發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2003年02月13日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2003年02月13日
效力級別司法文件
同志們：
經(jīng)最高人民法院黨組批準，全國法院行政審判工作會議今天在重慶召開了。這次會議是在舉國上下認真學習和深入貫徹黨的十六大精神的大好形勢下舉行的。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確立為黨的指導思想，提出了新世紀新階段黨和國家的奮斗目標和行動綱領(lǐng)，勾畫了全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉藍圖。貫徹落實好黨的十六大精神，是人民法院當前和今后一個時期的首要政治任務。剛剛結(jié)束的第十八次全國法院工作會議，對人民法院貫徹落實黨的十六大精神做出了全面部署，安排了今后一個時期的法院工作。我們這次會議的主要任務是：以黨的十六大精神為指導，高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹“三個代表”重要思想，認真落實第十八次全國法院工作會議精神，回顧和總結(jié)五年來的行政審判工作，認清形勢，統(tǒng)一認識，明確任務，解放思想，實事求是，與時俱進，開拓進取，努力開創(chuàng)行政審判工作新局面。
一、 過去五年的行政審判工作和基本經(jīng)驗
五年來，全國各級法院在以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實依法治國的 憲法原則，緊緊圍繞“公正與效率”法院工作主題，積極開展各類行政案件的審判工作和非訴行政執(zhí)行案件的審查執(zhí)行工作，大力推行行政審判方式改革，各項工作取得新的進展，保護了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，推動了依法行政，促進了社會主義政治文明建設(shè)。
（一）行政審判職能不斷強化，保障了公民權(quán)利，促進了依法行政
五年來，特別是1999年全國法院行政審判工作會議以來，全國法院圍繞黨和國家的工作大局，積極開展行政審判工作，審判質(zhì)量和效率有了明顯提高。一是審理、審查執(zhí)行了大量的行政案件和非訴行政執(zhí)行案件。1998年至2002年，全國法院受理一審行政案件463 327件，審結(jié)464 689件，其中2001年受理100 921件，首次突破10萬件，比1997年增長11．44％，比1990年增長6．76倍；受理行政賠償案件24 292件，審結(jié)2l 638件；受理非訴行政執(zhí)行案件1 689 956件，執(zhí)結(jié)1 681．972件，執(zhí)結(jié)標的金額2 620 830．16萬元。二是行政審判領(lǐng)域不斷拓寬。行政案件類型日趨多樣化，已受理的行政案件幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域，新類型案件不斷增多。2001年與1997年比較，海關(guān)行政案件上升3．57倍，專利行政案件上升3．06倍，煙草、商標、外匯、工商、財政等行政案件上升1倍以上；傳統(tǒng)的公安、衛(wèi)生、林業(yè)等行政案件呈下降趨勢，其中公安行政案件下降9％，衛(wèi)生行政案件下降18％，林業(yè)行政案件下降47％。三是有效地保護了行政相對人的合法權(quán)益。人民法院通過行政審判活動，依法保護自然人、法人或者其他組織的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和其他社會權(quán)利，落實了人民群眾諸多 憲法權(quán)利，增強了人民群眾的權(quán)利意識和法治觀念。行政案件收案數(shù)從1992年的27 125件，增加到2001年的100 921件，在增加3．72倍的情況下，原告的撤訴率從37．84％下降到32．38％，原告的敗訴率從35．93％下降到28．61％，被告的敗訴率則從21．98％上升到25．67％，較好地體現(xiàn)了司法公正。四是有力地促進了依法行政。人民法院通過司法審查，對于具有行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織的行政不作為，依法判決其履行法定職責；對于違法或者顯失公正的行政行為判決撤銷、變更或者重新作出具體行政行為。1998年至2002年，全國法院裁判的這類行政案件145 916件，占全部行政案件的31．50％；同時，依法維持具體行政行為62 954件，占全部行政案件的13．6％，對于防止權(quán)力濫用，促進依法行政發(fā)揮了重要作用。許多行政機關(guān)通過行政訴訟吸取經(jīng)驗教訓，采取有效措施，彌補工作不足，完善規(guī)章制度，提升了執(zhí)法水平，增強了依法行政意識。五是及時有效地化解了行政爭議。近年來因城市拆遷、農(nóng)民負擔、企業(yè)改制、社會保障等引發(fā)的行政爭議較多，往往涉及面廣、人數(shù)眾多、矛盾尖銳。人民法院通過依法審理和公正裁判，積極做好疏導工作，將這些爭議納入法制軌道，及時化解了行政爭議，密切了“官民”關(guān)系，維護了社會穩(wěn)定。
（二）行政審判方式改革不斷深化，為行政審判發(fā)展注入了新動力
改革是開展行政審判工作的直接動力。行政審判方式改革是人民法院改革的重要組成部分。五年來，全國法院按照統(tǒng)一部署，全面落實《人民法院五年改革綱要》，不斷推進和深化行政審判方式改革，以改革促公正，以改革促效率，以創(chuàng)新求發(fā)展，在一些重要方面取得重大突破，為進一步開展深層次改革和全面開創(chuàng)行政審判新局面奠定了良好的基礎(chǔ)。一是進一步轉(zhuǎn)變了審理行政案件的觀念，找準了行政審判的立足點，堅持對被訴具體行政行為合法性進行全面審查，摒棄重點審查原告的行為是否合法等錯誤做法。二是全面落實以庭審為中心，以公開舉證、質(zhì)證、認證和裁判為主要內(nèi)容的行政審判方式，完善了庭審程序，強化了庭審功能，增強了審判的透明度，初步實現(xiàn)了審判機制創(chuàng)新，提高了裁判的公信力。三是推行審判長選任制，實行合議庭負責制，強化合議庭職權(quán)，從組織上確保行政裁判的公平和公正。四是改革和規(guī)范行政裁判文書的制作，積極探索科學合理的行政裁判文書樣式，強化證據(jù)的分析認定，增強了說理性。五是在全國法院形成刑事、民事和行政三大審判體系以后，行政審判工作有了更好的體制保障和發(fā)展條件。通過各項改革，我國行政審判體制更加符合行政審判的特點、規(guī)律和要求，更加適合依法治國的需要，更加符合現(xiàn)代法治的原則和理念。
（三）制定司法解釋的力度不斷加大，行政審判的制度保障明顯增強
制度建設(shè)是推動行政審判工作的基礎(chǔ)。實踐證明，通過制定司法解釋完善行政審判制度，是鞏固改革成果、指導行政審判工作、促進行政審判發(fā)展的有效途徑。近年來最高人民法院在抓緊總結(jié)各地法院審判經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷加大制定司法解釋的力度，加強行政審判的各項基礎(chǔ)制度建設(shè)，取得了豐碩的成果。一是制定和頒布《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》，這一司法解釋對1990年發(fā)布的《貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見》進行了全面的修訂和完善，在充分吸收實踐經(jīng)驗和理論研究成果的基礎(chǔ)上，對適用 行政訴訟法中的一些重要問題作出了一系列規(guī)定，在許多方面實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，為確保 行政訴訟法的正確實施提供了保障。二是制定和頒布《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱 《規(guī)定》），完善了行政訴訟證據(jù)制度，初步建立和形成了具有行政訴訟特色的舉證、調(diào)取證據(jù)、質(zhì)證和認證的行政訴訟證據(jù)規(guī)則。三是制定和頒布《關(guān)于審理國際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規(guī)定》等三部司法解釋，為依法公正地審理國際貿(mào)易行政案件，切實履行涉及世貿(mào)組織規(guī)則的司法審查職責，提供了法律依據(jù)。此外，《關(guān)于第一審行政案件開庭審判程序若干問題的規(guī)定》的起草論證工作已經(jīng)結(jié)束，經(jīng)最高人民法院審判委員會討論決定后，爭取盡快發(fā)布實施。這些司法解釋關(guān)系到行政審判的基本制度建設(shè)，不僅推動了行政審判工作的發(fā)展，而且促進了 行政訴訟法理論研究和依法行政。 《規(guī)定》頒布后，不少行政機關(guān)組織行政執(zhí)法人員學習，針對 《規(guī)定》的要求，修訂取證規(guī)則，規(guī)范行政執(zhí)法。有關(guān)審理涉及世貿(mào)組織規(guī)則的行政案件的司法解釋公布后，引起了國內(nèi)外輿論的廣泛關(guān)注，對于樹立我國誠信守約的良好國際形象和人民法院的公正司法形象，均產(chǎn)生了積極作用。
