【發(fā)布部門】 全國人大常委會
【發(fā)布日期】 2010.06.25
【實施日期】 2010.06.25
【時效性】 現(xiàn)行有效
【效力級別】 工作文件
全國人民代表大會常務委員會關于批準2009年中央決算的決議
（2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過）
第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議，聽取了財政部部長謝旭人受國務院委托作的《國務院關于2009年中央決算的報告》和審計署審計長劉家義受國務院委托作的《國務院關于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。會議結(jié)合審議審計工作報告，對《2009年中央決算（草案）》和中央決算報告進行了審查。會議同意全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會提出的《關于2009年中央決算審查結(jié)果的報告》，決定批準《2009年中央決算》。會議要求，要繼續(xù)深化財政體制改革，加強和改進預算工作，嚴格政府債務管理，充分發(fā)揮財政在推動科學發(fā)展、保障和改善民生、構(gòu)建和諧社會中的職能作用。
關于2009年中央決算的報告
2010年6月23日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第15次會議上
財政部部長 謝旭人
十一屆全國人大三次會議審查批準了《關于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的報告》?，F(xiàn)在，2009年中央決算已經(jīng)匯編完成。根據(jù)《中華人民共和國預算法》等法律規(guī)定和全國人大常委會的安排，受國務院委托，我向全國人大常委會提出2009年中央決算報告和中央決算草案，請予審查。
2009年是新世紀以來我國經(jīng)濟發(fā)展最為困難的一年。各地區(qū)、各部門在中國共產(chǎn)黨的堅強領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅定信心，迎難而上，頑強拼搏，全面落實中央的決策部署和十一屆全國人大二次會議有關決議，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，從容應對國際金融危機沖擊，在世界率先實現(xiàn)經(jīng)濟回升向好，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設取得新的重大成就。在此基礎上，中央預算完成情況較好。
2009年，中央財政收入35915.71億元，比2008年（下同）增加3235.15億元，增長9.9%，完成預算的100.2%。從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入505億元，中央財政使用的收入36420.71億元。與向十一屆全國人大三次會議報告的預算執(zhí)行數(shù)比較，中央財政收入增加19.57億元，主要是在決算清理期間，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款收入等項目的在途資金繳入國庫增加了收入。中央財政支出43819.58億元，增加8431.02億元，增長23.8%，完成預算的99.9%。其中，中央本級支出15255.79億元，增加1911.62億元，增長14.3%，完成預算的101.9%；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付28563.79億元，增加6519.4億元，增長29.6%，完成預算的98.9%。與向十一屆全國人大三次會議報告的預算執(zhí)行數(shù)比較，中央財政支出減少81.56億元，主要是根據(jù)有關規(guī)定，中央與地方兩級財政據(jù)實結(jié)算以后，中央對地方稅收返還減少，以及國家儲備物資利息費用補貼等據(jù)實結(jié)算項目支出減少。決算數(shù)比預算數(shù)增收少支101.13億元，全部用于安排中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。中央財政收支相抵，赤字7500億元，控制在十一屆全國人大二次會議批準的數(shù)額之內(nèi)。2009年末中央財政國債余額60237.68億元，控制在年度預算限額62708.35億元以內(nèi)。
圖1：2009年中央財政平衡關系（略）
（一）中央財政收入決算情況
各主要收入項目具體情況如下：
1.國內(nèi)增值稅13915.96億元，完成預算的95.6%。未完成預算主要是工業(yè)增加值增幅及工業(yè)品出廠價格水平低于預計，相應減少了增值稅收入。
2.國內(nèi)消費稅4761.22億元，完成預算的107.4%。超預算主要是年度預算執(zhí)行中，提高煙產(chǎn)品消費稅稅率和調(diào)整白酒產(chǎn)品最低計稅價格等，相應增加了消費稅收入。
3.進口貨物增值稅、消費稅和關稅9213.6億元，完成預算的93.1%。與預算有差異主要是一般貿(mào)易進口額下降幅度超過預計,相應短收。
4.出口貨物退增值稅、消費稅6486.61億元，完成預算的96.7%。未完成預算主要是一般貿(mào)易出口額下降幅度超出預計較多,出口退稅相應減少。
5.營業(yè)稅167.1億元，完成預算的68.2%。低于預算主要是根據(jù)有關政策規(guī)定，國家開發(fā)銀行分行營業(yè)稅劃轉(zhuǎn)地方財政收入，中央營業(yè)稅收入相應減少。
6.企業(yè)所得稅7619.09億元，完成預算的100.2%。
7.個人所得稅2366.81億元，完成預算的99%。
8.證券交易印花稅495.04億元，完成預算的202.1%。超預算主要是證券交易量超過預期，收入相應增加。
9.車輛購置稅1163.92億元，完成預算的120%。高于預算主要是在國家出臺的一系列擴大內(nèi)需政策帶動下，汽車銷售量大幅增長46.2%，帶動車輛購置稅收入增加。
10.非稅收入2551.56億元，完成預算的124.3%。超過預算主要是清繳企業(yè)欠繳的石油特別收益金等增加了收入。
圖2：2009年中央財政收入構(gòu)成（略）
（二）中央財政支出決算情況
中央財政支出43819.58億元，其中，中央本級支出15255.79億元，占中央財政支出的34.8%；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付28563.79億元（相應形成地方財政收入，并由地方安排財政支出），占中央財政支出的65.2%。中央本級支出項目具體情況如下：
1.農(nóng)林水事務支出318.7億元，完成預算的105%。超過預算主要是根據(jù)中央有關決定，增加了種植業(yè)保險保費補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)作物良種補貼等支出。
2.教育支出567.62億元，完成預算的91.1%。與預算有差異主要是年初列中央本級代編預算的部分中央與地方共建高校資金、基礎教育以獎代補資金和國家助學經(jīng)費等支出，執(zhí)行中明確到具體項目后轉(zhuǎn)列對地方轉(zhuǎn)移支付。
3.醫(yī)療衛(wèi)生支出63.5億元，完成預算的112.8%。超預算主要是執(zhí)行中增加了基本建設支出。
4.社會保障和就業(yè)支出454.37億元，完成預算的151.2%。超預算主要是國有股減持上繳財政的收入超過預計，按規(guī)定相應增加了補充全國社會保障基金支出。
5.保障性住房支出26.43億元，完成預算的84.2%。與預算有差異主要是年初列中央本級代編預算的部分基本建設支出，在執(zhí)行中明確到項目后轉(zhuǎn)列對地方轉(zhuǎn)移支付。
6.文化體育與傳媒支出154.75億元，完成預算的108.8%。超預算主要是執(zhí)行中增加了基本建設支出。
7.科學技術(shù)支出1433.82億元，完成預算的100.4%。
8.環(huán)境保護支出37.91億元，完成預算的101.5%。
9.公共安全支出845.79億元，完成預算的115.5%。超預算主要是執(zhí)行中增加了政法裝備和辦案經(jīng)費等。
10.地震災后恢復重建支出130.6億元，完成預算的100%。
11.國防支出4825.01億元，完成預算的102.2%。
12.交通運輸支出1069.22億元，完成預算的114.4%。超預算主要是車輛購置稅超收，按規(guī)定相應增加公路建設支出。
13.采掘電力信息等事務支出508.23億元，完成預算的103.9%。
