nóng)業(yè)部等單位反復(fù)進(jìn)行溝通協(xié)商，最后確定對科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第二十條關(guān)于財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)歸屬和使用、第三十三條關(guān)于鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入兩項制度，農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法第二十一條關(guān)于鼓勵農(nóng)業(yè)機(jī)械跨區(qū)域作業(yè)服務(wù)、第二十七條關(guān)于對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼、第二十八條關(guān)于對農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)作業(yè)用燃油安排財政補(bǔ)貼三項制度進(jìn)行評估。這幾項制度的實施，事關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家戰(zhàn)略，具有一定的典型意義。根據(jù)各方面的意見，我們起草了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作方案。經(jīng)常委會領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，我們立即按照評估工作方案開展相關(guān)工作?！ ?br/>
二、精心組織，嚴(yán)格按照立法評估的標(biāo)準(zhǔn)和程序開展工作
立法后評估是檢驗和提高立法質(zhì)量，完善法律實施機(jī)制的一個重要方式。根據(jù)評估工作的實際情況，采取兩種組織形式開展工作：一是成立科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度立法后評估領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，組織實施評估工作；二是法工委和農(nóng)業(yè)部直接組織實施農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度的評估工作。通過文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、實地調(diào)研、情況報告、實例分析等方法對法律的實施績效進(jìn)行分析，評價法律制度和措施的設(shè)計是否合理，是否可行，是否有針對性，全面準(zhǔn)確地把握法律運(yùn)行中的問題，對于完善法律和法律實施機(jī)制具有重要意義。
按照后評估工作方案，我們主要從以下幾方面開展工作：一是文獻(xiàn)研究。通過查閱和研究立法檔案資料，多渠道收集相關(guān)資料，梳理有關(guān)制度的立法背景和立法宗旨，把握立法原意。二是問卷調(diào)查。針對不同調(diào)查對象，分別設(shè)計了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法四份調(diào)查問卷和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法三份調(diào)查問卷?？茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法四份調(diào)查問卷同時在全國人大、科技部、教育部、中科院、中國科協(xié)的網(wǎng)站上發(fā)布?？萍疾?、教育部、中科院、中國科協(xié)、國資委、工信部等單位分別向本系統(tǒng)發(fā)出通知，組織實施這項活動，新華社向社會發(fā)布了立法后評估工作的消息。問卷調(diào)查活動歷時近 3個月，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法共回收問卷10494份，其中有效問卷10386份，有效問卷回收比例為 98．97％。農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法三份調(diào)查問卷由農(nóng)業(yè)部、中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化協(xié)會、中國農(nóng)業(yè)機(jī)械化信息網(wǎng)分別發(fā)函或者在網(wǎng)上發(fā)布問卷，組織農(nóng)機(jī)戶、農(nóng)機(jī)企業(yè)、從事相關(guān)工作人員和公眾填寫，共收到有效反饋6358份。三是實地調(diào)研。法工委工作人員會同科技部有關(guān)人員組成5個小組，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和科研資源分布情況，分赴江蘇、浙江、青海、甘肅、吉林、黑龍江、四川、廣東、北京等9個地方進(jìn)行實地調(diào)研，召開了 18場專題座談會，深入10多家企業(yè)，廣泛聽取地方科技、財政、教育、知識產(chǎn)權(quán)、稅務(wù)等部門、單位和科研人員的意見和建議，參加座談會的基層科研單位近200家。農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法評估中，法工委與農(nóng)業(yè)部組織了2個調(diào)研組，分赴山西、江蘇等地進(jìn)行實地調(diào)研，召開了4次專題座談會，深入3家企業(yè)、5家農(nóng)機(jī)合作社、1家農(nóng)機(jī)大戶開展實地考察，聽取地方農(nóng)機(jī)管理部門、農(nóng)機(jī)企業(yè)、農(nóng)機(jī)合作社、農(nóng)機(jī)大戶的意見和建議。調(diào)研結(jié)束后寫出了11份專題調(diào)研報告。
三、科學(xué)分析，形成評估報告