（四）行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)不斷加強，審判人員素質(zhì)明顯提高
搞好隊伍建設(shè)，建立一支高素質(zhì)的職業(yè)行政法官隊伍，是開展行政審判工作的重要保障。五年來，全國法院按照“三個代表”重要思想的要求和最高人民法院的統(tǒng)一部署，大力開展行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)，取得了明顯成效。一是通過開展“三講”學習教育，“三個代表”教育，“一教育三整頓”，“集中教育整頓”，“爭創(chuàng)人民滿意的好法院、好法官”等活動，樹立法官正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀和全心全意為人民服務的宗旨意識。組織法官認真學習、積極貫徹《人民法官行為準則》和《法官職業(yè)道德基本準則》，建立法官道德自律機制，規(guī)范法官的職業(yè)言行，改進審判作風。嚴格落實各項廉政制度，認真執(zhí)行 《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》等三個辦法，切實提高行政法官隊伍拒腐防腐能力。通過這些教育整頓活動，行政審判隊伍的政治素質(zhì)有了很大提高，涌現(xiàn)出一大批先進集體和個人，其中一些行政審判人員被評為全國法院模范、全國法院系統(tǒng)人民滿意的好法官和全國三八紅旗手，不少行政審判庭立功受獎。二是行政法官的法律素養(yǎng)、專業(yè)知識和專業(yè)技能水平不斷提高。最高人民法院按照培訓規(guī)劃，先后在國家法官學院多次舉辦主管行政審判院長、行政審判庭庭長和審判長崗位培訓、WTO與司法審查等專業(yè)培訓。最高人民法院行政審判庭連續(xù)數(shù)年與中南財經(jīng)政法大學聯(lián)合舉辦行政法官培訓班，以及開展整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、行政訴訟證據(jù)規(guī)則等專題培訓。許多法院結(jié)合本地實際，積極開展多種形式的行政審判業(yè)務培訓。通過培訓，更新了行政法官的專業(yè)知識，提高了隊伍素質(zhì)，推動了行政審判工作的開展。一批既精通法律、又通曉其他專業(yè)知識的行政法官正在脫穎而出。三是審判組織建設(shè)有所加強。吉林、山東、浙江、江蘇、北京、上海等省市90％以上，河南、安徽、湖北等省市80％以上基層法院的行政審判庭，達到了配備一個合議庭的要求。經(jīng)過多年的努力，全國法院已初步形成一支政治堅定、業(yè)務精通、愛崗敬業(yè)的行政審判專業(yè)法官隊伍，已建立比較健全的行政審判組織。
（五）調(diào)查研究不斷深入，推進了行政審判的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新
調(diào)查研究是成事之道，謀事之基。五年來，全國法院從實際出發(fā)，積極開展行政審判的調(diào)查研究，有針對性地確定調(diào)研課題，了解掌握新情況，分析研究新問題，歸納總結(jié)新經(jīng)驗，認真進行實踐探索和理論概括，豐富了行政訴訟理論，鍛煉了行政審判人員。調(diào)查研究推動了行政審判方式的改革，推動了行政審判工作決策的科學化和司法解釋的制定，推動了行政審判的發(fā)展。最高人民法院行政審判庭編寫出版的《行政執(zhí)法與行政審判參考》，集法律和司法解釋適用、司法政策傳播與審判經(jīng)驗交流于一體，較好地發(fā)揮了行政審判業(yè)務指導作用。各地法院和廣大行政審判人員撰寫了大量的調(diào)研報告和專業(yè)論文，豐富了行政審判的調(diào)研內(nèi)容，促進了行政審判工作的開展。去年以來，最高人民法院針對當前行政審判工作的重點、難點和熱點問題，確定了五項調(diào)研專題，分別委托上海、重慶、江蘇、山東、浙江、廣東等高級法院進行調(diào)研，這些受托法院積極認真地開展調(diào)查研究，已取得可喜的階段性成果。
這些成績表明，過去的五年是行政審判事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、取得較大成就的五年，也是為全面發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)的五年。經(jīng)過十余年的行政審判實踐，特別是五年來的實踐，我們對開展行政審判的思路越來越清晰，對行政審判規(guī)律的認識越來越深刻，對行政審判發(fā)展方向的把握越來越明確。這些成績也表明，我國建立和完善行政審判制度不是超前了，而是社會主義民主法制建設(shè)的必然選擇和必由之路，行政訴訟在我國社會主義政治文明建設(shè)中的地位越來越重要。行政審判工作只能加強，不能削弱。這些成就還表明，我國行政審判事業(yè)歷經(jīng)初創(chuàng)和穩(wěn)步發(fā)展，已經(jīng)具備全面開創(chuàng)新局面的各項條件。
五年來，在黨的正確領(lǐng)導和人大的依法監(jiān)督之下，各級法院領(lǐng)導和廣大行政審判人員思想解放，目標明確，行動統(tǒng)一，顧全大局，銳意進取，勇挑重擔，埋頭苦干，為我國行政審判事業(yè)做出了應有的貢獻。在此，我代表最高人民法院，向多年來始終為我國行政審判事業(yè)扎實工作、無私奉獻的各級法院領(lǐng)導和廣大行政審判人員，致以衷心的感謝和誠摯的問候！
五年來的實踐，加深了我們對行政審判工作的認識，積累了寶貴的經(jīng)驗。一是行政審判必須服從服務于黨和國家的工作大局，始終堅持黨的領(lǐng)導，高舉鄧小平理論偉大旗幟，以“三個代表”重要思想為指導，為改革、發(fā)展和穩(wěn)定提供有力的司法保障，這是我們必須始終堅持的正確的政治方向。始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，把最廣大人民的根本利益放在首位，作為衡量行政審判工作好壞的最高標準。二是行政審判必須堅持公正與效率法院工作主題。公正與效率是人民法院追求的目標，它要求行政審判工作必須以合法性審查為中心，公正司法，秉公辦案，不斷提高辦案質(zhì)量和效率，既依法保護行政相對人的合法權(quán)益，又依法維護和監(jiān)督依法行政，實現(xiàn)辦案的法律效果與社會效果的統(tǒng)一。三是行政審判必須孜孜不倦地把改善司法環(huán)境作為開展工作的重要條件。由于行政審判的對象是行政機關(guān)行使公權(quán)力產(chǎn)生的行政爭議，在當前的司法體制和司法環(huán)境下，行政審判工作對內(nèi)外部司法環(huán)境的依賴性更強，內(nèi)外部司法環(huán)境對開展行政審判的制約亦更為直接，因此搞好行政審判必須大力改善司法環(huán)境。改善行政審判司法環(huán)境，不僅要求各級法院領(lǐng)導以身作則，真正重視行政審判工作，更必須主動爭取黨委領(lǐng)導、人大監(jiān)督和政府支持。四是行政審判必須把改革和創(chuàng)新作為不竭的動力源泉。加強調(diào)查研究，積極開展行政審判方式改革，不斷推進實踐創(chuàng)新、理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，可以確保行政審判保持蓬勃的生機和活力，不斷取得新成績。五是行政審判必須把行政法官隊伍的職業(yè)化建設(shè)作為重要保障。只有把住“入口關(guān)”，抓住培訓關(guān)，守住廉潔關(guān)，才能提升行政審判隊伍整體職業(yè)化水平，為開展行政審判工作提供有效的人才和智力支持。
二、 行政審判工作面臨的新形勢
我國已經(jīng)勝利實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步、第二步目標，實現(xiàn)了人民生活總體上由溫飽到小康的歷史性跨越?，F(xiàn)在，按照黨的十六大描繪的藍圖，我國已經(jīng)開始實施現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略部署，進入了全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。在全面貫徹落實黨的十六大各項戰(zhàn)略部署的新的歷史時期，我們必須找準行政審判的歷史方位，準確把握行政審判面臨的新形勢，以飽滿的政治熱情和腳踏實地的工作，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，與時俱進，開拓創(chuàng)新，完成歷史和時代賦予的莊嚴使命。
（一）新時期新階段，要求對行政審判的認識要有新高度
搞好行政審判是人民法院貫徹“三個代表”要求的重要方面。行政審判或者司法審查，是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的社會主義上層建筑的重要組成部分，是保護人民群眾合法權(quán)益的科學的先進的法律制度設(shè)計，是人類社會在安邦治國進程中逐漸形成的優(yōu)秀法律文化。建立和實施具有中國特色的行政審判制度，是“三個代表”重要思想在依法治國中的具體體現(xiàn)，是人民法院的重要政治任務和法律職責。