14.糧油物資儲備等事務支出781.44億元，完成預算的93.2%。低于預算主要是儲備物資數(shù)量低于預期，收儲支出相應減少。
15.金融事務支出778.04億元，完成預算的246.5%。高于預算主要是年底將對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等項目結(jié)余資金，用于增加按政策規(guī)定消化國有銀行改制前的部分不良資產(chǎn)支出，以減輕財政利息負擔。
16.一般公共服務支出1084.21億元，完成預算的106.9%。與預算的差異主要是執(zhí)行中增加了出入境檢驗檢疫部門防控甲型H1N1流感、基礎性公益性地質(zhì)調(diào)查等支出。
17.外交支出249.71億元，完成預算的92.9%。低于預算主要是駐外機構(gòu)館舍改造及物業(yè)管理支出減少。
18.國債付息支出1320.7億元，完成預算的96.3%。
19.其他支出601.83億元，完成預算的72.4%。低于預算主要是年初預算暫列本科目的部分基本建設支出，執(zhí)行中按照具體用途轉(zhuǎn)列醫(yī)療衛(wèi)生、科學技術(shù)、文化體育與傳媒等相關科目，相應減少本科目支出數(shù)。
20.預備費使用情況。中央預備費預算400億元，實際動支316.56億元，已包含在相關支出科目決算數(shù)中。主要是：農(nóng)林水事務支出38.06億元，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)支出24億元，公共安全等支出28.37億元，交通運輸支出27.43億元，糧油物資儲備、采掘電力信息等事務支出100.99億元，一般公共服務等支出14.21億元，其他支出83.5億元（用于困難地區(qū)應急綜合財力補助等）。中央預備費結(jié)余83.44億元，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。
中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況如下：
1.對地方稅收返還支出4886.7億元，完成預算的99%。與預算的差異主要是增值稅短收，按規(guī)定相應減少中央對地方稅收返還。
2.對地方一般性轉(zhuǎn)移支付支出11317.2億元，完成預算的99.5%。與預算略有差異主要是執(zhí)行中將對新疆生產(chǎn)建設兵團的社會保障和就業(yè)轉(zhuǎn)移支付上劃中央，列中央本級支出。
3.對地方專項轉(zhuǎn)移支付支出12359.89億元，完成預算的98.3%。與預算的差異主要是自然災害救助、企業(yè)關閉破產(chǎn)補助等支出據(jù)實結(jié)算，實際發(fā)生數(shù)低于預計。
總體上看，中央財政各項重點支出得到較好保障。匯總以上各項支出，2009年中央財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出（包括中央本級支出和對地方轉(zhuǎn)移支付，下同）合計7422.56億元，增長31.7%。如包括環(huán)境保護、交通運輸?shù)确矫嫔婕懊裆闹С?，中央財政實際用于民生的投入還要更大一些。中央財政用于“三農(nóng)”的支出合計7253.1億元，增長21.8%。其中：支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出2679.2億元，對農(nóng)民的四項補貼（糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼）支出1274.5億元，促進農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出2723.2億元，農(nóng)產(chǎn)品儲備費用和利息等支出576.2億元。
2009年中央財政部分支出科目決算數(shù)與預算數(shù)存在差異的主要原因：一是年初預算未分配到具體科目的基本建設支出列“其他支出”，執(zhí)行中按照實際用途轉(zhuǎn)列相關科目。二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，中央預備費用于增加“三農(nóng)”、民生等重點支出，相應改列農(nóng)林水事務等其他相關科目。三是一些科目年初按預計數(shù)安排預算，執(zhí)行中據(jù)實結(jié)算并撥付資金，使相關科目決算數(shù)與預算數(shù)產(chǎn)生差異。四是執(zhí)行中有些支出明確到具體單位和用途后預算級次發(fā)生變化。有些支出有結(jié)余，調(diào)劑安排到其他科目支出。
圖3：2009年中央財政支出構(gòu)成（略）
匯總中央和地方?jīng)Q算，2009年，全國財政收入68518.3億元，增加7187.95億元，增長11.7%，完成預算的103.5%。從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入505億元。全國財政支出76299.93億元，增加13707.27億元，增長21.9%，完成預算的100.1%。安排中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金101.13億元。地方財政結(jié)轉(zhuǎn)下年支出2122.24億元（主要是一些支出項目當年尚未全部完成，部分資金下年仍按原用途繼續(xù)使用）。全國財政收支相抵，差額9500億元。
（三）中央政府性基金收支決算情況
中央政府性基金收入2508.28億元，完成預算的108.8%。其中：三峽工程建設基金收入195.98億元，完成預算的122.5%，超預算主要是社會用電量增長高于預計，以及加大了清欠力度；鐵路建設基金收入544.11億元，完成預算的93.5%，未完成預算主要是鐵路貨物運輸量有所下降；港口建設費收入105.55億元，完成預算的120.9%，高于預算主要是港口貨物吞吐量增長較快，以及加大了清欠力度；民航機場管理建設費收入115億元，完成預算的110.9%，超預算主要是民航旅客運輸量穩(wěn)步增長；新增建設用地土地有償使用費收入275.49億元，完成預算的141.3%，超預算主要是土地供應量增長較快；大中型水庫移民后期扶持基金收入158.82億元，完成預算的116.8%，超預算主要是省級電網(wǎng)企業(yè)銷售電量增加較多；彩票公益金收入201.17億元，完成預算的127.3%，超預算主要是彩票銷售量高于預計。
中央政府性基金支出2425.22億元，完成預算的84.2%。未完成預算主要是部分新增建設用地相關支出、大中型水庫移民后期扶持支出等進度較慢，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出較多。其中：三峽工程建設支出199.23億元，完成預算的100.5%；鐵路建設支出544.11億元，完成預算的93.5%；港口建設支出102.2億元，完成預算的98.9%；民航機場管理建設支出110.14億元，完成預算的74.4%；新增建設用地相關支出201.35億元，完成預算的48.3%；大中型水庫移民后期扶持支出151.14億元，完成預算的76.4%；彩票公益金用于社會福利、體育、教育等社會公益事業(yè)支出207.91億元，完成預算的90.7%。
2009年中央政府性基金收支決算數(shù)，與向十一屆全國人大三次會議報告的預算執(zhí)行數(shù)基本持平。
2009年中央財政收支項目預算數(shù)、決算數(shù)及其對比分析詳見決算草案。
（四）2009年預算執(zhí)行效果
2009年，各地區(qū)、各部門全面貫徹黨中央、國務院的決策部署和十一屆全國人大二次會議的有關決議要求，加強財政管理，嚴格預算執(zhí)行，有力地保障了積極的財政政策的貫徹落實，較好地服務了改革發(fā)展穩(wěn)定大局。
一是促進了經(jīng)濟回升向好。中央政府公共投資大幅增加，達到9243億元，比上年預算增加5038億元，重點用于農(nóng)業(yè)基礎設施及農(nóng)村民生工程、教育醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)建設，保障性住房、節(jié)能減排和生態(tài)建設、自主創(chuàng)新和技術(shù)改造、重點基礎設施建設和汶川地震災后恢復重建等方面，并引導和帶動了社會投資，2009年全社會固定資產(chǎn)投資增長30.1%，為保增長提供了有力的支撐。結(jié)合改革和優(yōu)化稅制，實行了結(jié)構(gòu)性減稅政策，減輕企業(yè)和居民負擔，促進企業(yè)擴大投資、拉動居民消費，進一步釋放了經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力。加大對農(nóng)民的補貼力度，提高城鄉(xiāng)低保對象等的補助水平，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長，居民消費能力增強。實施家電、汽車、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品消費補貼政策，直接促進了居民即期消費，2009年社會消費品零售總額實際增長16.9%。這些措施有力地擴大了內(nèi)需，迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑的態(tài)勢，促進了經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。
