發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期1996年10月14日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號(hào)〔1996〕民他字第3號(hào)
施行日期1996年10月14日
效力級(jí)別司法文件
(〔1996〕民他字第3號(hào))
山東省高級(jí)人民法院：
你院《關(guān)于孫秀云等九人訴青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)賠償糾紛一案的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究認(rèn)為：當(dāng)事人的爭(zhēng)議屬于民法調(diào)整范圍，山東省及青島市兩級(jí)安全生產(chǎn)管理部門雖作了處理，但當(dāng)事人仍依法享有訴權(quán)，人民法院應(yīng)予以受理。至于事故是否屬不可抗力、事件的性質(zhì)和責(zé)任等問題，應(yīng)在實(shí)體審理時(shí)依據(jù)事實(shí)和法律處理。據(jù)此，我們?cè)瓌t同意你院請(qǐng)示報(bào)告中合議庭的第二種意見，即對(duì)該案應(yīng)該進(jìn)行實(shí)體審理，不應(yīng)駁回當(dāng)事人的起訴。請(qǐng)你院在本案審理中切實(shí)做好當(dāng)事人和有關(guān)方面的工作，使案件得以妥善解決。
一九九六年十月十四日
附：
山東省高級(jí)人民法院關(guān)于孫秀云等九人訴青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)賠償糾紛一案的請(qǐng)示
(1996年1月21日〔1995〕魯民終字第43號(hào))
最高人民法院：
現(xiàn)將我院審理的上訴人孫秀云等訴被上訴人青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)賠償糾紛一案報(bào)告請(qǐng)示如下：
一、當(dāng)事人和其他訴訟參加人的基本情況
上訴人(原審原告)孫秀云，女，1948年9月16日出生，漢族，山東省工藝品進(jìn)出口公司副經(jīng)理(系遇難學(xué)生張欣之母)，住青島市觀音峽路7號(hào)。
上訴人(原審原告)劉家平，男，1948年10月17日出生，漢族，勝利石油管理局干部(系遇難學(xué)生劉斌之父)，住東營(yíng)市商和路85號(hào)。
上訴人(原審原告)王友林，男，1939年10月16日出生，漢族，青島市黃島華信貿(mào)易公司經(jīng)營(yíng)部經(jīng)理(系遇難學(xué)生王靖之父)，住青島市臺(tái)西四路30號(hào)。
上訴人(原審原告)馮發(fā)旺，男，1942年12月16日出生，漢族，交通部青島海上安全監(jiān)督局干部(系遇難學(xué)生馮巖之父)，住青島市西藏路44號(hào)。
上訴人(原審原告)孫兆文，男，(系遇難學(xué)生孫立君之父)，住淄博市博山區(qū)白塔鎮(zhèn)大莊村。
上訴人(原審原告)張有志，男，(系遇難學(xué)生張放之父)，住濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣司馬鄉(xiāng)西蔡村。
上訴人(原審原告)冷顯茂，男，1948年4月10日出生，漢族，諸城市塑料電鍍廠工人(系遇難學(xué)生冷瑞艷之父)，住山東省諸城市東馬道巷6號(hào)。
上訴人(原審原告)唐建利，男，(系遇難學(xué)生唐海嬌之父)，住萊陽(yáng)市柏林莊鄉(xiāng)白藤口村。
上訴人(原審原告)隋強(qiáng)，男，1947年6月18日出生，漢族，農(nóng)民，(系遇難學(xué)生隋美娟之父)，住山東省平度市兩目鄉(xiāng)隋家村。
以上當(dāng)事人的委托代理人鄒星、滕悅，中國(guó)環(huán)球律師事務(wù)所律師。地址：北京北三環(huán)東路甲6號(hào)皇家飯店311房間。
被上訴人(原審被告)青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)。
法定代表人馬克松，該管理委員會(huì)主任。
委托代理人辛瑞芳、劉青，青島清泰律師事務(wù)所律師。
二、原裁定的要點(diǎn)和上訴的主要內(nèi)容