問卷調(diào)查、實地調(diào)研等數(shù)據(jù)收集工作結(jié)束后，我們會同有關(guān)方面及時開展數(shù)據(jù)的匯總、處理和分析，分別起草了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估報告。其中，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度立法后評估工作形成了三個層次的評估報告稿：一是評估總報告，二是專題評估報告，三是評估支撐報告。2011年1月 26日，召開了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度立法后評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議，對評估報告稿進(jìn)行了認(rèn)真討論和研究。此后，法工委通過召開座談會、書面征求意見等形式，多次征求全國人大教科文衛(wèi)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會以及科技部、農(nóng)業(yè)部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部、財政部、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦公室等有關(guān)部門和單位的意見，提出了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估主要情況的報告。
評估表明，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法規(guī)定的兩項制度和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法規(guī)定的三項制度立法意圖明確，條款設(shè)計合理、可行，很有必要，對于鼓勵自主創(chuàng)新，增強(qiáng)科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技進(jìn)步，以及完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的扶持政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，起到了積極的作用，實施的總體效果是好的。同時，評估也發(fā)現(xiàn)，兩部法律有關(guān)制度在實施過程中不同程度地存在配套措施與工作機(jī)制不夠完善，執(zhí)行力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)等問題。如科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第三十三條規(guī)定的企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用加計扣除制度存在研究開發(fā)費(fèi)用歸集難、享受加計扣除制度優(yōu)惠的企業(yè)數(shù)量偏少的問題；再如，農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法第二十一條規(guī)定國家鼓勵跨行政區(qū)域開展農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)服務(wù)，但是跨行政區(qū)域開展農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)服務(wù)政策實施力度有限，存在對一些農(nóng)業(yè)機(jī)械仍收取過路過橋費(fèi)和加油難問題。建議抓緊制定和完善相關(guān)配套措施，建立健全相關(guān)工作機(jī)制，加強(qiáng)法律實施的監(jiān)督，加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)力度，推動法律制度更好地貫徹實施。
四、總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步開展立法后評估工作
通過科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法兩項制度和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法三項制度的立法后評估試點工作，我們有以下幾點認(rèn)識和體會：
一是，開展立法后評估工作的目的是科學(xué)客觀地評價法律制度。對實施一段時間的法律制度進(jìn)行評估，對法律制度的科學(xué)性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性等作出客觀評價，為修改完善法律、改進(jìn)立法工作提供參考依據(jù)，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，不斷提高立法質(zhì)量，促進(jìn)法律制度的有效實施。
二是，開展立法后評估工作的方法應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)范。對法律制度進(jìn)行評估，需要按照一定的原則、程序進(jìn)行，通過問卷調(diào)查、實地調(diào)研等多種方式收集相關(guān)信息，對評估指標(biāo)進(jìn)行量化處理，注重定性分析與定量分析相結(jié)合，確保各類信息與資料的真實性與客觀性，準(zhǔn)確反映法律制度的實施情況，為形成科學(xué)的評估結(jié)論提供扎實可靠的依據(jù)。
三是，開展立法后評估工作需要各方面協(xié)作配合，引導(dǎo)公眾廣泛參與。立法后評估工作涉及評估對象的選擇、調(diào)查問卷的設(shè)計與組織填寫、實地調(diào)研、評估數(shù)據(jù)的分析、評估報告的起草等大量工作，除了發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用外，還需要調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮法律實施主管機(jī)關(guān)、地方人大以及相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，取得支持和配合，協(xié)同一致地做好評估工作。同時，通過各種形式和途徑，引導(dǎo)公眾廣泛參與，了解社會公眾對法律制度的認(rèn)知度、滿意度以及相關(guān)的意見、建議。