二是推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。實施各項強農(nóng)惠農(nóng)財稅政策，加大財政投入力度，農(nóng)業(yè)基礎地位加強，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善，農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)村改革與發(fā)展的好形勢進一步鞏固。落實推進西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、支持東部地區(qū)率先發(fā)展的財稅政策，對生態(tài)功能區(qū)、民族地區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度加大，較好地促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動了基本公共服務均等化。科技投入和政策扶持力度加大，基礎研究和應用研究加強，科技重大專項加快實施，自主創(chuàng)新步伐加快。結(jié)合十大產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，支持4441個技改項目，促進企業(yè)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新，推動了重點行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。大力推進十大重點節(jié)能工程建設，支持1318個重點節(jié)能項目、132個循環(huán)經(jīng)濟和資源節(jié)約重點項目，促進1116戶企業(yè)開展節(jié)能技術(shù)改造。重點流域水污染防治等重大減排工程順利實施，建設1049個項目。排污權(quán)有償使用和交易改革試點范圍逐步擴大。上述政策措施，把保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)有機結(jié)合起來，拓展了經(jīng)濟發(fā)展空間，增強了經(jīng)濟發(fā)展后勁。
三是進一步保障和改善了民生。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革各項政策目標提前一年全面實現(xiàn)，近1.5億名學生享受免除學雜費和免費教科書政策，中西部地區(qū)約1120萬名學生獲得生活費補助。城市義務教育階段免學雜費工作繼續(xù)推進，支持解決880萬農(nóng)民工隨遷子女的就學問題。全國中小學校舍安全工程啟動，改造校舍1.2億平方米。家庭經(jīng)濟困難學生資助政策進一步落實，約470萬名高校和1120萬名中等職業(yè)學校學生受益。實施更加積極的就業(yè)政策，全年累計實現(xiàn)新增就業(yè)1102萬人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人數(shù)達到8.3億人，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到1.8億人，財政補助標準提高到人均80元。在30%的基層醫(yī)療機構(gòu)實施基本藥物制度。支持2.9萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務能力增強。在320個縣開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，推動我國社會保障制度建設邁出歷史性步伐。提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基本實現(xiàn)。城鄉(xiāng)低保月人均財政補助標準分別增加15元、10元，部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標準進一步提高。對7570萬城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象和優(yōu)撫對象等人員發(fā)放一次性生活補貼。保障性住房建設力度加大，近千萬城鄉(xiāng)困難群眾居住條件得到改善。這些政策措施，既促進了解決涉及人民群眾切身利益的問題，使廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成果，又穩(wěn)定了居民消費預期，緩解了居民消費的后顧之憂。
四是支持重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革。增值稅轉(zhuǎn)型改革全面實施，消除重復征稅因素，優(yōu)化稅收制度。成品油稅費改革順利推進，進一步理順稅費關系，規(guī)范政府收費行為，籌集公路發(fā)展資金的長效機制和引導能源消費的稅收機制基本建立。轉(zhuǎn)移支付制度繼續(xù)完善?？h級基本財力保障機制初步建立，省直管縣財政管理方式改革穩(wěn)步推進，省以下財政管理體制進一步健全。部門預算、國庫集中收付、政府采購等預算管理制度改革全面深化。農(nóng)村改革深入推進，集體林權(quán)制度改革在全國范圍推開，支持14個試點省份償還農(nóng)村義務教育“普九”債務493億元，村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補試點范圍擴大到17個省份。促進深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，基本醫(yī)療保障制度建設等重點改革有序推進。積極推動收入分配制度改革，績效工資改革在義務教育學校、公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位開始實施。支持企業(yè)、金融改革等向縱深推進。上述各項改革，健全了有利于科學發(fā)展的體制機制，為我國應對國際金融危機提供了強大動力。
在看到成績的同時，我們也清醒地認識到，預算管理中還存在一些突出問題：代編預算規(guī)模偏大，預算編制仍需進一步細化；預算執(zhí)行不夠均衡，特別是項目預算支出進度偏慢；政府性債務管理有待加強，財政風險不容忽視；財政管理比較粗放，損失浪費現(xiàn)象時有發(fā)生，資金使用效益亟待提高等。審計情況也表明，2009年中央預算執(zhí)行情況總體較好，但還存在綜合預算管理有待加強、政府性基金預算仍需進一步細化等問題。對此，國務院已要求有關部門和地方政府切實按照全國人大有關決議要求和審計意見，認真進行整改，并依法追究責任。財政部和有關部門高度重視，已經(jīng)并將繼續(xù)采取措施整改，在不斷完善財稅體制和運行機制的同時，進一步加強財政科學化精細化管理，努力提高預算管理水平。
一是加強預算編制管理。細化公共財政預算編制，減少代編預算規(guī)模，努力提高年初預算到位率。將可以固定數(shù)額的中央財政轉(zhuǎn)移支付提前通知地方，要求地方比照執(zhí)行，并將其納入本級預算，提高地方預算編制的完整性和準確性。健全預算編制與預算執(zhí)行、資金結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余以及資產(chǎn)管理有機結(jié)合的機制。清理政府性基金項目，完善政府性基金預算編制工作，細化預算編制內(nèi)容，增強政府性基金預算管理的規(guī)范性和有效性。逐步擴大中央國有資本經(jīng)營預算試行范圍，提高中央企業(yè)稅后利潤上繳比例，完善國有資本經(jīng)營預算支出政策。積極穩(wěn)妥試編社會保險基金預算。