原審原告于1995年3月5日向青島市中級(jí)人民法院起訴。其事實(shí)和理由為：1994年10月15日上午9時(shí)許，青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院外貿(mào)系九四級(jí)英語(yǔ)二班的16名學(xué)生(8男8女)，購(gòu)票到青島嶗山風(fēng)景區(qū)龍?zhí)镀倬包c(diǎn)游覽，當(dāng)時(shí)天下大雨，上午10時(shí)許，他們?cè)邶執(zhí)镀倬包c(diǎn)照相，在場(chǎng)的還有大連市7名游客，當(dāng)時(shí)水位逐漸升高，瀑布變寬、變渾濁。因無(wú)人指點(diǎn)，他們不知危險(xiǎn)即將發(fā)生，繼續(xù)游玩。突然水流變大，洪水從龍?zhí)镀俨?5米高的巖頂形成巨大水流沖向游客所在區(qū)域，將該區(qū)域17人沖向下游澗谷河道，造成15名游客死亡(其中青島大學(xué)學(xué)生10人，大連游客5人)，2人失蹤(青島大學(xué)學(xué)生和大連游客各1名)。原告認(rèn)為，對(duì)于此次特別重大旅游事故的發(fā)生，青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。原告要求被告賠償遇難學(xué)生的家長(zhǎng)各人民幣20萬(wàn)元，并由被告承擔(dān)本案的全部訴訟費(fèi)用。
青島市中級(jí)人民法院于1995年6月2日作出〔1995〕青民初字第15號(hào)民事裁定，認(rèn)為1994年10月15日在嶗山風(fēng)景區(qū)龍?zhí)镀侔l(fā)生的包括原告9名子女在內(nèi)的游客遇難事件，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查分析，定性為這是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故，且已由政府有關(guān)部門做了相應(yīng)的善后處理工作。原告仍主張應(yīng)由被告承擔(dān)責(zé)任，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。經(jīng)審判委員會(huì)討論決定裁定駁回孫秀云等九人的起訴。
孫秀云、劉家平等九人上訴理由：
1. 原裁定稱有關(guān)部門對(duì)此次事故做了定性調(diào)查及相應(yīng)的善后處理工作，缺乏事實(shí)依據(jù)。自事故發(fā)生至今，上訴人從未見過任何對(duì)此次事故定性及處理的書面文件，也從未得知是哪一個(gè)部門主管此事，不知政府有關(guān)部門是哪一部門。
2. 1994年10月15日在嶗山風(fēng)景區(qū)龍?zhí)镀侔l(fā)生的游客遇難事件，并非是一次意外事故，而是嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)長(zhǎng)期以來只顧開放景點(diǎn)牟利，而疏于安全防范，最終導(dǎo)致游客死亡的慘劇發(fā)生。嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)對(duì)此應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。
因?yàn)辇執(zhí)镀侔l(fā)生山洪并非不能預(yù)見。長(zhǎng)期以來嶗山風(fēng)景區(qū)龍?zhí)镀冱c(diǎn)曾多次發(fā)生山洪暴發(fā)，威脅甚至奪走了游客的生命。
1994年10月14日，晚間天氣預(yù)報(bào)夜間到第二天有中到大雨，局部地區(qū)有暴雨，而該管理委員會(huì)應(yīng)該知道大雨會(huì)導(dǎo)致山洪暴發(fā)，卻仍然開放在此時(shí)最為危險(xiǎn)的龍?zhí)镀倬包c(diǎn)。
3. 根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》規(guī)定，景區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全管理，保障游覽者的安全和景物的完好?！肚鄭u市旅游安全管理規(guī)定》第一章第六條規(guī)定：各級(jí)旅游行政管理部門依法保護(hù)旅游者的人身、財(cái)物的安全。作為專業(yè)管理機(jī)關(guān)，應(yīng)監(jiān)督各景點(diǎn)采取安全防范措施并經(jīng)常進(jìn)行細(xì)致的檢查，發(fā)現(xiàn)隱患及時(shí)消除，并及時(shí)向游客作出危險(xiǎn)提示，避免事故發(fā)生。但事實(shí)上龍?zhí)镀倬包c(diǎn)多次發(fā)生傷亡事故，而附近卻沒有任何警告游客危險(xiǎn)的警示標(biāo)志牌，沒有任何安全救生設(shè)施。事故發(fā)生時(shí)無(wú)一名巡邏值勤人員在場(chǎng)。對(duì)于此次事故，嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)預(yù)見而因疏忽大意沒有預(yù)見，因疏于管理未及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，沒設(shè)置安全救生設(shè)施，是一種不作為的過失。此次事故并非意外事故，嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)此事故的民事賠償責(zé)任。