四是，開展立法后評估工作應(yīng)當(dāng)注重實效。評估工作應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國家工作大局，從實際出發(fā)，有針對性地選擇評估對象；圍繞評估目的，制定工作方案，并嚴(yán)格按照工作方案扎扎實實地做好各項工作，不走過場。通過評估工作，切實了解法律制度的實施情況和存在的問題，有針對性地提出評估建議。
通過科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法兩項制度和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法三項制度的評估工作，達(dá)到了立法后評估試點工作的預(yù)期效果，為下一步推進(jìn)這項工作打下了好的基礎(chǔ)。我們要進(jìn)一步深入總結(jié)，按照常委會的工作部署和要求，在中國特色社會主義法律體系形成的新的起點上，積極穩(wěn)妥地開展立法后評估工作。
以上報告和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估主要情況的兩個報告，請予審議。
附件：一、關(guān)于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度立法后評估主要情況的報告
二、關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估主要情況的報告
全國人民代表大會常務(wù)委員會
法制工作委員會
2011年6月27日
附件一：
關(guān)于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度
立法后評估主要情況的報告
(2011年6月)
根據(jù)2010年全國人大常委會工作報告和全國人大常委會工作要點關(guān)于開展立法后評估試點工作的部署，法制工作委員會在全國人大教科文衛(wèi)委員會、科技部以及其他有關(guān)部門和單位的積極支持和配合下，進(jìn)行了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法有關(guān)制度立法后評估試點工作。現(xiàn)將主要情況報告如下：
一、圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，確定評估對象和評估目的
科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法是促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)的一部重要法律。這部法律自 1993年頒布以來，對促進(jìn)我國的科技進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，新任務(wù)的提出，新問題的出現(xiàn)，2007年十屆全國人大常委會第三十一次會議對這部法律進(jìn)行了修訂。修訂解決的主要問題，一是發(fā)揮科技人員的自主性、積極性和創(chuàng)造性，加大科技投入，整合科技資源；二是推動企業(yè)真正成為科技創(chuàng)新的主體，使科技成果真正轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。經(jīng)與有關(guān)方面溝通協(xié)商，認(rèn)真研究，結(jié)合全國人大常委會2010年度執(zhí)法檢查工作安排，圍繞建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略，將科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法作為立法后評估試點工作的對象。同時，緊扣鼓勵自主創(chuàng)新、促進(jìn)科技進(jìn)步、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主題，選擇2007年科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法修訂的重點內(nèi)容，同時又是科技界和廣大企業(yè)普遍關(guān)心的第二十條(見附件1-1．1)規(guī)定的財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)歸屬和使用制度以及第三十三條 (見附件2-2．1)規(guī)定的鼓勵企業(yè)增加研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新投入制度兩項關(guān)鍵性制度，作為具體評估對象，開展評估工作。
評估工作的主要目的是，通過評估，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，確保法律有效實施。一是對法律制度的設(shè)計進(jìn)行評估。通過評估工作，了解法律制度設(shè)計是否科學(xué)、合理、可行，是否準(zhǔn)確表達(dá)了立法本意，在實踐中是否存在不同的理解以及其他問題，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題研究是否提出修改和完善法律制度的建議。二是對法律制度的執(zhí)行情況進(jìn)行評估。通過對法律實施情況的調(diào)查分析等評估工作，對法律制度的可操作性、實施效果等進(jìn)行評估。客觀分析與評價法律實施中存在的問題和不足，有針對性地提出推動法律制度進(jìn)一步有效實施的建議。
二、扎實做好前期準(zhǔn)備，按照評估方案積極開展評估工作
(一)充分準(zhǔn)備，擬定評估工作方案
2010年上半年，法制工作委員會先后兩次組織召開由十七個地方人大、國務(wù)院有關(guān)部門以及國內(nèi)外專家參加的研討會，圍繞立法后評估工作涉及的問卷調(diào)查設(shè)計、評估工作步驟、評估結(jié)論的形成等進(jìn)行研討。相關(guān)人員分別參加了由路甬祥、陳至立副委員長率領(lǐng)的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法執(zhí)法檢查組的活動，開展試調(diào)研工作。成立了由全國人大常委會法制工作委員會、全國人大教科文衛(wèi)委員會、國務(wù)院法制辦、科技部、教育部、財政部、工信部、國家稅務(wù)總局等單位組成的立法后評估試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。同時與科技部等有關(guān)方面就問卷調(diào)查的內(nèi)容設(shè)計、發(fā)放范圍、發(fā)放方式和實地調(diào)研的地區(qū)選擇等多次進(jìn)行溝通協(xié)商。