二是狠抓預算執(zhí)行工作。建立健全預算支出責任制度，完善激勵和約束機制。建立預算執(zhí)行通報機制，督促各地、各預算單位加快預算執(zhí)行。及時下達轉(zhuǎn)移支付，提高資金使用效益。改進超收收入使用辦法，除法律法規(guī)規(guī)定必須安排的支出外，其余部分原則上列入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，納入以后年度預算統(tǒng)籌安排。同時，切實加強地方政府性債務管理，重點清理規(guī)范地方政府融資平臺公司融資和擔保承諾行為，堅決制止以財政性收入等違規(guī)擔保承諾，有效防范財政金融風險，促進財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
三是大力推進預算公開。進一步細化預算公開內(nèi)容，爭取到2011年中央本級支出預算表中的部分重點支出按“項”級科目公開。積極推動基本建設支出、行政經(jīng)費支出預算和執(zhí)行情況公開。加強對地方財政和中央部門預算公開工作指導，強化預算公開責任制度，確保預算公開工作順利開展。
四是強化基礎管理和基層建設。逐步完善部門基礎信息數(shù)據(jù)庫，健全定員定額標準體系。開展實物費用定額“實轉(zhuǎn)”試點。加強項目支出定額標準體系和項目庫建設，建立重大項目支出事前評審機制。研究推進政府會計改革。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)基層財政就近實施監(jiān)管的優(yōu)勢，切實保障各項涉農(nóng)惠民政策落到實處。
五是嚴格財政監(jiān)督。牢記“兩個務必”，牢固樹立過緊日子的思想，嚴肅財經(jīng)紀律，堅決反對大手大腳花錢和鋪張浪費行為。深入開展重大財稅政策和政府投資項目實施情況監(jiān)督檢查，堅決查處財政違法行為。建立健全財政資金運用全過程的監(jiān)督機制。深入開展“小金庫”治理工作，建立完善防治“小金庫”的長效機制。積極推進預算支出績效評價，努力提高財政資金使用效率。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
加強預算管理、做好各項財政工作意義重大。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，自覺接受全國人大常委會的指導和監(jiān)督，大力推進財政改革與發(fā)展，切實加強財政科學管理，充分發(fā)揮財政職能作用，為促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展做出積極貢獻。
關于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
—— 2010年6月23日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上
審計署審計長 劉家義
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定，審計署對2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。今年的審計工作緊緊圍繞應對國際金融危機、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展這個中心，加強對重大政策執(zhí)行情況、重大投資項目和重點民生資金的跟蹤審計，積極推進績效審計，在嚴肅查處重大違法違規(guī)問題的同時，注重分析、揭示和反映體制制度方面的問題，著力保障中央宏觀經(jīng)濟政策措施的貫徹落實，維護民生和國家經(jīng)濟安全，推進反腐倡廉建設和深化改革，在更高層面發(fā)揮了審計的“免疫系統(tǒng)”功能。
2009年，在黨中央、國務院的堅強領導下，各地區(qū)、各部門全面實施應對國際金融危機的一攬子計劃和政策措施，全力保增長、保民生、保穩(wěn)定，克服了異常艱巨的困難，經(jīng)濟建設和社會事業(yè)發(fā)展取得新的重大成就，中央預算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好，圓滿完成了十一屆全國人大二次會議批準的中央預算。中央財政收入35915.71億元，完成預算的100.2%，從預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入505億元，中央財政使用的收入36420.71億元；支出43819.58億元，完成預算的99.9%；赤字7500億元，與預算持平；國債余額60237.68億元，控制在全國人大批準的年度預算限額內(nèi)。
——實施積極的財政政策，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。為迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑趨勢，綜合運用預算、國債、稅收和信貸等政策工具，加強和改善了宏觀調(diào)控；中央政府公共投資比上年增長119.8%，中央財政安排家電、汽車摩托車下鄉(xiāng)等補貼支出320億元，通過結(jié)構(gòu)性減稅等減輕了企業(yè)和居民的負擔，有力推動了經(jīng)濟回升向好。
——進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重點保障和改善民生。中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生方面的支出共計7422.56億元，比上年增長31.7%；用于“三農(nóng)”的支出比上年增長21.8%，促進了農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)民增收；從一般預算、基金預算和國有資本經(jīng)營預算中安排1318.25億元，加快推進了汶川地震災后恢復重建。
——加大科技、環(huán)保和基礎設施建設等方面投入，著力推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中央財政用于科技、環(huán)保和交通運輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長30%、10.7%和38.7%，實施十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，大力支持企業(yè)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新，推進重點節(jié)能減排工程、高速公路網(wǎng)、鐵路和機場建設，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。
——繼續(xù)深化財稅體制改革，逐步健全公共財政體系。深入推進部門預算、國庫集中收付和政府采購制度改革，優(yōu)化和完善稅制，取消和停征了100項行政事業(yè)性收費；探索建立縣級基本財力保障機制，加快實施省直管縣財政改革，強化基層財政建設；堅持厲行節(jié)約，壓縮出國費等三項費用，“小金庫”專項治理取得階段性成果。
各部門各單位按照國務院的部署，在做好2009年各項工作的同時，依法認真整改去年審計發(fā)現(xiàn)的問題，被擠占挪用的資金已全部追回或歸還，并根據(jù)審計建議完善了1222項制度規(guī)定。審計發(fā)現(xiàn)的119起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀檢監(jiān)察部門和司法機關后，有31人被依法逮捕、起訴或判刑，60人受到黨紀政紀處分，有的案件正在進一步依法查處中。去年審計查出問題的具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已于2009年12月向社會公告。
一、中央財政管理審計情況
2009年，財政部和發(fā)展改革委等部門始終把保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務，組織實施積極的財政政策，深入推進財稅體制改革和投資體制改革，中央財政的宏觀調(diào)控和保障作用不斷增強。財政部注重提高財政管理的精細化程度，積極推進資產(chǎn)管理與預算管理有機結(jié)合，實施新增資產(chǎn)配置預算專項審核。發(fā)展改革委注重加強中央投資的統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，改進投資計劃管理方式，促進發(fā)揮了政府投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。但中央財政管理中仍存在年初預算不夠細化、資金分配不夠規(guī)范等問題。
（一）2009年，財政部代編160個項目預算1702.83億元，代編預算規(guī)模仍較大。