青島市嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)答辯稱：“10.15”事件后，山東省安全生產(chǎn)委員會(huì)根據(jù)國(guó)家及山東省有關(guān)法規(guī)規(guī)定所賦予的法定職責(zé)，委托青島市安全生產(chǎn)委員會(huì)組成由青島市十余個(gè)有關(guān)部門派員參加的調(diào)查組，經(jīng)過全面調(diào)查，嚴(yán)密分析論證，依據(jù)客觀事實(shí)做出結(jié)論，寫出調(diào)查報(bào)告，呈報(bào)山東省安全生產(chǎn)委員會(huì)審查同意，并匯報(bào)國(guó)家有關(guān)部門確認(rèn)，認(rèn)為這次事件是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故。而且，青島市人民政府有關(guān)部門參考調(diào)查組的建議意見，已經(jīng)做好相應(yīng)的善后處理，無(wú)論在程序上還是在事實(shí)上，均合法有據(jù)，證據(jù)確鑿，無(wú)可指責(zé)。初審法院查明答辯人對(duì)“10·15”事件并不負(fù)有法律責(zé)任，據(jù)此駁回被答辯人的起訴，并無(wú)不當(dāng)。上訴人一方面接受政府有關(guān)部門的善后處理，另一方面又借口“是否終局”起訴，且又上訴，豈非自我否定、自相矛盾、濫施訴權(quán)？要我們對(duì)此應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的所述，毫無(wú)事實(shí)根據(jù)，實(shí)屬主觀臆斷，更不足采信。
三、事故發(fā)生的經(jīng)過
1994年10月15日，青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院外貿(mào)系九四級(jí)英語(yǔ)二班班委為增強(qiáng)同學(xué)之間的團(tuán)結(jié)，組織本班新生到嶗山旅游。上午9時(shí)30分左右，該班的17名學(xué)生(8男9女)與秘書班學(xué)生來到青島嶗山風(fēng)景區(qū)八水河景點(diǎn)游覽。當(dāng)時(shí)天正下陣雨，風(fēng)力在5級(jí)以上，整個(gè)景區(qū)游人很少。學(xué)生們一起到龍?zhí)镀俾畼蚺c瀑布之間的積水潭處，以瀑布為背景拍照留念，當(dāng)時(shí)龍?zhí)镀偎徊蛔?米寬，積水潭區(qū)水流平緩。大約上午10時(shí)許，青島大學(xué)秘書班的學(xué)生離開了該區(qū)域。英語(yǔ)二班學(xué)生拍完個(gè)人照后在一塊大石處準(zhǔn)備拍個(gè)集體照。當(dāng)時(shí)在該區(qū)域內(nèi)的還有大連市甘井子區(qū)辛寨子鎮(zhèn)天華糧油公司的游客。龍?zhí)镀俨枷鄬?duì)落差35米多，無(wú)法看到瀑布上游水流情況。就在此時(shí)，山洪突發(fā)，洪水從35米高的巖頂瀉下，形成巨大水流沖向游客所在積水潭區(qū)域，在該區(qū)域的游客來不及逃離，紛紛被沖向下游澗谷河道，青島大學(xué)5名學(xué)生和大連1名游客經(jīng)奮力搏斗脫險(xiǎn)上岸。由于洪水兇猛、山勢(shì)陡峭，河谷亂石林立，造成15名游客死亡(其中有青島大學(xué)學(xué)生張欣、劉斌、王靖、孫立君、張放、冷瑞艷、唐海嬌、隋美娟等10名，大連游客5名)，2人失蹤(其中有青島大學(xué)學(xué)生馮巖和大連游客1人)。
四、事故調(diào)查及行政處理情況