通過前期大量的準(zhǔn)備工作，對于本次立法后評估工作的重點與難點做到了心中有數(shù)。在認(rèn)真準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，就評估工作的組織實施、工作原則、工作方法、時間安排進(jìn)行研究，擬定評估工作方案。
(二)確定評估工作的原則，確保評估工作的客觀、公正與科學(xué)性
這次評估工作確定并遵循了以下工作原則：
1．客觀公正原則。堅持立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，法律實施主管機(jī)關(guān)配合，專業(yè)評估機(jī)構(gòu)規(guī)范操作相結(jié)合。評估工作由法制工作委員會牽頭，科技部配合，并吸收有關(guān)單位參與工作。同時，充分發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的作用，運(yùn)用專業(yè)、規(guī)范的方法開展問卷調(diào)查、實地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析等具體工作，為評估結(jié)論的形成提供科學(xué)、客觀的依據(jù)。
2．科學(xué)規(guī)范原則。堅持定性分析和定量分析相結(jié)合。在借鑒國務(wù)院和地方人大常委會開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)評估的做法以及國外立法后評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)、規(guī)范的方法，定性分析與定量分析相結(jié)合。通過文獻(xiàn)研究、實地調(diào)研、問卷調(diào)查等方式收集大量信息資料，并運(yùn)用專業(yè)工具進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。以此為基礎(chǔ)作出科學(xué)的評估結(jié)論。
3．公眾參與原則。堅持社會公眾參與和法律制度密切相關(guān)者參與相結(jié)合。注重公眾參與，通過媒體發(fā)布消息，引導(dǎo)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校、科研人員及社會公眾廣泛參與評估工作。進(jìn)行廣泛的問卷調(diào)查，分別針對不同對象設(shè)計不同內(nèi)容的問卷，既有針對普通公眾的問卷，又有針對專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的問卷。通過各種途徑廣泛收集第一手資料，為評估工作提供詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
4．注重實效原則。堅持切實了解情況與問題和提出針對性的評估建議相結(jié)合。選擇科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法中對于鼓勵和促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新具有重要作用并具有可操作性的關(guān)鍵制度。從實際需要出發(fā)，緊緊圍繞評估目的設(shè)計相關(guān)調(diào)查問卷和調(diào)研提綱。嚴(yán)格按照評估方案確定的工作任務(wù)，分階段、分步驟扎實完成評估工作。在認(rèn)真研究評估結(jié)論和充分征求各方面意見基礎(chǔ)上，針對評估發(fā)現(xiàn)的問題提出相關(guān)建議。
(三)按照確定的評估方法，精心組織實施
為了客觀真實和全面系統(tǒng)收集科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第二十條和第三十三條的信息和數(shù)據(jù)，本次評估工作采用專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的評估方法，按照文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、問卷調(diào)研、實地調(diào)研、有關(guān)部門和單位提交實施情況報告、實例分析等環(huán)節(jié)具體組織實施。
1．文獻(xiàn)研究。通過全國人大機(jī)關(guān)信息中心委托國家圖書館，搜集科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法修訂以后報刊、雜志以及網(wǎng)絡(luò)等媒體登載的相關(guān)資料，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律制度產(chǎn)生的原因、針對的問題和制度設(shè)計的過程。
2．問卷調(diào)查。一定數(shù)量的問卷調(diào)查是立法后評估工作的基礎(chǔ)。針對與這兩項法律制度實施關(guān)系密切的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、科研人員、有關(guān)政府部門設(shè)計了三份調(diào)查問卷，針對社會公眾設(shè)計了一份調(diào)查問卷，開發(fā)了網(wǎng)上問卷系統(tǒng)軟件。四份問卷在全國人大、科技部、教育部、中國科學(xué)院、中國科協(xié)網(wǎng)站發(fā)布，全部實行網(wǎng)上在線填報和數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析。問卷調(diào)查活動從 2010年10月中旬開始，由科技部、教育部、國資委、工信部、中科院、中國科協(xié)等單位分別組織中央和地方科研機(jī)構(gòu)、高等院校、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)企業(yè)、民營科技企業(yè)、國有企業(yè)、中小企業(yè)以及科技人員填報。問卷調(diào)查活動歷時一個半月。截至2010年12月1日，共收到問卷有效反饋10386份。其中就第二十條針對高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)的問卷1有效反饋1477份；就第二十條針對科研人員的問卷2有效反饋3606份；就第三十三條針對企業(yè)的問卷3有效反饋 3505份；針對社會公眾的問卷4有效反饋1798份。