搞好行政審判是建設(shè)社會主義政治文明的重要步驟。民主法制建設(shè)是建設(shè)社會主義政治文明的核心內(nèi)容。肖揚院長曾經(jīng)強調(diào)指出，“在人民法院所有審判工作中，行政審判工作與民主政治和法治的聯(lián)系最為緊密。行政審判工作搞得好不好，直接影響我國法治建設(shè)的進程，直接影響法治國家實現(xiàn)的程度。可以說，行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度”。這充分說明了行政審判在建設(shè)社會主義民主政治，推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家進程中的特殊地位和重要作用。
履行行政審判職責是人民司法事業(yè)發(fā)展的重要標志。改革開放以來，特別是黨的十五大以來，人民法院審判工作已從刑事審判和民事審判，發(fā)展為刑事、民事和行政并列組成的三大審判體系。人民法院按照 憲法和法律規(guī)定履行的行政審判權(quán)是在法定范圍內(nèi)制約行政管理權(quán)的司法權(quán)力，表明了在國家政治權(quán)力的架構(gòu)中司法權(quán)力對行政權(quán)力的制約關(guān)系，是國家權(quán)力配置科學化的具體反映，是社會主義政治文明的重要體現(xiàn)。承擔行政審判職責是人民法院 憲法地位的最直接的體現(xiàn)，也是我國社會主義審判工作適應改革開放和經(jīng)濟發(fā)展乃至經(jīng)濟全球化的需要。各級法院領(lǐng)導和廣大行政審判人員必須充分認識行政審判權(quán)的重要性，不負黨和人民的重托，依照 憲法和法律的規(guī)定，切實搞好行政審判工作，履行好司法審查職責。
（二）全面建設(shè)小康社會，要求行政審判履行新職能
黨的十六大報告指出，二十一世紀頭二十年，是一個必須緊緊抓住并且大有可為的重要戰(zhàn)略機遇期，“要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”。小康社會是崇尚法治和弘揚權(quán)利的社會。全面建設(shè)小康社會的基本目標之一，就是“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障?；鶎用裰鞲咏∪?，社會秩序良好，人民安居樂業(yè)”。隨著小康社會的全面建設(shè)，人們衣食足而知禮儀，重權(quán)利，求秩序，人們的民主意識、法治意識、權(quán)利意識和文明意識日益增強，權(quán)利形態(tài)趨于多樣化，權(quán)利保護要求將更加強烈，對法制需求將大大增加，對人民法院保護權(quán)利的期望值越來越高，訴諸法院的行政案件將不斷增加，人民法院保障公民權(quán)利和維護法治的任務將更加艱巨，人民法院行政審判在保障權(quán)利和維護法治中的地位和作用也將更加突出。
全面建設(shè)小康社會正在使我國社會步入文明和進步的快車道，行政爭議的解決方式越來越納入法治化的軌道，行政審判將隨之在政治、經(jīng)濟、社會和文化生活中發(fā)揮更加積極的調(diào)節(jié)作用。原來發(fā)生行政爭議主要靠“上訪”、找黨政首長等方式解決，現(xiàn)在逐漸通過行政訴訟解決，這種變化是社會文明程度提高的直接反映。近年來城鄉(xiāng)居民維護其在自治組織中的自治權(quán)案件、人民群眾為維護法治和公共利益提起的“公益”訴訟案件、教育行政案件、社會保障行政案件等不斷出現(xiàn)，預示著行政審判職能將增加新的內(nèi)容，行政審判將更加廣泛地調(diào)節(jié)各類行政社會關(guān)系。
（三）政治文明建設(shè)和政治體制改革的推進，使行政審判面臨新機遇
十六大報告提出，發(fā)展社會主義民主，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標?！氨仨氃趫猿炙捻椈驹瓌t的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，擴大社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家，鞏固和發(fā)展民主團結(jié)、生動活潑、安定和諧的政治局面?！笔髨蟾鎸φ挝拿鹘ㄔO(shè)和政治體制改革提出的系統(tǒng)構(gòu)想，描繪的具體藍圖，為人民法院行政審判提供了更大的發(fā)展空間和更廣闊的發(fā)展前景，行政審判將在社會主義政治文明建設(shè)和政治體制改革中發(fā)揮其職能作用。
黨的依法執(zhí)政將為行政審判的發(fā)展創(chuàng)造更加良好的司法環(huán)境。十六大報告提出，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，黨堅持依法執(zhí)政。 憲法和法律是在黨領(lǐng)導下制定的，是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，黨必須在 憲法和法律的范圍內(nèi)活動。改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，必將使人民法院依法獨立行使審判權(quán)得到更加切實的保障，人民法院行使司法審查權(quán)的內(nèi)外部司法環(huán)境將會更加優(yōu)化。
推進依法行政和深化行政管理體制改革，要求行政審判發(fā)揮積極作用。推進依法行政，需要加強對行政行為的監(jiān)督，行政訴訟就是監(jiān)督依法行政的重要法律途徑。深化行政管理體制改革，既需要加大行政審判的監(jiān)督和支持力度，又不斷為行政審判注入新內(nèi)容。為適應改革開放和社會發(fā)展的新形勢，政府職能正在進一步轉(zhuǎn)化，正在努力徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的羈絆，切實轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來，政府部門職能分工正在進一步理順，行政審批正在進一步改革、減少和規(guī)范操作，社會中介組織的作用得到加強，一些中介組織被賦予行政管理職權(quán)，使得行政管理主體更加多元化。由于政府職能的轉(zhuǎn)變需要一個較長時期的過程，轉(zhuǎn)變過程中難免因應當放權(quán)而不放權(quán)、履行職能不到位或者政府工作人員不能正確履行法定職責而產(chǎn)生行政爭議。近兩年來，與政府轉(zhuǎn)變職能關(guān)系緊密的超越職權(quán)、不履行法定職責、行政審批和登記等行政案件，以具有行政管理權(quán)的中介組織為被告的行政案件，均明顯增多，就是這種變化的反映，也為行政審判帶來了許多新課題。人民法院應當通過行政審判，促使行政機關(guān)遵守法定程序和依法履行法定職責，防止超越職權(quán)或者濫用職權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變。
（四）加入世界貿(mào)易組織，要求人民法院承擔司法審查新職責
為確保世貿(mào)組織規(guī)則在成員方的有效實施，世貿(mào)組織協(xié)定對成員方的司法審查提出了明確要求。我國加入世貿(mào)組織議定書將司法審查作為確保貿(mào)易制度實施的重要措施，并明確承諾，對于與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第十條第一款、《服務貿(mào)易總協(xié)定》第六條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為，均應提供選擇向司法機關(guān)提出上訴的機會。我國已經(jīng)按照世貿(mào)組織規(guī)則的要求，修訂和制定了大量的法律法規(guī)，建立和完善了相應的司法審查制度，將與貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)及外商直接投資相關(guān)的具體行政行為納入司法審查的范圍，大大拓寬了行政審判領(lǐng)域，為行政審判注入了新的內(nèi)容?？梢哉f，在人民法院所有審判工作中，行政審判受到加入世貿(mào)組織的挑戰(zhàn)和影響最為直接。人民法院承擔與世貿(mào)組織規(guī)則相關(guān)的司法審查職責，不僅擴展了行政審判的領(lǐng)域，還將對我國行政審判的司法觀念、審判水平、審判的獨立性和公信力、行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)等產(chǎn)生全方位的深刻影響，將使行政審判工作發(fā)生重大變化。
（五）經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的深化，要求行政審判對經(jīng)濟行政關(guān)系的調(diào)整要有新力度
全面建設(shè)小康社會，最根本的是堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。我國正在以完善社會主義市場經(jīng)濟體制為目標，繼續(xù)推進市場取向的改革，從根本上消除束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，為經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。國有企業(yè)改革以產(chǎn)權(quán)制度為核心繼續(xù)進行攻堅。電信、電力、民航等行業(yè)正在打破壟斷，引進競爭機制。收入分配制度和金融、財稅、外貿(mào)、社會保障等各項改革繼續(xù)深化。農(nóng)村稅費改革正在穩(wěn)步推進。整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序繼續(xù)大力進行。經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革必然帶來社會利益格局的變動，與企業(yè)改制、農(nóng)民負擔、整頓經(jīng)濟秩序、城市規(guī)劃拆遷、社會保障等相關(guān)的各類經(jīng)濟行政爭議隨之增多。人民法院應當通過加強經(jīng)濟行政案件的審理，充分發(fā)揮審判職能作用，妥善化解經(jīng)濟體制改革中發(fā)生的利益紛爭，制止地方保護、地區(qū)封鎖和部門行業(yè)壟斷，依法維護公平、競爭、統(tǒng)一的社會主義市場秩序，推動經(jīng)濟體制改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展。