事故發(fā)生后，山東省安全生產(chǎn)委員會(huì)委托青島市安全生產(chǎn)委員會(huì)對(duì)該事故進(jìn)行調(diào)查。青島市安全生產(chǎn)委員會(huì)組成由青島市勞動(dòng)局、公安局、檢察院、法制局、司法局、經(jīng)委、建委、旅游局、民政局、總工會(huì)、嶗山區(qū)政府、市人民保險(xiǎn)公司等部門參加的“10·15”事故調(diào)查組。調(diào)查組認(rèn)為八水河上游出現(xiàn)不可抗力突發(fā)山洪，是導(dǎo)致本次事故發(fā)生的原因，因此，這是一次意外事故。1994年11月10日，青島市安全生產(chǎn)委員會(huì)向山東省安全生產(chǎn)委員會(huì)呈報(bào)了青安〔1994〕第9號(hào)調(diào)查報(bào)告(詳見原報(bào)告復(fù)印件)。
1994年11月14日，山東省安全生產(chǎn)委員會(huì)副主任、省政府副秘書長(zhǎng)孫光遠(yuǎn)召集山東省勞動(dòng)廳、經(jīng)委、公安廳、旅游局、高校工委等部門聽取了青島市政府副秘書長(zhǎng)王心泰和青島市勞動(dòng)局副局長(zhǎng)鄒德遠(yuǎn)代表青島市安委會(huì)作的關(guān)于“10·15”事故調(diào)查情況匯報(bào)，會(huì)后形成省安委會(huì)會(huì)議紀(jì)要，主要內(nèi)容是：
(1)會(huì)議同意青島市安委會(huì)對(duì)事故性質(zhì)的分析。這雖然是一次因山洪暴發(fā)造成的意外事故，但也暴露了旅游安全管理工作中的一些薄弱環(huán)節(jié)和問題。有關(guān)部門要認(rèn)真總結(jié)這起事故的教訓(xùn)，要加強(qiáng)旅游安全知識(shí)的宣傳教育，切實(shí)加強(qiáng)旅游場(chǎng)所的安全管理，在一些有危險(xiǎn)性的景點(diǎn)，要設(shè)置醒目的旅游安全須知和標(biāo)志，有的要采取果斷措施，防止今后類似事故再次發(fā)生。
(2)這次事故給遇難者家庭帶來很大不幸，在社會(huì)上造成了較大影響。事故發(fā)生后，青島市黨委、政府做了大量工作，搶救是及時(shí)的，措施是有力的，善后工作是妥當(dāng)?shù)摹?/p>
(3)事故的善后處理要按照有關(guān)政策一戶一戶地做深入細(xì)致的教育工作。對(duì)遇難者家屬提出的合理要求，在政策允許范圍內(nèi)的應(yīng)積極予以采納，不合理的要做好說服解釋工作，不要遷就。
(4)要采取一切可以采取的措施，繼續(xù)做好兩名失蹤人員的搜尋工作。
根據(jù)青島市人民政府辦公廳關(guān)于“10·15”事故工作進(jìn)展情況的報(bào)告稱：11月21日，勞動(dòng)部安全生產(chǎn)管理局副局長(zhǎng)鄭希文及事故調(diào)查處張?zhí)庨L(zhǎng)，在青島聽取了嶗山八水河龍?zhí)镀偕胶橥话l(fā)游客遇難的調(diào)查報(bào)告和善后處理工作及省府的意見后，鄭希文副局長(zhǎng)說：青島做了大量工作，整個(gè)調(diào)查工作和善后處理工作很細(xì)致，省府領(lǐng)導(dǎo)、省安委會(huì)對(duì)市安委會(huì)的調(diào)查報(bào)告已認(rèn)可，這次事故是一次因山洪突發(fā)造成的意外事故，是不可抗力的自然災(zāi)害，我們同意省、市的意見。在談到撫恤問題時(shí)，鄭副局長(zhǎng)和張?zhí)庨L(zhǎng)強(qiáng)調(diào)指出：意外事故沒有責(zé)任單位和責(zé)任人，因此也不牽扯賠償問題，撫恤問題一定要按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，家長(zhǎng)提出的要求合理的盡量滿足，但要有原則，青大給遇難學(xué)生的錢只是補(bǔ)助形式，體現(xiàn)組織上的關(guān)懷，不能因?yàn)椴糠旨议L(zhǎng)鬧就補(bǔ)助，要從大局考慮，否則后患無(wú)窮。部分家長(zhǎng)對(duì)事故有不同的看法，對(duì)善后處理工作不滿意，請(qǐng)省有關(guān)部門繼續(xù)協(xié)助青島市做好省屬企業(yè)遇難學(xué)生家長(zhǎng)的工作。
事故后，由青島市政府先后組織各有關(guān)單位和部門，對(duì)遇難學(xué)生及家長(zhǎng)已做善后工作有：1.發(fā)給旅游門票保險(xiǎn)金3000元；2.發(fā)給入校學(xué)生人身保險(xiǎn)5000元；3.青島大學(xué)退給了學(xué)生入學(xué)時(shí)交納的各種費(fèi)用；4.出資補(bǔ)助每位學(xué)生家長(zhǎng)10000元；5.由嶗山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)出資，以嶗山區(qū)政府名義，由民政局出面對(duì)遇難學(xué)生家長(zhǎng)救助10000元。另外，還分別幫助聯(lián)系解決了遇難學(xué)生家長(zhǎng)提出的一些遇難學(xué)生冷瑞艷的姐姐到青島大學(xué)濰坊市定向成人班上學(xué)，遇難學(xué)生唐海嬌的哥哥、遇難學(xué)生孫立君的姐姐就工，遇難學(xué)生王平的弟弟上中專，遇難學(xué)生范文娟的弟弟上中專等一些實(shí)際問題。