3．問卷調(diào)研。按照東部、中部、西部各有代表性地方參加的原則，10月中旬，法制工作委員會向北京、安徽、甘肅等15個地方人大發(fā)函，請地方人大協(xié)助組織當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門填寫針對科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第三十三條設(shè)計的調(diào)研問卷。各地都反饋了問卷。
4．實地調(diào)研。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合考慮科研資源和企業(yè)分布情況，法制工作委員會與科技部聯(lián)合組織5個調(diào)研組，于11月分赴江蘇、吉林、青海等9個地方開展實地調(diào)研，了解地方貫徹實施科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法兩項制度的情況。共召開18場、約200家科研單位和企業(yè)參加的專題座談會，實地考察10多家企業(yè)，聽取科技、財政、教育、稅務(wù)等部門以及科研單位、企業(yè)、科技人員的意見和建議，形成了9份調(diào)研報告。
5．情況報告。為了解與法律制度關(guān)系密切的部門和單位貫徹實施法律制度的情況，科技部、教育部和中國科學(xué)院三個單位分別提交了貫徹實施科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第二十條規(guī)定制度的情況報告。
6．實例分析。為了解有關(guān)地方、科研機(jī)構(gòu)實施法律制度的有關(guān)情況，本次評估工作專門請科技部、教育部等單位提供本系統(tǒng)的地方、科研機(jī)構(gòu)在法律制度實施過程中的具體情況，作為重點實例進(jìn)行分析。
通過上述工作，收集了大量信息資料、意見和建議，獲得了客觀、詳實的數(shù)據(jù)。經(jīng)過專業(yè)化數(shù)據(jù)處理程序，對分類的數(shù)據(jù)進(jìn)行了匯總、處理和分析，起草了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法兩項重要制度的評估報告稿。評估報告分為評估總報告、專題評估報告和評估支撐報告三個層次。報告稿經(jīng)多次聽取相關(guān)單位的意見和建議并根據(jù)這些意見和建議反復(fù)修改，各相關(guān)單位對評估報告的主要內(nèi)容達(dá)成了共識。
三、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法兩項制度的評估情況
(一)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第二十條規(guī)定的財政性資金科技項目形成的知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得的制度
1.制度目標(biāo)
通過授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得財政性資金科技項目形成的知識產(chǎn)權(quán)的制度，調(diào)動項目承擔(dān)者的研發(fā)積極性，鼓勵創(chuàng)造知識產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，推動創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的實施。
2．實施情況
(1)各級政府積極采取措施，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和實施。一是加強(qiáng)財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)的管理。如科技部要求把專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的取得、保護(hù)和實施作為科技計劃管理的重要內(nèi)容；地方科技部門將知識產(chǎn)權(quán)的取得數(shù)量、成果轉(zhuǎn)化情況等納入項目執(zhí)行情況檢查范圍等。二是采取靈活多樣的措施促進(jìn)財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)的實施。如財政部、科技部于2010年 2月發(fā)布了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權(quán)和分紅激勵實施辦法》，在中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)落實股權(quán)激勵政策。到2010年底，有350家單位申請參加試點，47家單位的激勵方案得到批復(fù)?？萍疾康葘嵤笆乔лv” “金太陽”等成果轉(zhuǎn)化示范工程，建立“863計劃”科技成果產(chǎn)業(yè)化基地，推動清潔能源汽車等科技計劃成果的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)用。各級財政、科技、稅務(wù)、銀行等部門運(yùn)用政府資助、科技貸款、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等多種方式引導(dǎo)社會資本投入科技成果轉(zhuǎn)化。