（六）實現(xiàn)全社會公平和正義的目標，要求行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)要達到新水準
十六大報告指出，社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。公平和正義是司法工作永恒的目標、理想和追求。行政審判是以監(jiān)督和制約行政管理權(quán)為職責的審判工作，在保護公民合法權(quán)利、糾正權(quán)力濫用以及保障全社會實現(xiàn)公平和正義中具有特殊的作用。為確保優(yōu)質(zhì)高效地行使行政審判權(quán)，保障實現(xiàn)公平和正義，必須建立一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的行政法官隊伍。
形勢逼人，不進則退。新形勢雖然為行政審判提供了前所未有的發(fā)展機遇和空間，但機遇和挑戰(zhàn)總是并存的，而且，挑戰(zhàn)是明顯的，機遇是潛在的。抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，必須清醒地認識到當前行政審判工作的現(xiàn)狀，尤其是行政法官隊伍的現(xiàn)狀與新形勢的要求存在的差距。
一是行政審判與 憲法和法律所規(guī)定的地位不適應。由于行政審判與其他審判工作相比案件數(shù)量相對較少，辦案的阻力較大，因此行政審判不受重視的現(xiàn)象有相當?shù)钠毡樾?。有些法院領(lǐng)導存在畏難情緒，怕得罪當?shù)攸h政領(lǐng)導，不重視行政審判，不支持行政審判人員公正司法，甚至公然限制依法受理和審判行政案件；有些法院領(lǐng)導簡單地以案件數(shù)量甚至“創(chuàng)收”多寡作為衡量審判工作重要性和獎勵審判人員的標準，忽略了行政訴訟對社會主義政治文明的直接推動作用和對公民 憲法權(quán)利的保護作用；有些法院領(lǐng)導對審理行政案件不熱心，熱衷于審查非訴行政執(zhí)行案件，對違法的非訴行政執(zhí)行案件放棄合法性審查職能，唯命是從，成為執(zhí)行違法具體行政行為的工具。行政審判不能達到 憲法和法律確立的地位，必然不能充分樹立應有的法律權(quán)威，不能有效發(fā)揮職能作用。
二是司法觀念不適應。由于行政審判對象的特殊性和司法體制存在的弊端等原因，人民法院在審理弱勢群體與強勢群體之間的“民告官”爭議中，貫徹平等、獨立、中立等現(xiàn)代司法觀念存在更多的困難。有些法院怕得罪行政機關(guān)，不敢秉公辦案和公正司法；有些行政法官與行政機關(guān)“合署辦公”、“聯(lián)合執(zhí)法”，混淆了司法權(quán)與行政權(quán)的界限；有些行政法官置被訴具體行政行為合法性審查原則于不顧，而著重審查原告行為是否合法。這些做法與審判獨立、法官中立等現(xiàn)代司法觀念均格格不入。
三是制度創(chuàng)新不適應。適應不同訴訟特點的庭審方式尚未規(guī)范化；庭審規(guī)則尚不統(tǒng)一；證據(jù)規(guī)則的線條較粗，需要進一步細化；裁判文書格式尚不統(tǒng)一，制作質(zhì)量參差不齊，說理性仍不夠；裁判方式有待于進一步完善；如何把握法院對行政行為的審查程度，尚無比較成熟的標準；庭審方式與審判公開、透明的要求仍有差距，庭審功能還沒有充分發(fā)揮。
四是隊伍建設(shè)不適應。主要是審判組織不健全，人員不穩(wěn)定，整體素質(zhì)有待進一步提高。基層法院行政審判庭尚未達到一個合議庭的占40％，“一人庭”、“二人庭”現(xiàn)象相當普遍；有些基層法院行政審判庭在機構(gòu)改革中與其他審判庭合并，有的雖然保留機構(gòu)，但沒有獨立的建制，以辦理其他案件為主；隊伍老化、學歷較低和骨干力量不穩(wěn)定的現(xiàn)象比較突出，有些法院行政審判庭庭長和業(yè)務骨干變動頻繁，行政審判人員學歷為大學本科以上的僅占35％，部分法官在政治素質(zhì)、法律適用、知識結(jié)構(gòu)、審判作風等方面難以適應形勢發(fā)展的要求。
五是司法環(huán)境不適應。一些地方行政審判的司法環(huán)境不盡如人意，開展工作阻力重重。有些部門和領(lǐng)導缺乏應有的現(xiàn)代民主法治意識，不習慣于接受司法監(jiān)督，認為行政訴訟是給政府“找麻煩”，對行政審判不尊重甚至橫加干涉的現(xiàn)象時有發(fā)生，使法院無法切實履行司法審查職能；地方保護、部門保護比較突出，有些地方制定“土政策’’限制法院受理和審判行政案件，訴權(quán)保護不力、“告狀難”等現(xiàn)象比較嚴重；有的行政機關(guān)不出庭應訴，不繳納訴訟費，不提供證據(jù)材料，不執(zhí)行生效裁判，甚至在開庭審理期間公然抓走原告等等。這些問題雖非主流，但負面影響不容忽視。
應當認識到，目前人民法院行政審判工作與新形勢的要求不相適應是多方面的，其中行政法官隊伍的不適應帶有全局性負面效應。隊伍的素質(zhì)影響一切，隊伍的素質(zhì)決定一切。我們應當緊緊依靠黨的領(lǐng)導、人大監(jiān)督和政府支持，開拓進取，奮發(fā)有為，在全面提升行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)水平上狠下工夫，化不利因素為有利因素，把挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化成機遇，努力開創(chuàng)行政審判工作新局面。
三、 與時俱進，開拓創(chuàng)新，努力開創(chuàng)行政審判工作新局面
遵照十六大報告“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的要求，人民法院行政審判工作在當前和今后一個時期的主要任務是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持依法治國的 憲法原則，緊緊圍繞“公正與效率”法院工作主題，以加人世貿(mào)組織為契機，強化現(xiàn)代司法觀念，認真履行 憲法和法律賦予的司法審查職責，全面抓好各項行政審判工作，深化行政審判制度創(chuàng)新，加強行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)，改善司法環(huán)境，努力開創(chuàng)行政審判新局面，為全面建設(shè)小康社會提供有力的司法保障。
（一）牢固樹立現(xiàn)代司法觀念，積極推進行政審判工作
搞好新時期的行政審判工作，必須解放思想，確立現(xiàn)代司法觀念，找準工作方向。一要強化大局觀念。十六大報告指出，發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要務，這是黨和國家工作的大局。人民法院行政審判工作必須始終圍繞黨和國家的工作大局，服從和服務于執(zhí)政興國的第一要務。要充分發(fā)揮“官”、“民”矛盾“化解器”和“減壓閥”的作用，特別是通過審理各類群體性、集團性案件，消除人民群眾與行政機關(guān)之間的對立情緒，增進人民群眾對政府的信任，密切干群關(guān)系，減少不安定因素，維護社會穩(wěn)定。要積極妥善地處理城市拆遷、農(nóng)民負擔、計劃生育等敏感性強、社會影響大的行政案件，及時疏通和解決矛盾，保護群眾合法權(quán)益，改善干群關(guān)系，維護大局穩(wěn)定。在行政審判中既要增強大局意識和維護穩(wěn)定，又要警惕和抵制以所謂的“大局穩(wěn)定”為借口，逃避司法監(jiān)督，非法干擾對行政案件的審理。二要強化裁判中立觀念。審判權(quán)是一種判斷權(quán)，中立是審判的固有屬性，是審判程序的核心。缺乏中立的審判不是真正的審判，沒有中立的審判就不會有審判結(jié)果的公平和正義。我們應當知難而進，堅決摒棄損害裁判中立的做法，切實維護裁判的中立、超然和不偏不倚。三要強化司法公開觀念。公開、透明是現(xiàn)代法治的基本原則。在行政審判中貫徹公開、透明原則，既是履行涉及世貿(mào)組織規(guī)則的司法審查職責的要求，也是實現(xiàn)法治原則的需要。在行政審判中貫徹公開透明原則，不僅要做到法律依據(jù)公開、庭審程序公開、裁判理由公開和裁判文書公開，增強司法的透明度，提升審判的公信力，充分發(fā)揮行政審判的社會功能，而且要通過審查被訴具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件是否符合透明度原則，促進透明度原則在行政法制中的貫徹實施。四要強化法制統(tǒng)一觀念。法制統(tǒng)一是國家法治和市場經(jīng)濟發(fā)達程度的重要標志，沒有統(tǒng)一的法制，就沒有統(tǒng)一的市場，就沒有社會和市場的秩序，也就沒有發(fā)達的法治水平。司法審查的重要職能是維護法制統(tǒng)一，人民法院應當強化國家司法觀念，自覺抵制和排除地方和部門保護主義的干擾，通過行使司法審查權(quán)，監(jiān)督行政機關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法，糾正地方和部門保護主義。