（二）財政部批復的中央部門年初預算中，有財政撥款之外的基本支出1793.05億元未細化到人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費；有27個項目支出170.20億元、6項政府性基金支出59.40億元未落實到具體項目或單位，其中三峽工程建設基金等4項政府性基金只列了預算支出總額。
（三）基本支出定員定額改革從2001年開始試點，目前中央財政尚未建立完善的定員定額體系，不利于規(guī)范預算分配和執(zhí)行。
（四）在衛(wèi)生部所屬的15家醫(yī)院2007年和2008年修購基金年末結(jié)余分別為45.15億元、49.99億元的情況下，財政部2009年仍安排其新建固定資產(chǎn)等項目預算16.39億元，這不利于統(tǒng)籌安排資金，提高資金使用效益。
（五）發(fā)展改革委等5部門2009年1月下達天津、河北等6省區(qū)市2008年鞏固退耕還林成果任務計劃35.58億元，財政部2009年6月才撥付資金，影響預算執(zhí)行進度。
（六）2009年12月，中央本級庫款支出為2166.53億元，是前11個月平均數(shù)的1.87倍，占全年支出的14.2%，預算執(zhí)行進度不夠均衡。
（七）2009年，中央財政本級實際支付以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1343.10億元，1至11月實際支付時均記列為當年預算支出，年末再一次性調(diào)減，使財政部向社會公布的1至11月中央本級財政支出數(shù)據(jù)不夠準確。
（八）2009年，發(fā)展改革委向尚未取得初步設計批復的中國鐵道科學研究院城市軌道交通試驗線等2個項目、未取得環(huán)境影響評價審批意見或征地手續(xù)的無錫國家大型渦輪葉片研發(fā)和檢測中心等3個項目、未完成評估論證的蘭州國家石油儲備基地工程等下達投資計劃共計6.37億元。截至2010年3月，上述項目均未開工建設，資金全部閑置。
（九）發(fā)展改革委在下達重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造中央預算內(nèi)投資計劃時，將4.72億元下達給了不屬于該專項范圍的22個建材項目和50個醫(yī)藥項目。
（十）2009年，發(fā)展改革委下達重點流域水污染治理項目中央預算內(nèi)投資計劃30億元，涉及314個項目。抽查其中124個項目發(fā)現(xiàn)，實際投資補助標準存在較大差異，同流域同省份實際補助標準不一致的項目有60個，涉及11個省，如陜西省8個項目的實際補助標準最高為30%、最低僅4.3%。
（十一）因相關建設單位前期準備不充分等，截至2010年3月底，發(fā)展改革委下達的2009年農(nóng)網(wǎng)完善工程等中央預算內(nèi)投資計劃79.79億元中，有32.03億元國家電網(wǎng)公司尚未向財政部申請使用，占40.14%；有11.03億元滯留在省級電網(wǎng)公司未用。
（十二）截至2009年底，發(fā)展改革委向國家文化和自然遺產(chǎn)地保護、搶救性文物保護設施建設等2個專項下達的中央投資分別占“十一五”規(guī)劃項目任務的37.5%和52.36%。若按此投資進度，在規(guī)劃期內(nèi)很難完成建設。
（十三）審計18個省中等職業(yè)教育基礎能力建設和農(nóng)村初中校舍改造兩個專項的437個項目發(fā)現(xiàn)，發(fā)展改革委把關不夠嚴格，向地方申報材料不真實的項目下達中央預算內(nèi)投資5154萬元，其中2081.21萬元被挪用于償還欠款或其他項目建設。由于前期準備不足、選址變更和配套設施不全等，截至2009年底，有13個項目未開工、9個項目建成后閑置，涉及中央投資5382萬元。一些地方還存在轉(zhuǎn)嫁配套責任等問題，有12個項目的1301萬元配套資金被轉(zhuǎn)嫁給下級政府和學校，另有4所學校向職工個人有償集資1445.4萬元。
（十四）審計18個直屬海關關稅和進口環(huán)節(jié)稅征管情況發(fā)現(xiàn)，截至2009年底，有11個海關對進口貨物完稅價格、適用稅率以及減免稅等審核把關不嚴，造成稅款流失3664.55萬元；有6個海關對13戶企業(yè)擅自將尚在海關監(jiān)管期內(nèi)的免稅進口貨物移作他用的行為，未按規(guī)定要求企業(yè)補稅或提供稅收擔保，涉及減免稅款7.75億元，存在稅款流失隱患。此外，天津海關為調(diào)節(jié)收入進度，對22家企業(yè)2009年12月申報的進口貨物，在符合征稅條件的情況下，先以各種理由征收稅款保證金8.01億元，在2010年1月才轉(zhuǎn)為稅款入庫。
對上述問題，財政部、發(fā)展改革委和有關部門正在逐項研究，加以整改。
二、中央部門預算執(zhí)行審計情況
此次共審計56個中央部門，延伸審計310個所屬單位；審計預算支出1224.83億元，占這些部門預算支出總額的33.23%。2009年，這些部門重視和加強預算管理，不斷完善財務管理制度，加大對財政資金使用的監(jiān)督力度，在審計前對其本級和所屬912個單位進行了自查，還有24個部門制定和完善了117項規(guī)章制度。審計結(jié)果表明，部門預算的執(zhí)行力與約束力有所增強，預算管理水平有所提高，違紀違規(guī)問題明顯減少。但預算執(zhí)行和預算管理中也存在一些問題：
一是預算執(zhí)行還不完全到位。56個部門中，有16個部門當年超預算支出8.74億元，占這些部門預算支出的3.38%，主要是動用以前年度財政撥款結(jié)余等未編入本年預算，還有個別部門因人員經(jīng)費定額偏低而使用其他經(jīng)費彌補，造成實際支出超預算；有40個部門年末預算結(jié)余161.26億元，占這些部門預算支出的16.69%，主要是一些部門的項目庫建設滯后，項目論證不夠充分，年初預算未按要求落實到具體項目，有的預算資金下達晚，造成預算執(zhí)行進度慢，當年項目預算沒有完成而形成結(jié)轉(zhuǎn)資金。
二是預算管理還不夠嚴格和規(guī)范。56個部門中，有16個部門存在以撥代支等問題，涉及金額5.60億元；19個部門存在未嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定的問題，涉及金額14.09億元；23家受托代征單位未按規(guī)定征收或上繳港口建設費50.85億元。
三是一些部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題，涉及金額34.84億元，具體是：
1.擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補貼10.95億元。其中：35個部門本級和83個所屬單位因項目預算編制不夠細化、執(zhí)行不嚴格等，造成擠占和挪用預算資金9.22億元；兩個部門本級和25個所屬單位未嚴格執(zhí)行國家有關規(guī)定，新增項目或提高標準發(fā)放津貼補貼1.73億元。
2.多申領財政資金或瞞報收入和資產(chǎn)等6.21億元。其中：1個部門本級和6個所屬單位采取虛報或重復申報項目等方式，多申領財政資金2962.68萬元；14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元，未在法定賬簿內(nèi)核算。
3.違規(guī)收費及未按規(guī)定征繳非稅收入等16.26億元。其中：1個部門本級和17個所屬單位違規(guī)收費或攤派等2.44億元；3個部門本級和10個所屬單位未按規(guī)定征收和上繳非稅收入13.82億元。
4.接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍。抽查56個中央部門已報銷的29363張可疑發(fā)票中，有5170張為虛假發(fā)票，列支金額為1.42億元。其中：8個部門本級和34個所屬單位在無真實經(jīng)濟業(yè)務背景的情況下，利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元，主要用于發(fā)放職工福利補貼等；12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關不嚴，接受虛假發(fā)票報賬4456.66萬元。
四是部門決算（草案）編報不夠準確。在決算（草案）審計中發(fā)現(xiàn)，有49個部門決算（草案）反映的收入、支出、結(jié)余不夠準確、資產(chǎn)不夠完整，涉及金額25.21億元，占報表反映資金總量的0.70%。對這些問題，審計長已簽署意見，要求被審計單位在財政部批復決算前調(diào)整相關賬目和報表。
目前，中央部門已糾正自查中發(fā)現(xiàn)的各類問題54.40億元，整改審計中發(fā)現(xiàn)的問題2.94億元，并制定了91條落實審計建議的具體措施。