(2)項目承擔(dān)者積極落實知識產(chǎn)權(quán)管理和實施規(guī)定。一是積極完善相關(guān)管理制度。問卷調(diào)查顯示，81％的財政性資金科技項目承擔(dān)單位包括高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)都建立了知識產(chǎn)權(quán)管理制度。其中，絕大多數(shù)“211”高等院校制定了本院校的知識產(chǎn)權(quán)管理制度(見附件1-1．2)。二是積極實施財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)。問卷調(diào)查顯示，91％的企業(yè)選擇了自行實施知識產(chǎn)權(quán)；64％的科研機(jī)構(gòu)自行實施知識產(chǎn)權(quán)，40％的科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓或者許可使用知識產(chǎn)權(quán)；61％的高等院校轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)，57％的高等院校許可使用知識產(chǎn)權(quán)，56％的高等院校自行實施知識產(chǎn)權(quán) (見附件1-1．3)。同時，80％以上的項目承擔(dān)單位落實了激勵科技人員成果轉(zhuǎn)化的獎勵政策。
3．實施效果
(1)專利申請量和專利數(shù)量快速增長。一是國家科技計劃和重大科技專項專利申請量和專利數(shù)量快速增長。2009年，國家“863計劃”“973計劃”“科技支撐計劃”專利申請數(shù)量是2006年的5．7倍，獲得授權(quán)的專利數(shù)量是2006年的 5．9倍，其中發(fā)明專利申請量和授權(quán)量分別占總量的80％和70％左右(見附件1-1．4)。同時，上述三個計劃制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量也保持穩(wěn)步增長，2009年制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量是2006年的 8．7倍。二是高等院校、科研機(jī)構(gòu)等的專利申請量和專利授權(quán)數(shù)量大幅增長。2008年，高等院校、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)團(tuán)體職務(wù)發(fā)明專利申請量分別比2006年增長77．9％、81．7％、82．1％，職務(wù)發(fā)明專利授權(quán)量分別比2006年增長65．6％、 54．5％、16．7％。中國科學(xué)院所屬單位2007年專利申請數(shù)量為4424個，2009年上升為6222個(見附件1-1．5)。教育部直屬高等院校2007年專利申請數(shù)量為15261個，2009年上升為 23687個(見附件1-1．6)。
(2)實施轉(zhuǎn)化效果顯著。2009年，全國共有26104項財政性資金科技項目知識產(chǎn)權(quán)成果通過技術(shù)市場進(jìn)行交易，成交額574．78億元，比 2008年增長17．7％?？蒲袡C(jī)構(gòu)通過技術(shù)市場輸出技術(shù)30925項，成交額191億元，增長 29．6％；高等院校輸出技術(shù)31940項，成交額 132．6億元，增長13．8％。
(3)對法律制度的知曉度和認(rèn)同度較高。在參加問卷調(diào)查的單位和個人中，約有80％的單位知道該條規(guī)定，其中高等院校為86％、科研機(jī)構(gòu)為84％、企業(yè)為76％(見附件1-1．7)； 57％的科研人員知道該規(guī)定。6l％的科研單位和 53％的科研人員認(rèn)為該制度作用很大，僅有3％認(rèn)為作用很小。關(guān)于作用很大表現(xiàn)在哪些方面， 89％的科研單位認(rèn)為主要是單位更加重視知識產(chǎn)權(quán)的申請和保護(hù)，76％的科研單位認(rèn)為單位更加重視知識產(chǎn)權(quán)的實施(見附件1-1．8)；85％的科研人員認(rèn)為該制度有利于項目成果得到知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，72％的科研人員認(rèn)為有利于提高科研人員的積極性，70％的科研人員認(rèn)為有利于項目成果的應(yīng)用和推廣(見附件1-1．9)。
4．存在的主要問題
(1)對法律制度的個別內(nèi)容存在不同理解。一是法律規(guī)定利用財政性資金科技項目形成的知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)項目承擔(dān)者依法取得，其中“項目承擔(dān)者”是否包括個人?現(xiàn)實中存在項目成果由項目承擔(dān)單位和個人共有的情況。從立法本意看，項目承擔(dān)者是指與項目下達(dá)機(jī)構(gòu)簽訂財政性資金科技項目合同的主體，既包括單位，也包括個人。二是法律規(guī)定項目承擔(dān)者在合理期限內(nèi)沒有實施知識產(chǎn)權(quán)的，國家可以無償實施或者許可他人實施，其中對如何界定“合理期限”有不同看法。問卷調(diào)查顯示，34％認(rèn)為合理期限為5年以上， 27％認(rèn)為合理期限為5年，7％認(rèn)為合理期限為4年，12％認(rèn)為合理期限為2年，20％認(rèn)為對合理期限不應(yīng)作具體規(guī)定(見附件1-1．10、1．11)。
(2)制度中的個別規(guī)定還未得到落實，相關(guān)配套措施還有待制定。如財政性資金科技項目的承擔(dān)者在“合理期限”內(nèi)沒有實施相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的，國家可以無償實施或者許可他人實施，但確定由國家無償實施或者許可他人實施的機(jī)構(gòu)、條件和程序不夠明確；又如財政性資金科技項目承擔(dān)者向項目管理機(jī)構(gòu)提交知識產(chǎn)權(quán)實施和保護(hù)情況的“年度報告”的規(guī)定也未得到普遍落實。