對經(jīng)法定程序確認與合法有效的上位法抵觸的規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件，不予適用；對經(jīng)法定程序確認與上位法相抵觸的法規(guī)，應當依法行使選擇適用權(quán)，維護法制的統(tǒng)一，確保依法裁判和公正司法。五要強化權(quán)利平等保護觀念。在行政訴訟中，原告和被告、本地當事人與外地當事人以及本國當事人與外國當事人的法律地位都是平等的，人民法院應當切實遵循非歧視原則，對其合法權(quán)益予以平等保護。六要強化保護弱者觀念。保護弱者與對當事人平等保護不是矛盾的，而是相輔相成的，它實現(xiàn)了形式平等與實質(zhì)平等的有機統(tǒng)一。行政訴訟實踐表明，原告通常處于弱者地位，這是行政訴訟理論和實踐的一個特點。在行政審判中貫徹依法保護弱者的精神，必須牢牢抓住合法性審查這個中心，以保護原告的合法權(quán)益為立足點，審查被訴具體行政行為是否合法，要堅決杜絕將審查的重心放在審查原告的行為是否違法上的錯誤做法。針對原告的法律知識相對薄弱，獲取法律幫助的能力較弱，在訴訟中需要加強對原告的訴訟指導，逐步推行庭前指導制度，加強對庭審程序問題的解釋說明，支持和實施法律援助。七要強化法律事實觀念。妥善處理法律事實與客觀事實的關(guān)系，糾正對客觀事實的片面理解，避免因無休止地探求案件客觀事實，而造成損害司法權(quán)威、司法效率的不良后果。
（二）努力開拓新領(lǐng)域，樹立行政審判新形象
與人民法院其他審判工作相比，行政審判的歷史較短，無論是理論研究還是實踐經(jīng)驗積累，都比較薄弱，需要我們大力弘揚求真務實、積極進取的精神，認真研究新情況，及時解決新問題，不斷深化對行政審判規(guī)律的認識，推動行政審判工作深入發(fā)展。要認真審理好各種新類型行政案件，特別是涉及世貿(mào)組織規(guī)則的貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和外商投資等國際貿(mào)易行政案件、各類經(jīng)濟行政案件、與政府轉(zhuǎn)變職能相關(guān)的行政案件和行政合同案件，積極探索有關(guān)保護公民 憲法權(quán)利和各類公益性的行政案件的審理。要依法審理好各類涉及面廣、影響大的集團訴訟案件，特別是城市拆遷、農(nóng)民負擔、山林土地、企業(yè)改制、社會保障等各類群體性訴訟，及時化解群體性糾紛，維護社會穩(wěn)定。建立重大案件通報制度，及時逐級向最高人民法院報告社會影響大、敏感度高和新類型等重大案件的受理與審理情況。要積極探索行政審判的審查標準，推動行政審判的科學化。人民法院對被訴具體行政行為的合法性審查，既包括認定事實問題的審查，又包括適用法律問題的審查；既包括對實體問題的審查，又包括對程序問題的審查；既包括對是否超越、濫用職權(quán)的審查，又包括對是否不履行職權(quán)的審查。人民法院審查已經(jīng)過完整行政程序認定的具體行政行為事實時，不是重復行政機關(guān)的事實認定過程，而主要是依據(jù)被訴具體行政行為的案卷，按照證據(jù)規(guī)則，對被訴具體行政行為的事實認定進行合法性審查。要盡快摸索和建立一套切實可行的司法審查標準，既要避免司法權(quán)不適當?shù)靥娲蛘吒深A行政權(quán)，又要充分發(fā)揮司法審查作用，有效地監(jiān)督依法行政。要適當加大實體法的司法解釋和適用力度。隨著幾部基本的司法解釋的出臺，行政審判程序規(guī)則已比較完善，今后應當適當強化在行政審判中具體應用實體法的解釋，發(fā)揮行政審判審理一案、規(guī)范一類行為和樹立一類標準的輻射作用，增強行政審判在實體法適用上的社會影響力，維護實體法適用上的統(tǒng)一。要加強行政訴訟法學的研究，推進訴訟理論創(chuàng)新。實踐之樹是常青的，指導實踐的理論必須與時俱進，惟此，才能使理論保持鮮活的生機和活力。
（三）以實現(xiàn)社會公平與正義為目標，為執(zhí)政興國的第一要務提供司法保障
人民法院必須始終圍繞實現(xiàn)社會公平與正義的目標，充分發(fā)揮行政審判職能作用，為執(zhí)政興國的第一要務提供有力的司法保障。一是要加強訴權(quán)保護。有案不收、對訴權(quán)保護不力，既嚴重侵犯了當事人的合法訴權(quán)，致使當事人投訴無門，容易激化社會矛盾，又嚴重損害了人民法院嚴肅執(zhí)法的形象，成為制約當前行政審判發(fā)展的“瓶頸”，這是少數(shù)法院行政審判工作裹足不前、舉步維艱，行政審判職能作用得不到充分發(fā)揮的重要原因。各級法院必須盡快采取切實可行的措施，堅決清除各種束縛行政案件受理的“土政策”，切實保護當事人的訴權(quán)。同時，也應注意，我國目前正處于體制轉(zhuǎn)軌過程中，法律手段、經(jīng)濟手段和行政手段都是調(diào)節(jié)和化解社會經(jīng)濟矛盾的必要手段，許多體制轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的具有高度政治性或者政策性、無法或者難于進行合法性判斷的行政爭議，并不適宜或者暫不適宜以行政訴訟方式處理，因此我們在受理和審理案件時，頭腦要清醒，要注意甄別和妥善把握，要注意法律效果和社會效果的統(tǒng)一。二是要努力提高審判質(zhì)量和效率。行政審判的公正和效率主要體現(xiàn)在辦案的質(zhì)量和效率上。當前少數(shù)法院辦案質(zhì)量和效率不高的問題還比較突出。有些法院屈從于外界壓力，不敢依法辦案，動輒把矛盾上交，致使案件上訴率，二審改判、發(fā)回重審率和原告撤訴率居高不下；案件久拖不結(jié)的現(xiàn)象有一定的普遍性。各級法院要認真研究行政審判質(zhì)量和效率存在的問題，盡快采取有針對性的整改措施，堅決糾正和杜絕違法辦案的現(xiàn)象。三是要妥善處理維權(quán)、監(jiān)督和支持的關(guān)系。行政審判以合法性審查為中心，既維護原告的合法權(quán)益，又監(jiān)督和支持依法行政。這既是我國行政訴訟的特點，又是審理行政案件的基本思路和基本方法，是“公正與效率”法院工作主題在行政審判中的具體體現(xiàn)。維權(quán)、監(jiān)督和支持三者之間的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，不能作簡單化甚至庸俗化的理解。行政審判是對被訴具體行政行為合法性的司法審查，不是對其合法性的司法證明，因而維權(quán)和監(jiān)督是行政審判的基本功能。同時，人民法院通過合法性審查，維持合法的具體行政行為，就是支持依法行政，因此維持、支持又寓于監(jiān)督之中。這就要求，在行政審判中必須始終牢牢抓住對被訴具體行政行為合法性審查這個中心。四是要維護法律效果與社會效果的統(tǒng)一。法律效果體現(xiàn)實體法和程序法的準確適用，社會效果是法律價值取向的有效實現(xiàn)。行政審判與黨和國家的大局及中心工作聯(lián)系緊密，行政案件往往政策性強和社會敏感度高，涉及社會穩(wěn)定的集團訴訟多，既要做到嚴肅執(zhí)法和依法辦案，又要注意辦案的社會效果，做到維護辦案的法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一，依法審判與服從服務于大局的有機統(tǒng)一，嚴肅執(zhí)法與熱情服務的統(tǒng)一。五是要正確處理審理行政案件與審查執(zhí)行非訴具體行政行為之間的關(guān)系。審理行政案件是行政審判的中心工作，必須緊緊抓住這一中心，不能有絲毫偏廢。搞好非訴行政執(zhí)行案件的審查執(zhí)行工作，也是法律賦予的職責，搞好這項工作不僅可以支持依法行政，維護行政機關(guān)權(quán)威，而且可以減少行政審判的阻力，取得行政機關(guān)的支持，為行政審判創(chuàng)造良好的外部條件。我們要在抓好行政案件審理工作的同時，還要切實抓好非訴行政執(zhí)行案件的審查執(zhí)行，使兩者相輔相成、相互促進。
（四）推進行政審判制度創(chuàng)新，盡快建立和完善符合行政審判規(guī)律的審判制度