各部門的審計結(jié)果將依法予以公告。
三、對地方財政和地方政府性債務管理的審計情況
審計結(jié)果表明，隨著財政改革的不斷深入，中央和地方各級政府逐步完善地方財政管理以及舉債、用債和償債等方面制度，積極采取措施化解普及九年制義務教育負債等歷史債務，審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務有96%用于交通運輸、市政建設等公益性項目，促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。但地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務形成時間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務負擔仍比較重。
一是對地方預決算編報和稅費管理不夠嚴格，有的地方財政資金管理分散。審計調(diào)查的17個省區(qū)市2008年1月至2009年6月，應征未征非稅收入等794.16億元，有的地方還自定政策向企業(yè)或個人返還稅費130.36億元。這些地方省本級財政部門除國庫存款賬戶外，在商業(yè)銀行開設賬戶1197個，其中應清理歸并的賬戶有920個，平均每個省50多個，這種分散存儲狀況，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理和使用。
二是地方政府性債務總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務平均占一半以上。審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務中，僅有8.92%用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當部分用于建設2008年前已開工的交通、市政等基礎設施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。
三是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。上述地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。
審計指出上述問題后，有關部門和地方制定了整改措施，核實調(diào)整了預決算報表，已追繳入庫非稅收入714.67億元，撤銷合并銀行賬戶100多個，正在研究完善政府性債務管理辦法。
四、重大投資項目審計情況
按照中央關于加強工程建設領域突出問題專項治理工作的總體部署，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴內(nèi)需投資項目等進行了跟蹤審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明，相關部門和地方積極安排擴內(nèi)需投資，不斷強化對投資項目的組織和管理，督促建設單位嚴格資金管理，確保工程質(zhì)量，較好地完成了建設任務，也為經(jīng)濟的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎。但在建設項目的招投標、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護相關政策等方面仍存在一些較為突出的問題：
一是招投標管理不嚴格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前，建設項目招投標由各行業(yè)主管部門負責監(jiān)管，獨立性和權(quán)威性相對較弱，加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設信息系統(tǒng)，對招投標違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕，審計抽查的投資項目中均不同程度地存在未嚴格執(zhí)行招投標規(guī)定的問題。有的建設單位為獲得價差收入，還將部分分項工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應資質(zhì)的單位，影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月，已簽訂的36億多元施工合同中，有近80%未按規(guī)定招標，其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包，27億多元合同的招標中存在人為拆分標段、違規(guī)確定中標人等問題。
二是部分項目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準備不足，初步設計批復和執(zhí)行概算編制滯后，投資控制目標不明確，如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元，但至審計時尚未編制完成項目執(zhí)行概算。一些工程建設和監(jiān)理單位對施工單位上報的驗工計價審核把關不嚴，財務核算也不夠規(guī)范，在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項目的審計中，共發(fā)現(xiàn)超進度計價和多計工程款8.15億元，建設成本中列支其他費用和用虛假發(fā)票報賬等問題17.94億元。
三是土地和環(huán)境保護等政策措施未完全落實到位。抽查17個省區(qū)市的1981個擴內(nèi)需項目發(fā)現(xiàn)，有140個項目占用或征收土地審批手續(xù)不完備，占抽查項目總數(shù)的7%；有53個項目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項目總數(shù)的2.68%。有的工程建設對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個自然保護區(qū)時，施工單位違規(guī)采用機械開挖，擅自增加施工作業(yè)寬度，導致植被損毀面積增加110多萬平方米。
目前，相關部門和單位已糾正驗工計價中存在的問題7.25億元，166個項目通過補辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進行耕地復墾等方式進行了整改，并清理了違規(guī)分包的施工隊伍。各地還出臺了18項貫徹落實中央擴內(nèi)需政策、加強政府投資項目管理的制度措施。
五、重點民生資金和民生工程審計情況
（一）對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計情況。2009年，在受國際金融危機影響財政收入增幅減緩的情況下，各級財政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會保障能力和生產(chǎn)生活水平，相關地區(qū)收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%，對擴大內(nèi)需、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計情況看，上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關注的問題：
一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關政策目標的實現(xiàn)。按規(guī)定，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，但2007年至2009年，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實現(xiàn)共享，有194個區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補貼86.89萬元、分配廉租住房74套。
二是部分項目進展緩慢，有的未能達到預期效果。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方簡單按人口數(shù)量或行政區(qū)域平均分配資金，有的地方性工作計劃與中央下達的年度計劃未能有效銜接，加之普遍存在的地方配套資金不到位問題，影響到一些項目的實施進度。抽查19個省市的448個新建廉租住房和10個棚戶區(qū)改造項目，截至2009年底，分別僅完成計劃投資額的41%和42%，其中225個項目的地方配套資金落實率平均為44%；抽查19個省區(qū)的103個縣，2006年至2008年計劃內(nèi)還有123.3萬人的飲水不安全問題未解決，占計劃的15.79%；抽查18個省區(qū)的156個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目，有60個未能發(fā)揮預期效益，占38%。