五、合議庭的意見
合議庭經(jīng)多次合議，基本上有兩種不同意見。第一種意見傾向維持青島市中級(jí)人民法院駁回起訴的裁定，并與省安全生產(chǎn)委員會(huì)聯(lián)系座談，請(qǐng)他們繼續(xù)做好善后工作。理由是：(1)政府對(duì)該事故已進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)事故性質(zhì)已有結(jié)論并有處理意見；(2)政府已做了大量的善后工作；(3)就此類重大事故，現(xiàn)在全國(guó)還沒有由法院進(jìn)行審理、判決的案例，也沒有在這樣的事故中對(duì)死亡人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。(4)嶗山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)在管理工作中存有一些問題，應(yīng)該作為而不作為，可以預(yù)見而未能預(yù)見，對(duì)事故的發(fā)生是有一定責(zé)任的。但就此而言，法院也無(wú)權(quán)否定省市安委會(huì)作出的意外事故的結(jié)論，從而認(rèn)定為當(dāng)事人訴稱的責(zé)任事故，這樣就超出了民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍。第二種意見，法院對(duì)該案應(yīng)該進(jìn)行實(shí)體審理，不應(yīng)駁回當(dāng)事人的起訴。理由：該案的訴訟當(dāng)事人雙方系平等主體，原告的告訴符合民訴法起訴條件的規(guī)定，其訴訟請(qǐng)求與理由屬于民法調(diào)整的范疇，不能因政府做了善后處理而否認(rèn)原告的訴權(quán)。青島中院的裁定回避了一個(gè)問題，就是該案是否屬于法院管轄的問題。如果不屬于法院主管，應(yīng)在裁定中述明，可以駁回起訴；如果屬于法院主管，雖然政府作了處理，也不影響法院實(shí)體處理，法院有最后裁判權(quán)。據(jù)此，應(yīng)撤銷青島市中級(jí)人民法院〔1995〕青民初字第15號(hào)民事裁定，發(fā)回青島市中級(jí)人民法院對(duì)本案進(jìn)行重審。從責(zé)任認(rèn)定來看(1)該事故的發(fā)生嶗山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)負(fù)有責(zé)任。他們應(yīng)該預(yù)見而沒有預(yù)見，該作為而不作為，他們有過錯(cuò)，應(yīng)該負(fù)有責(zé)任。(2)根據(jù) 民法通則，即便是意外事故，各方都無(wú)過錯(cuò)，亦應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況由當(dāng)事人各方分擔(dān)責(zé)任。
經(jīng)我院審判委員會(huì)研究，傾向于第一種意見，即本案不屬法院主管。青島市中級(jí)人民法院的裁定盡管說理不太準(zhǔn)確，但駁回起訴是對(duì)的。鑒于該案在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊?，涉及的?dāng)事人較多，又是經(jīng)省、市二級(jí)安全生產(chǎn)委員會(huì)調(diào)查、定性并做了一些善后工作，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部領(lǐng)導(dǎo)同意認(rèn)可的。為穩(wěn)妥起見，在我院二審裁定下達(dá)前，特向最高法院報(bào)告并請(qǐng)示兩個(gè)問題：
一、對(duì)旅游景點(diǎn)游客傷亡事件的爭(zhēng)議是否屬法院主管？對(duì)于此類事件，政府行政部門已進(jìn)行了調(diào)查并作出了事故結(jié)論及處理意見，當(dāng)事人不服，向法院提起訴訟，要求賠償，法院應(yīng)否受理？
二、青島“10·15”事件是屬于不可抗力造成的損害？還是屬于“意外事故”？還是過失侵權(quán)損害案件？對(duì)事件性質(zhì)的認(rèn)定和處理，人民法院是否有最終確認(rèn)和裁判權(quán)？
以上請(qǐng)示，請(qǐng)予批復(fù)。