創(chuàng)新是行政審判事業(yè)深入發(fā)展的不竭動力，是行政審判工作保持生機活力的源泉。行政審判必須從建設(shè)社會主義政治文明、落實依法治國和建設(shè)社會主義法治國家基本方略的實際出發(fā)，從我國加入世貿(mào)組織后承擔司法審查職責的新情況出發(fā)，加大改革和創(chuàng)新的力度，鞏固已有改革的成果，深化行政審判方式改革，推動行政審判深入發(fā)展，形成符合現(xiàn)代審判規(guī)律和特點的行政審判體制和工作機制。一是要深化庭審方式改革，強化庭審功能。要妥善處理庭審模式的統(tǒng)一性與多樣性的關(guān)系，避免庭審模式的死板僵化。在庭審程序中，既要堅持對被訴具體行政行為合法性的全面審查原則，又要積極探索全面審查的實現(xiàn)方式，做到當簡則簡，當繁則繁，繁簡適當，避免不必要的繁瑣，提高庭審的效果和效率。要抓好庭審方式的類型化，根據(jù)訴訟類型的不同確定不同的庭審方式，實現(xiàn)庭審方式的科學化和規(guī)范化。二是要深入貫徹實施并完善證據(jù)規(guī)則。 《規(guī)定》，是最高人民法院首次對行政訴訟證據(jù)問題作出的比較系統(tǒng)全面的規(guī)定，是行政訴訟證據(jù)制度規(guī)范化的重大成果。各級法院要結(jié)合行政審判方式改革的實際，認真貫徹執(zhí)行，并繼續(xù)探索和深化證據(jù)制度改革。要認真研究行政訴訟證據(jù)規(guī)則實施中的新情況和新問題，及時向上級法院和最高人民法院反映情況，進一步完善證據(jù)規(guī)則。三是要完善法律適用規(guī)則。由于法律適用規(guī)則不很完善，一些法院出現(xiàn)了適用法律的隨意性及對行政行為合法性的判斷失誤等問題，因此必須盡快完善法律適用規(guī)則，以確保法律規(guī)范的準確實施，維護法制統(tǒng)一。要根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，確定法律規(guī)范的適用標準，使審判人員能夠準確判斷哪些法律規(guī)范具有適用性，哪些不具有適用性，哪些需要提交有權(quán)機關(guān)解釋或裁決；確定法律規(guī)范的解釋規(guī)則，減少曲解、誤解法律規(guī)范的情況；確定法律漏洞填補規(guī)則，為提高法律適用的效果提供規(guī)范依據(jù)；確定自由裁量權(quán)的行使規(guī)則，防止濫用裁量權(quán)。在最高人民法院有關(guān)法律適用規(guī)則出臺前，各地法院應積極探索法律適用問題，及時總結(jié)經(jīng)驗，向上級法院和最高人民法院報送情況。四是要深化行政裁判文書的改革。針對行政審判的特點和規(guī)律，妥善處理行政裁判文書的統(tǒng)一化與多樣性的關(guān)系，完善適合行政審判特點的裁判文書格式。要妥善處理裁判文書格式化與充分發(fā)揮審判人員在制作法律文書中的創(chuàng)造性的關(guān)系，適當確定和準確把握格式化的程度，為審判人員發(fā)揮創(chuàng)造性保留足夠的空間。要增強裁判文書的邏輯性和說理性，加強對認證理由和法律適用理由的分析論證，避免將裁判文書變成庭審過程的簡單描述或者證據(jù)的機械堆積。要通過裁判文書評選活動，推動裁判文書質(zhì)量的提高，并使評選工作制度化。在總結(jié)各地裁判文書改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最高人民法院將抓緊制定統(tǒng)一的行政審判裁判文書樣式，爭取盡早發(fā)布施行。五是要為完善 行政訴訟法做適當?shù)臏蕚涔ぷ?。要加強對?zhí)行 行政訴訟法中的經(jīng)驗和問題的總結(jié)，開展調(diào)查研究，為國家在適當?shù)臅r候修改完善 行政訴訟法做好準備工作。
（五）推進行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)，為開創(chuàng)行政審判工作新局面提供有力的組織保障
當前，加強行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)需要特別注意下列問題：一是要健全行政審判組織。健全行政審判組織不僅僅是法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)如何配置的技術(shù)問題，而首先是能否依法辦事的重大原則問題。各地法院要嚴格按照 行政訴訟法的要求，進一步健全行政審判機構(gòu)和充實人員?；鶎臃ㄔ盒姓徟型ケ仨毐M快解決人員不夠、開庭臨時湊合的狀況，至少應當配備一個合議庭；中級法院行政審判庭不應少于兩個合議庭。如果案源不足，行政審判庭可以適當承辦一些與行政案件聯(lián)系緊密的房地產(chǎn)、勞動爭議等民事案件。行政審判庭庭長和審判長必須有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務能力，一定要選配好。二是要保持行政審判骨干力量的相對穩(wěn)定。保持骨干力量的穩(wěn)定，主要是保持庭長和審判長的穩(wěn)定，庭長和審判長的調(diào)整要征求上級法院的意見；對于多年從事行政審判、經(jīng)過專業(yè)訓練、具有較豐富的審判經(jīng)驗的業(yè)務骨干，除提拔使用外，不能輕易調(diào)離行政審判崗位；要確定人員流動的合理比例和輪崗年限，保持審判業(yè)務的連續(xù)性，不能使行政審判庭“一鍋端”式地整體輪崗；干部輪崗要考慮業(yè)務的相近性，避免業(yè)務跨度太大。三是要建立適合行政審判特點的考核激勵機制。在制定考核激勵辦法時，特別是在確定量化指標時，要充分考慮行政審判的特殊性，要有利于調(diào)動廣大行政審判人員的積極性，穩(wěn)定人心。四是要加大行政審判人員的學習培訓力度。十六大報告指出，全面建設(shè)小康社會要“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發(fā)展”。廣大行政審判人員只有堅持終身不斷學習和更新知識，以與時俱進的新知識武裝自己的頭腦，才能應對工作中遇到的各種新挑戰(zhàn)。學習和更新知識的途徑是多種多樣的，加強有組織的培訓是一種有效的途徑。搞好培訓學習必須調(diào)動和發(fā)揮各級法院的積極性，努力動用各方面的資源。針對目前行政審判人員更換較大的情況，要抓緊搞好各種形式和各個層次的業(yè)務培訓，高級法院要爭取在一年內(nèi)將所有新進行政審判人員輪訓一遍，最高人民法院也將有針對性地加大行政審判人員的培訓力度。對原有行政審判人員也要加大知識更新的培訓，改善知識結(jié)構(gòu)，提高法律思維能力。廣大行政審判人員要勤奮學習，善于思考，解放思想，與時俱進，勇于實踐，銳意創(chuàng)新，適應新形勢新任務的要求，在實踐中掌握新知識，積累新經(jīng)驗，增長新本領(lǐng)。
（六）優(yōu)化司法環(huán)境，為獨立公正地開展行政審判工作創(chuàng)造良好的內(nèi)外部條件
優(yōu)化司法環(huán)境是搞好行政審判的基礎(chǔ)條件，各地法院必須下大力氣抓好司法環(huán)境的建設(shè)，為行政審判工作創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境。首先要緊緊依靠黨委領(lǐng)導和人大監(jiān)督，依法排除各種以言代法、以權(quán)代法、以權(quán)壓法和非法干預的現(xiàn)象，杜絕“官官相護”，確保司法公正。遇有妨礙行政案件受理和審判的“土政策”、“批條”和“打招呼”，要及時向黨委、人大和政府反映，講清楚不依法辦事就可能激化社會矛盾、影響大局和穩(wěn)定的道理。同時，逐級向上級法院反映，切忌自作主張，盲目跟進，違法辦案。第二要創(chuàng)造良好的內(nèi)部司法環(huán)境。各級法院領(lǐng)導特別是“一把手”，應當支持行政審判工作，為行政審判工作排憂解難，為行政審判人員撐腰打氣，遇到干涉行政審判的情況要帶頭抵制，對因公正司法而受到打擊報復的行政審判人員要挺身而出，旗幟鮮明地給予保護。各級法院領(lǐng)導必須清醒地認識到，依法辦案是人民法官的政治責任和法律職責，違法辦案，要承擔相應的政治責任，并受到違法審判法律責任的追究。第三要增強行政審判的抗干擾能力。各級法院要積極探索和采取增強抗干擾能力的措施。當務之急是，必須在管轄上采取得力措施，加大上級法院提審和指定管轄的力度。下級法院在審理中遇到較大干擾和阻力、難以保證司法公正的案件，可以提請上級法院提審或者由上級法院指定所屬其他法院審理，上級法院也應及時主動提審或者指定所屬其他法院審理。第四要加大宣傳力度，營造良好的輿論氛圍。搞好行政審判的宣傳，是改善行政審判司法環(huán)境的重要途徑。不少法院積累了很多有益經(jīng)驗，如邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽案件，通過以案說法等方式加強宣傳，擴大辦案的法律效果和社會效果，增進社會各界對行政審判的了解等等。對這些好的經(jīng)驗做法，要注意總結(jié)和推廣，并不斷探索宣傳的新形式。要繼續(xù)落實公開審判制度，使法庭真正成為法制宣傳教育的課堂。
四、 當前行政審判工作應當注意的幾個問題
隨著行政審判領(lǐng)域的逐漸拓寬，新情況新問題不斷出現(xiàn)，許多問題需要積極探索，勇于實踐，總結(jié)經(jīng)驗，及時尋求審判對策。在此，我就當前行政審判工作中亟待解決的幾個問題，提出初步意見，供同志們討論。
（一）關(guān)于行政案件的受理問題
如前所述，當前行政案件的受理仍然存在不少問題。一些法院對受理條件把握不準，掌握的受理標準不盡一致，應受理而未受理或者不應受理而受理的現(xiàn)象較為突出。法院審判業(yè)務部門之間在受理案件上的分工尚需理順。為更好地解決行政案件的受理問題，需要注意以下問題：
一要準確掌握 行政訴訟法和司法解釋對受案范圍的規(guī)定，防止將符合受理條件的行政案件拒之門外。 行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》對受案范圍的規(guī)定是很明確的，各地法院應當嚴格按照法律規(guī)定受理行政案件，依法保護當事人的訴權(quán)。起訴人認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有明確的被告、事實理由及具體的訴訟請求，屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄，且符合其他法定條件的，人民法院對該起訴應當予以受理。按照最高人民法院的司法解釋規(guī)定，對于審查立案期間不能決定是否受理的，應當先予受理，受理后經(jīng)審查如不符合受理條件，再裁定駁回起訴。對于一些新類型案件，如果暫時拿不準是否應當作為行政案件受理，應當慎重對待，可以向上級法院請示，或者在妥善處理法律效果與社會效果的關(guān)系的前提下，進行嘗試和探索，總結(jié)經(jīng)驗，但不宜為求轟動效應，在受理后盲目向社會宣傳。