(3)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化激勵政策的落實仍存在若干體制機(jī)制性障礙。如財政性資金科技項目承擔(dān)者實施知識產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的利益分配，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。但高等院校和科研機(jī)構(gòu)在知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓中普遍遇到國有資產(chǎn)管理等政策措施與鼓勵科技成果轉(zhuǎn)化制度銜接與配套不夠、審批程序復(fù)雜，以及科研人員以知識產(chǎn)權(quán)出資入股或者企業(yè)職工以股權(quán)形式獲得個人獎勵時需要在獲得實際收益之前繳稅等問題，影響了科技成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。
(4)資金投入是影響科技成果轉(zhuǎn)化的重要因素，科技成果轉(zhuǎn)化具有較高的市場、技術(shù)風(fēng)險等，需要相應(yīng)的投融資機(jī)制與環(huán)境的支持。而當(dāng)前科技成果產(chǎn)業(yè)化資金投入不足，多元化、多層次、多渠道的科技成果轉(zhuǎn)化投入機(jī)制尚需完善，
(二)關(guān)于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第三十三條規(guī)定的鼓勵企業(yè)增加研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新投入的制度
1．制度目標(biāo)
通過保障企業(yè)開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用可以按照國家有關(guān)規(guī)定稅前列支并加計扣除，企業(yè)研究開發(fā)儀器、設(shè)備可以加速折舊以及鼓勵企業(yè)對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收和再創(chuàng)新等三項制度措施，激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。
2．實施情況
(1)制定配套文件，增強(qiáng)制度可操作性。一是國務(wù)院及其有關(guān)部門圍繞鼓勵企業(yè)增加研發(fā)投入及時出臺配套文件，對法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)了制度的可操作性。國務(wù)院出臺的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》及其《實施＜國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2009)＞的若干配套政策》對企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除、研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊和技術(shù)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新等提出了明確要求。國家稅務(wù)總局《企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法 (試行)》(國稅發(fā)[2008]116號)對研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策適用范圍、具體辦法等作了規(guī)定，為這兩項制度的實施提供了具體、可操作的依據(jù)。二是截至2010年底，全國已有20個省(自治區(qū)、直轄市)及計劃單列市就加計扣除政策出臺了相關(guān)操作性文件。北京、重慶等地出臺了技術(shù)引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的具體實施辦法。
(2)建立健全相關(guān)工作機(jī)制，積極實施法律制度。一是，不少地方對相關(guān)部門在執(zhí)行企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除制度中的責(zé)任與分工進(jìn)行了明確，建立相應(yīng)的工作機(jī)制。如上海市科委配合稅務(wù)部門做好企業(yè)研發(fā)項目的鑒定工作，授權(quán)直屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對市屬企業(yè)的研發(fā)項目進(jìn)行鑒定；四川省科技、國稅、地稅等三部門成立企業(yè)技術(shù)開發(fā)費(fèi)用認(rèn)定辦公室，對“新產(chǎn)品、新工藝、新技術(shù)”進(jìn)行界定，對實際發(fā)生的企業(yè)研發(fā)費(fèi)用進(jìn)行核查等。二是，各地采取多種措施支持企業(yè)對引進(jìn)技術(shù)的消化吸收再創(chuàng)新。如北京市設(shè)立了“企業(yè)消化吸收與再創(chuàng)新”科技專項。遼寧省在企業(yè)技術(shù)中心專項資金和重大裝備產(chǎn)品及高技術(shù)產(chǎn)品出口專項中，安排50％以上的資金支持企業(yè)重大技術(shù)裝備國產(chǎn)化研制和引進(jìn)技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新項目。此外，為鼓勵企業(yè)對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新，北京、山西、湖南、山東、青島、大連等省市將消化吸收再創(chuàng)新形成的裝備和產(chǎn)品納入政府優(yōu)先采購范圍。調(diào)查問卷顯示，在對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新過程中享受了優(yōu)惠的企業(yè)中，有64％獲得“消化資金補(bǔ)助”，24％獲得“制定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼”，22％獲得“重大裝備采購” (見附件2--2．2)。