三是部分項目管護措施落實不到位，后續(xù)管理尚需加強。隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用，一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象，不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機制。抽查的1181處農(nóng)村飲用水安全工程均未落實所有權(quán)，工程運營和后續(xù)維護前景堪憂，有的已建成工程存在供水水質(zhì)合格率偏低、運營成本偏高、管理維護不到位和工程利用率不高等問題。
審計還發(fā)現(xiàn)套取、滯留、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金等問題7.14億元，其中：涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金3.57億元、農(nóng)村飲用水安全工程項目資金3.06億元、城市最低生活保障資金0.51億元。
針對農(nóng)村飲用水安全工程資金審計反映的問題，水利部下發(fā)了《關于加強農(nóng)村水資源保護工作的通知》（辦資源函〔2009〕289號）等文件，并派出督導組前往19個省區(qū)市督促整改；針對城市最低生活保障資金審計發(fā)現(xiàn)的問題，有關地方進行了集中清理和核實，已歸還被擠占資金824.98萬元。
（二）汶川地震災后恢復重建跟蹤審計情況。按照國務院批準下發(fā)的《關于汶川地震災后恢復重建審計工作安排意見》，審計署先后組織8000余名審計人員對1.3萬個重建項目進行了跟蹤審計，審計覆蓋面分別占中央和地方投資額的60%和80%，并從審計署選派33名干部到重災地區(qū)掛職。從審計情況看，有關部門和地方積極調(diào)配資源，注重加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證了重建資金的安全完整和建設項目的順利推進。但災后重建中也存在一些問題：
一是中央重建基金結(jié)存于多個部門和單位，部分資金使用不夠規(guī)范。重建項目多、資金來源廣，由于缺乏統(tǒng)籌管理，資金撥付進度與重建進展銜接不夠，一些項目建設進度較慢，造成部分資金結(jié)存。截至2009年底，8家中央單位結(jié)存中央重建基金51.79億元，災區(qū)各級財政部門和使用單位結(jié)存298.63億元。此外，還有58.19億元重建資金被違規(guī)用于規(guī)劃外項目、日常經(jīng)費支出和歸還欠款等；一些地方通過重復申報、重復統(tǒng)計人數(shù)等方式多申領重建資金2.41億元，部分已用于項目建設或發(fā)放給個人。
二是部分項目的規(guī)劃內(nèi)容與實際情況不盡相符，有的規(guī)劃要求未完全落實。3個受災省2009年下半年對重建規(guī)劃進行中期調(diào)整后，仍有274個項目的規(guī)劃內(nèi)容與實際情況不符，占抽查數(shù)的24%。在規(guī)劃落實方面，有82所學校的3967畝新增建設用地未辦理審批手續(xù)；有28個項目超規(guī)模、超標準建設22.51萬平方米，平均超出37.8%；有138個項目存在731項工程管理缺陷，158個項目的監(jiān)理和施工技術(shù)管理人員未按合同要求到位。
在跟蹤審計中，審計機關與各地各部門緊密配合，堅持邊審計、邊督促整改、邊促進規(guī)范提高，推動改進了2649個項目的質(zhì)量管理，加快了1692個項目的建設進度，節(jié)約重建資金和挽回損失14.71億元，建立健全規(guī)章制度974項。審計機關還向社會發(fā)布了48期災后恢復重建階段性審計結(jié)果公告。
（三）玉樹地震抗震救災資金物資跟蹤審計情況。青海玉樹地震發(fā)生后，審計署緊急部署救災資金物資跟蹤審計工作。對18個中央部門單位、31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設兵團的審計情況表明，各地各部門按照黨中央、國務院的部署，及時啟動災害應急預案，積極籌集調(diào)撥救災款物，并對接受救災捐贈的單位、捐贈資金的統(tǒng)計、匯繳和使用提出了明確要求，保證了抗震救災各項工作的迅速和有效推進。
總的看，救災資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況較好，審計尚未發(fā)現(xiàn)重大違紀違規(guī)問題。目前，審計署已制定玉樹地震災后恢復重建跟蹤審計方案，將救災資金物資審計與災后恢復重建審計結(jié)合起來，實行全過程跟蹤，并適時向社會公告審計情況。
六、資源環(huán)境審計情況
近年來，各地各部門認真貫徹中央關于節(jié)能減排和環(huán)境保護的政策要求，普遍實行了節(jié)能減排工作目標責任制，加強了土地規(guī)劃、審批和執(zhí)法監(jiān)察等制度建設，資源節(jié)約和環(huán)境保護工作取得較好效果。但對18個省區(qū)的節(jié)能減排資金和11個省區(qū)的土地專項資金的審計發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行中還存在一些問題：
一是部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出。重點檢查的13個城市有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等問題，其中7個市的用地單位未批先用土地3.18萬畝，包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農(nóng)田。
二是部分地區(qū)節(jié)能減排項目建設進展較慢。抽查的18個省區(qū)中，有兩個省2007年至2009年實施的十大節(jié)能工程項目，僅完成計劃的69%；至2009年底，6個省的既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造項目、15個省區(qū)的污水處理廠項目和垃圾處理場項目僅完成“十一五”規(guī)劃要求的28%、62%和41%。
三是專項資金管理和使用不夠嚴格和規(guī)范。此次審計發(fā)現(xiàn)，11個省區(qū)應征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預算管理；16個省區(qū)滯留、閑置節(jié)能減排資金9.67億元；還有20個省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元、節(jié)能減排專項資金2.82億元，主要用于公共工程建設和彌補公用經(jīng)費等。
針對審計指出的問題，財政部、國土資源部等部門下發(fā)了《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號），各地制定和完善了48項制度，已追繳、撥付和歸還專項資金209.19億元，收回土地或補辦用地審批手續(xù)4.31萬畝，并給予40名責任人員黨紀政紀處分。
七、金融機構(gòu)審計情況
對中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國出口信用保險公司的審計結(jié)果表明，這些金融機構(gòu)認真貫徹執(zhí)行適度寬松的貨幣政策，加大了對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持力度；注重深化改革和加強信貸風險管理，保持了資產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)穩(wěn)定。同時，審計也發(fā)現(xiàn)，一些政策性金融機構(gòu)近年來大力發(fā)展商業(yè)性業(yè)務，在一定程度上影響到政策性業(yè)務的深入開展，部分政策性信貸支持未能完全落到實處，違規(guī)操作或超范圍經(jīng)營問題也比較突出，涉及金額共計203.01億元。如2006年4月至2007年6月，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行烏蘭浩特市支行在已取得該市第三糧庫經(jīng)審計的財務報表的情況下，仍依據(jù)企業(yè)偽造的財務報表，向其發(fā)放糧食收購貸款2.85億元，最終造成8236萬元貸款損失。