二要進一步理順審判業(yè)務部門之間在行政案件受理問題上的分工協(xié)作關(guān)系。行政案件的受理具有較多特殊性，如原告資格的確定比較復雜，受案范圍存在很多不確定因素，在是否屬于復議前置、如何確定起訴期限、是否屬于具體行政行為等方面經(jīng)常出現(xiàn)疑難問題。為有利于保護當事人的訴權(quán)，應進一步研究并理順人民法院立案庭與行政審判庭在行政案件受理上的分工。行政審判庭與立案庭應積極配合，通力合作，共同搞好當事人訴權(quán)的保護工作。
三要加強對行政案件受理的監(jiān)督。要嚴格執(zhí)行司法解釋規(guī)定的監(jiān)督制度，上級法院應切實加強對下級法院受理行政案件的監(jiān)督。凡受理起訴的人民法院在七日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理。最高人民法院和各高級法院要盡快建立定期通報制度，對受理案件上存在的問題及時通報，加強監(jiān)督。
（二）關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟證據(jù)規(guī)定的問題
《規(guī)定》的內(nèi)容雖然比較系統(tǒng)，但不少條款還比較粗疏，有些規(guī)定還需要在實踐中進一步檢驗。在適用該規(guī)定時應當善于把握其精神實質(zhì)，妥善處理存在的問題。從當前的實際情況看，主要是處理好以下幾個關(guān)系：
一要妥善處理當事人舉證與法院調(diào)取證據(jù)的關(guān)系。按照 《規(guī)定》的基本精神，要堅持以當事人舉證為原則，以法院調(diào)取證據(jù)為例外。要在堅持被告負舉證責任原則的基礎(chǔ)上，積極探索原告負舉證責任的范圍及所適用的案件類型，特別是完善起訴行政主體不作為及行政賠償案件的舉證責任分擔，推動舉證責任分配制度的科學化。要正確適用舉證期限的規(guī)定，保障證據(jù)活動中的公正與效率。對于被告未在舉證期限內(nèi)提供的法律、法規(guī)等眾所周知的規(guī)范性文件，應當進行司法認知，不能簡單地視為其沒有法律依據(jù)。對于被告未在法定期限內(nèi)提供的涉及國家利益、社會公共利益和第三人利益的證據(jù)，法院應當依職權(quán)予以調(diào)取，而不能簡單地視為被告沒有證據(jù)。鑒定人出庭接受詢問和專業(yè)技術(shù)人員出庭說明，一般不受當事人舉證期限的限制。要嚴格適用 《規(guī)定》關(guān)于調(diào)取證據(jù)條件的規(guī)定，調(diào)取證據(jù)原則上根據(jù)當事人的申請，在具備法定事由時才依職權(quán)主動調(diào)取。
二要正確處理庭前交換證據(jù)與庭審質(zhì)證的關(guān)系。庭前交換證據(jù)主要是為了強化信息披露，防止當事人搞證據(jù)上的“突然襲擊”，避免當事人不正當?shù)厥褂迷V訟技巧對公正審判的不良影響。對于在庭前交換證據(jù)活動中沒有爭議的證據(jù)，合議庭經(jīng)記錄在卷并在庭審質(zhì)證中征詢當事人是否有反悔的意見以后，才作為無需質(zhì)證的證據(jù)進行審核認定。如果當事人在質(zhì)證中反悔，應當對該證據(jù)進行質(zhì)證。要規(guī)范庭前交換證據(jù)活動，避免庭前交換證據(jù)活動的繁瑣化或者使其成為變相的開庭。要充分保護當事人的質(zhì)證權(quán)利，充分發(fā)揮質(zhì)證的法律功能，完善鑒定人員出庭接受詢問和專業(yè)技術(shù)人員出庭說明的制度。
三要妥善處理剛性認證規(guī)則與柔性認證規(guī)則的關(guān)系。 《規(guī)定》有關(guān)證據(jù)審核認定的內(nèi)容既有強制性規(guī)范，如關(guān)于非法證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定，又有任意性或者指導性規(guī)范，如關(guān)于審核認定證據(jù)的一般要求以及證據(jù)效力大小比較的規(guī)定。對于任意性或者指導性規(guī)定，要具體案件具體分析，靈活掌握運用。例如， 《規(guī)定》第六十三條關(guān)于證明同一事實而又相互沖突的證據(jù)的證明效力的認證規(guī)則，是屬于任意性規(guī)范，而不是強制性規(guī)定，不能作簡單化和一律化的理解，否則就會違背 《規(guī)定》的本意，影響案件事實的認定。無論適用強制性規(guī)則還是任意性規(guī)范，其意圖均是，既要對法官審核認定證據(jù)的裁量權(quán)進行必要的約束，又要發(fā)揮法官審核認定證據(jù)的自主性，提高審核認定證據(jù)的透明度。對于認證的理由，要在裁判文書中予以充分說明。
四要妥善處理要證事實與非要證事實的關(guān)系。 《規(guī)定》明確規(guī)定人民法院裁判行政案件應當以證據(jù)證明了的案件事實為依據(jù)的證據(jù)裁判原則，但在特殊情況下，有些事實無需證據(jù)證明，這主要是眾所周知的事實、自然規(guī)律和定理、推定的事實以及已經(jīng)依法證明的事實。生效的人民法院裁判文書或者生效的仲裁裁決確認的事實，以及公證文書證明的事實，屬于已經(jīng)依法證明的事實，可以直接作為定案依據(jù)。如果有相反證據(jù)足以認定已經(jīng)依法證明的事實有錯誤，人民法院應當依法認定相反證據(jù)證明的事實。
五要妥善處理行政訴訟證據(jù)“質(zhì)”與“量”的關(guān)系。行政訴訟證據(jù)的“質(zhì)”，主要是指證據(jù)的“三性”，只有同時具備“三性”的證據(jù)，才能作為定案依據(jù)。證據(jù)的“量”，主要是指通過證明標準進行衡量，證據(jù)達到什么樣的充分程度，才能構(gòu)成“主要證據(jù)充分”。 《規(guī)定》的大多數(shù)內(nèi)容都是為了解決證據(jù)的“質(zhì)”的問題，而對證明標準未作明文規(guī)定。由于被訴具體行政行為的類型多樣化，與刑事訴訟和民事訴訟相比，行政訴訟證據(jù)的證明標準也不是單一的，因此，因具體行政行為性質(zhì)的不同而應適用不同的證明標準。我們應當在實踐中認真研究和總結(jié)行政訴訟的證明標準。行政案件證明標準的高低，原則上取決于被訴具體行政行為對原告權(quán)益影響的大小。從目前的審判實際看，對于涉及限制人身自由、大額罰沒等對行政相對人人身、財產(chǎn)權(quán)益影響較大的具體行政行為的案件，可以比照適用類似于刑事案件的證明標準；對于行政裁決類行政案件和其他行政案件，可以比照適用類似于民事案件的證明標準。
（三）關(guān)于申請人民法院強制執(zhí)行的具體行政行為的合法性審查問題
當前，行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行生效的非訴具體行政行為案件數(shù)量較大，且有繼續(xù)增加的趨勢；審查執(zhí)行中存在許多新情況新問題，也存在不少不規(guī)范甚至違法的做法，需要加強探索，糾正不規(guī)范的做法，盡快實現(xiàn)規(guī)范化。
要重視對非訴具體行政行為合法性的審查工作。人民法院對生效的非訴具體行政行為的強制執(zhí)行是一種司法行為，依法審查申請執(zhí)行的非訴具體行政行為的合法性，是法律賦予人民法院的重要職責，人民法院必須認真履行合法性審查職責，不能成為非訴具體行政行為的純粹執(zhí)行工具。由于非訴具體行政行為與行政訴訟案件中合法性審查具有許多相同性，且法律政策性很強，為節(jié)約審判資源、提高審查質(zhì)量和增強審查效果，各級法院必須嚴格執(zhí)行 行政訴訟法和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，由行政審判庭負責對非訴具體行政行為合法性的審查，并作出是否準予執(zhí)行的裁定。
要準確把握非訴具體行政行為合法性審查的“度”。非訴具體行政行為與行政訴訟在合法性審查上應有不同的要求，不能等量齊觀。按照《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第九十五條規(guī)定，只有非訴具體行政行為明顯缺乏事實依據(jù)、法律依據(jù)或者有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的，人民法院才應當裁定不準予執(zhí)行。對于如何具體把握非訴具體行政行為的審查程度，各地法院要積極探索，及時總結(jié)經(jīng)驗。
要積極探索審查非訴行政執(zhí)行案件的新途徑。當前不少法院在辦理非訴行政執(zhí)行案件時進行了一些積極有益的探索，如引進了聽證制度，提高了自動履行率，增強了審查執(zhí)行工作的透明度，有效地保障了被執(zhí)行人的合法權(quán)益，提高了審查執(zhí)行質(zhì)量和效率，收到了很好的效果。對諸如此類的新途徑可以進行積極探索，及時總結(jié)經(jīng)驗，加以必要的規(guī)范，條件成熟時可以進行推廣。當然，在審查非訴具體行政行為時也要避免不必要的復雜化和繁瑣化，要實事求是和注重實效，不搞形式主義。
（四）關(guān)于嚴格先予執(zhí)行的適用條件問題