(3)加大宣傳培訓(xùn)力度，做好配套服務(wù)。各地普遍通過加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，為企業(yè)享受制度優(yōu)惠提供便利和幫助。各地普遍采取通過網(wǎng)站、報刊、電視臺等媒體進(jìn)行宣傳，印發(fā)宣傳冊，召開各類宣講會等形式，組織開展企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計扣除制度的宣傳培訓(xùn)工作。如上海市多渠道、多層次、多方式開展制度宣傳和培訓(xùn)，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，取得了良好的效果(見附件2- 2．3)。問卷調(diào)查的3505家企業(yè)中，有80％以上的企業(yè)表示了解該制度(見附件2-2．4、2．5、 2．6、 2．7)。
3．實施效果
(1)實施效果較好，成效逐步顯現(xiàn)。從了解的情況看，研發(fā)費(fèi)用加計扣除制度實施效果較好，引導(dǎo)和激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的成效已初步顯現(xiàn)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)地方均有一定數(shù)量的企業(yè)享受到優(yōu)惠。根據(jù)本次評估對15個省市調(diào)研的結(jié)果，2008年共有1．2萬多家企業(yè)享受加計扣除政策，2009年超過1．5萬家，同比增長24．5％；企業(yè)少交所得稅額2008年為94．4億元，2009年為112．9億元，同比增長19．6％ (見附件2--2．8、2．9、2．10)。
(2)企業(yè)研發(fā)投入力度加大，對制度滿意度高。調(diào)查問卷顯示，在享受加計扣除政策的 1200多家企業(yè)中，近80％表示享受政策后加大了研發(fā)投入力度。企業(yè)對制度實施效果的滿意度普遍較高。調(diào)查問卷顯示，在接受調(diào)查的4531家企業(yè)中，有23％表示非常滿意，56％表示比較滿意，二者合計占79％；表示不滿意的僅占 2％。東部、中部地區(qū)企業(yè)對政策效果滿意度的評價高于西部地區(qū)。
4．存在的主要問題
(1)享受研發(fā)費(fèi)用加計扣除制度優(yōu)惠的企業(yè)總數(shù)依然偏少，配套措施還不夠完善。2008年除浙江(3052家)、上海(1858家)、江蘇 (1530家)、北京(1120家)外，其他省市均少于1000家；2009年，超過1000家企業(yè)的，僅新增安徽(1315家)、廣東(1078家)和山東 (1003家)三個地方?？傮w來看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)落實情況較好，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的落實情況欠佳，同時，評估表明，由于相關(guān)配套措施不夠完善，影響企業(yè)享受優(yōu)惠待遇。如一些企業(yè)反映，根據(jù)國稅發(fā)[2008]116號文件，只有從事《國家重點支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》或者《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南(2007年度)》規(guī)定項目的研發(fā)活動支出才能納入研發(fā)費(fèi)用加計扣除范圍，國稅發(fā)[2008]116號與財企 [2007]194號《關(guān)于企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)費(fèi)用財務(wù)管理的若干意見》規(guī)定的可加計扣除的企業(yè)研發(fā)費(fèi)用范圍不完全一致等，導(dǎo)致不少企業(yè)特別是中小型企業(yè)難以準(zhǔn)確歸集研發(fā)費(fèi)用，降低了制度的普適性，影響法律制度的激勵作用。
(2)研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊和對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新制度實施力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。問卷調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的3505家企業(yè)中，有62％了解研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊制度優(yōu)惠(見附件2-2．11、2．12)，僅有18％表示享受了該項優(yōu)惠(見附件2-2．13)。在對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新過程中享受了制度優(yōu)惠的企業(yè)中，大型企業(yè)享受比例明顯高于中、小型企業(yè)，分別高出11和19個百分點；國有企業(yè)高于民營企業(yè)，大約高出12個百分點。實地調(diào)研中，廣東、四川、黑龍江、青海等地反映，企業(yè)研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊制度落實企業(yè)較少。在對引進(jìn)技術(shù)進(jìn)行消化吸收再創(chuàng)新方面，國家層面出臺的配套措施多數(shù)屬于指導(dǎo)性或者規(guī)劃性，操作性不強(qiáng)。同時，科技規(guī)劃綱要配套政策中規(guī)定的重大技術(shù)重大裝備引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新方案的咨詢論證和審核機(jī)制等措施尚未普遍落實。
評估表明，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第二十條和第三十三條規(guī)定的兩項制度立法意圖明確，條款設(shè)計合理、可行，很有必要，對于明確財政性資金科技項目形成的知識產(chǎn)權(quán)歸屬，鼓勵知識產(chǎn)權(quán)的實施，引導(dǎo)企業(yè)加大研究開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新投入，增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技進(jìn)步，起到了明顯的促進(jìn)作用，總體實施效果是好的。同時，評估也