跟蹤審計中國工商銀行、中國建設銀行和中國銀行2009年新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向發(fā)現(xiàn)，部分新增貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，主要是中長期貸款占比高、房地產(chǎn)貸款業(yè)務增長快、對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的信貸支持力度不夠，還有部分貸款的投向不符合規(guī)定。
有關金融機構(gòu)認真整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，截至2010年3月底，中國農(nóng)業(yè)銀行已整改90項問題，整改完成率為93.75%，處理責任人員263人；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已收回貸款7.03億元，資產(chǎn)保全38.67億元，處理責任人員463人；中國出口信用保險公司制定和完善了82項制度；商業(yè)銀行制定了調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的措施，2010年1季度對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的貸款增幅明顯。
八、企業(yè)審計情況
審計中國航空集團公司、中國華電集團公司等10戶中央企業(yè)的資產(chǎn)量共計1.2萬億元，占這些企業(yè)資產(chǎn)總額的62%。結(jié)果表明，這些企業(yè)認真貫徹落實中央宏觀調(diào)控措施，積極應對國際金融危機，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展。但在財務收支和內(nèi)部管理方面還存在以下問題：
一是重大經(jīng)濟事項決策不規(guī)范。抽查10戶企業(yè)的重大工程項目投資、資產(chǎn)處置、資本運作等538項決策，發(fā)現(xiàn)違規(guī)決策30項，造成國有資產(chǎn)損失及潛在損失8.33億元。
二是資產(chǎn)負債損益不實。10戶企業(yè)資產(chǎn)不實89.13億元，占資產(chǎn)總額的0.46%；負債不實80.39億元，占負債總額的0.63%；損益不實56.22億元，占利潤總額的5.23%。還有8戶企業(yè)的50家下屬單位通過虛列成本、截留收益等方式，將7.49億元在法定賬簿外核算，主要用于發(fā)放職工補貼、代職工出資入股等，個別人員涉嫌職務侵占。
目前，相關企業(yè)全部糾正了資產(chǎn)負債損益不實的問題，并健全完善制度538項，對112名責任人員進行了處理處罰。
此外，受有關部門委托，審計署還對10名中央企業(yè)領導人員、6名省市長和8名中央部門部長任職期間的經(jīng)濟責任履行情況進行了審計，并按規(guī)定向有關部門提交了審計結(jié)果報告。對其所在單位和地方存在的需要糾正和改進的問題，已依法下達審計決定。
九、重大違法違規(guī)問題揭露和查處情況
在以上各項審計中，審計署上報國務院或直接向有關部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索104起，涉案人員473人。這些案件主要有以下特點：
一是案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領域相對集中，主要涉及審批、決策、信貸發(fā)放和招投標等環(huán)節(jié)，其中發(fā)生在金融交易、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地礦產(chǎn)資源管理這3個領域的有56起，占53.8%。
二是內(nèi)外勾結(jié)牟取私利的“串案”、“窩案”仍較多。如吉林四平九豐酒業(yè)有限責任公司實際控制人李樹巖、李樹君兩兄弟，伙同當?shù)刂袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行部分工作人員，采取編造虛假財務資料及收糧憑證等手段騙貸2.66億元，部分資金被用于境外賭博揮霍等。
三是一些管理較為薄弱的政策性金融機構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)。在39起金融案件中，有19起發(fā)生在政策性金融機構(gòu)，占48.7%；在涉及行政事業(yè)單位的42起案件中，有16起發(fā)生在出版社、咨詢中心和科研院所等事業(yè)單位。如衛(wèi)生部公報雜志社編輯部聘用人員傅捷、傅雪華等，以編輯部名義向全國醫(yī)療機構(gòu)等征訂廣告，并印制刊登廣告和不刊登廣告兩個版本的公報和年鑒欺瞞領導，2007年至2009年共騙取廣告宣傳費900余萬元，全部轉(zhuǎn)入傅捷擔任法定代表人的公司。
四是犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化。有的不法分子通過網(wǎng)上銀行等便捷平臺異地大規(guī)模轉(zhuǎn)移資金，有的通過關聯(lián)企業(yè)虛開信用證或增值稅發(fā)票貼現(xiàn)等方式騙貸，有的利用內(nèi)幕交易信息或?qū)I(yè)知識背景操縱股市牟利。此類案件專業(yè)性和隱蔽性較強，很多交易甚至以合法形式出現(xiàn)，查處難度高，涉案金額也比較大。
上述案件移送后，有關部門正在依法立案查處，查處結(jié)果將在明年作審計工作報告時一并公告。今年，我們將對2008年以來已結(jié)案的部分典型案件進行公告。
對本次中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署依法征求了被審計單位意見，已出具審計報告、下達審計決定。各部門各單位認真整改，迄今已追繳或歸還資金941.16億元，挽回或避免損失53.38億元，有790多人被追究責任，還根據(jù)審計建議完善了1700多項制度規(guī)定。最終整改結(jié)果，國務院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
對各部門和單位的審計結(jié)果和整改情況，審計署依法予以公告。
十、加強財政管理的意見
（一）進一步健全政府預算體系，逐步將政府全部收支納入預算管理范圍。研究細化一般預算和基金預算，加快推進社會保障預算和國有資本經(jīng)營預算，將國有金融機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預算范圍，并著手研究建立債務預算，清晰反映債務收入和支出。
（二）進一步加快推進財政體制改革，健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府的事權(quán)與支出責任的基礎上，圍繞基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，合理調(diào)整中央與地方收入劃分，著力增強縣級財政的保障能力；不斷改進預算編制辦法，盡快健全完善定員定額支出標準，嚴格規(guī)范部門預算口徑，促進部門預算編制與業(yè)務工作計劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預算編制相銜接。
（三）進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，整合財政資源，提高財政資金使用效益?？茖W處理政府與市場的關系，增加財政對公益性和保障性領域的投入，把更多的財政資源用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)；清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，對上級政府職責范圍內(nèi)的項目，應盡量減少地方配套；對不同層級政府共同負責的項目，應合理確定地方配套要求，切實保障資金配套需要。（四）進一步強化對地方財政的管理，健全地方政府性債務管理制度，防范財政潛在風險。推動地方加強預算管理，提高預算編制的準確性和完整性，及時糾正違反國家統(tǒng)一政策、有礙社會公平的地方優(yōu)惠政策；在摸清地方政府性債務底數(shù)的情況下，制定逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管理存量債務，嚴格控制增量債務，防范金融風險向財政轉(zhuǎn)移；清理整合現(xiàn)有融資平臺公司，加強地方政府對融資平臺公司債務的集中統(tǒng)一管理，規(guī)范融資平臺公司的設立、經(jīng)營和籌資行為。