當前采取先予執(zhí)行措施的做法比較混亂，有些法院擅自擴大先予執(zhí)行范圍，致使違法的先予執(zhí)行時有發(fā)生，行政相對人的合法權(quán)益受到侵害，甚至造成一些不可逆轉(zhuǎn)的后果。為制止和防止這類情況的發(fā)生，各級法院應當嚴格依法采取先予執(zhí)行措施，不得擅自擴大先予執(zhí)行的范圍。按照《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第九十四條規(guī)定，先予執(zhí)行必須在訴訟過程中采取，必須符合“不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失”的條件，且要求申請執(zhí)行人提供相應的財產(chǎn)擔保。司法解釋規(guī)定的“不可彌補的損失”，是指涉及重大國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益，不及時執(zhí)行無法挽回或者無法恢復的特殊情況。各級法院必須按照司法解釋的規(guī)定，嚴格掌握先予執(zhí)行的法律條件，慎用先予執(zhí)行措施，絕不能使人民法院的強制執(zhí)行權(quán)成為給某些單位或者個人牟取私利的工具。
（五）關(guān)于國際貿(mào)易行政案件的審理問題
為適應我國加入世貿(mào)組織后人民法院履行司法審查職責的要求，去年最高人民法院制定了有關(guān)審理國際貿(mào)易行政案件的三部司法解釋，對國際貿(mào)易行政案件的范圍、起訴與受理、人民法院承擔司法審查職責的審判機構(gòu)、國際條約的適用等問題作出了明確規(guī)定。各地法院要按照這些規(guī)定，認真審理好有關(guān)貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等國際貿(mào)易行政案件。在審理國際貿(mào)易行政案件時要注意以下問題：
一要克服國際貿(mào)易行政案件與己無關(guān)的錯誤認識。有些法院認為，國際貿(mào)易行政案件只與北京、上海等少數(shù)地方有關(guān)，大多數(shù)地方涉及不到，這是一種誤解。我國加入世貿(mào)組織以后，雖然反傾銷、反補貼、有關(guān)專利復審和商標評審的知識產(chǎn)權(quán)等行政案件確實集中在北京市法院管轄，但各地法院都可能遇到涉及貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)的及跨國投資等領(lǐng)域的其他國際貿(mào)易行政案件，因此都要高度重視國際貿(mào)易行政案件審判工作，及時總結(jié)審判經(jīng)驗，加強上下溝通聯(lián)系。為及時掌握新情況和研究新問題，要建立案件報送制度，對于受理或者審結(jié)的國際貿(mào)易行政案件，要及時向最高人民法院報送情況。
二要準確把握審理國際貿(mào)易行政案件的法律適用。我國加入世貿(mào)組織法律文件只是承諾以制定或者修訂國內(nèi)法律的方式履行世貿(mào)組織協(xié)定，并未賦予世貿(mào)組織協(xié)定在國內(nèi)的直接適用效力。因此，當事人不得直接援用世貿(mào)組織規(guī)則提起訴訟，人民法院亦不能直接援用世貿(mào)組織規(guī)則作為裁判案件依據(jù)，必須按照經(jīng)過轉(zhuǎn)化了的相關(guān)國內(nèi)法受理和審判國際貿(mào)易行政案件。在這里，我想著重談一下地方性法規(guī)在審理國際貿(mào)易行政案件中的適用問題。按照 立法法第八條和第九條有關(guān)規(guī)定，“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，只能制定法律，在尚未制定法律時可以先授權(quán)國務院制定行政法規(guī)。我國加入世貿(mào)組織工作組報告書第七十條也指出：“地方各級政府對于與《WTO協(xié)定》和議定書有關(guān)的貿(mào)易政策問題沒有自主權(quán)。”據(jù)此，有關(guān)國際貿(mào)易的法律和行政法規(guī)是人民法院審理國際貿(mào)易行政案件的基本依據(jù)。這與人民法院審理普通行政案件有很大的區(qū)別。強調(diào)審理國際貿(mào)易行政案件應當依照法律和行政法規(guī)，有利于維護法制統(tǒng)一，也符合世貿(mào)組織規(guī)則和我國加入世貿(mào)組織議定書對貿(mào)易制度統(tǒng)一實施的要求。當然，地方立法機關(guān)在與法律、行政法規(guī)不抵觸的情況下，在其立法權(quán)限內(nèi)制定的有關(guān)或者影響國際貿(mào)易的地方性法規(guī)，也可以作為人民法院審理本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的國際貿(mào)易行政案件的依據(jù)。而且，人民法院審理國際貿(mào)易行政案件，還可以參照國務院有關(guān)部門根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定的有關(guān)或者影響國際貿(mào)易的部門規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市、國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的有關(guān)或者影響國際貿(mào)易的規(guī)章。必須指出，人民法院審理國際貿(mào)易行政案件雖然不直接適用世貿(mào)組織規(guī)則，但并不說明世貿(mào)組織規(guī)則與人民法院審理國際貿(mào)易行政案件沒有關(guān)系。按照國際條約必須信守的原則，無論條約在國內(nèi)直接適用還是轉(zhuǎn)化適用，其最終結(jié)果都應當使國際條約在國內(nèi)得到遵守。國內(nèi)法院通過解釋并適用國內(nèi)法以盡量保持與國際條約相一致，是國際上通行的做法。按照司法解釋規(guī)定，人民法院審理國際貿(mào)易行政案件所適用的法律、行政法規(guī)的具體條文存在兩種以上的合理解釋，其中有一種解釋與中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約的有關(guān)規(guī)定相一致的，應當選擇與國際條約的有關(guān)規(guī)定相一致的解釋，盡量避免國內(nèi)法的適用與世貿(mào)組織規(guī)則相抵觸。在審理國際貿(mào)易行政案件中凡遇到這種法律解釋上的重大分歧，應當逐級上報最高人民法院，防止發(fā)生法制不統(tǒng)一或者違反世貿(mào)組織規(guī)則的情況。對于不涉及世貿(mào)組織規(guī)則而涉及我國締結(jié)或者參加的其他國際條約的國際貿(mào)易行政案件，如果國內(nèi)法允許直接適用國際條約的規(guī)定，人民法院可以直接援用條約的規(guī)定。
三要理順審理知識產(chǎn)權(quán)行政案件的分工。我國 專利法、 商標法按照世貿(mào)組織《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》的要求，修改了專利復審委員會和商標評審委員會有關(guān)專利、商標的復審決定或裁定的行政終局決定制度，賦予人民法院司法審查權(quán)。為搞好此類知識產(chǎn)權(quán)行政案件的審判工作，《最高人民法院關(guān)于專利法、商標法修改后專利、商標相關(guān)案件分工問題的批復》（法[2002]117號）已對北京市法院行政審判庭和知識產(chǎn)權(quán)審判庭就審理涉及專利復審委員會和商標評審委員會的專利商標行政案件的內(nèi)部分工予以明確，即對于法院受理涉及專利權(quán)、注冊商標專用權(quán)的民事訴訟后，專利復審委員會或商標評審委員會對同一專利或注冊商標專用權(quán)作出無效宣告復審決定或裁定，當事人不服提起行政訴訟的，由知識產(chǎn)權(quán)審判庭審理；不服專利復審委員會或商標評審委員會的復審決定或裁定的其他行政案件由行政審判庭審理。由于知識產(chǎn)權(quán)行政案件均屬于行政審判的范圍，無論哪一個審判庭承擔具體審判工作，均應當按照 行政訴訟法及相關(guān)的行政訴訟司法解釋進行審判。涉及審理這些知識產(chǎn)權(quán)行政案件的法院，應當嚴格按照最高人民法院通知要求處理內(nèi)部審判業(yè)務庭之間的分工，不應隨意變通。這些案件的內(nèi)部審理分工只與北京市法院有關(guān)，與其他地方的法院審理其他知識產(chǎn)權(quán)行政案件的內(nèi)部分工無關(guān)，其他地方的法院應當按照 行政訴訟法規(guī)定，由行政審判庭審理知識產(chǎn)權(quán)行政案件。凡是沒有按照 行政訴訟法規(guī)定，由行政審判庭審理知識產(chǎn)權(quán)行政案件的法院，必須盡快理順審理分工，嚴格依法辦事。
四要妥善處理確保世貿(mào)組織規(guī)則實施與依法保護民族產(chǎn)業(yè)和國家利益的關(guān)系。我國加入世貿(mào)組織后，既享受世貿(mào)組織規(guī)則和我國加入世貿(mào)組織法律文件規(guī)定的基本權(quán)利，又承擔相應的法律義務。在審理國際貿(mào)易行政案件時，我們既要嚴格執(zhí)行與世貿(mào)組織規(guī)則有關(guān)的國內(nèi)法，確保世貿(mào)組織規(guī)則的實施，又要注意依法保護民族產(chǎn)業(yè)和國家利益，充分發(fā)揮司法審查在維護國際貿(mào)易公平競爭和保護我國經(jīng)濟安全方面的作用，促進我國民族產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易的不斷發(fā)展。
（六）關(guān)于行政合同糾紛案件的審理問題
隨著行政管理方式的多樣化和行政管理理念的變革，行政機關(guān)常常通過與行政相對人簽訂合同的方式，履行行政管理職能，形成大量的國有土地出讓、國有資產(chǎn)租賃等獨具特色的行政合同。這種以實現(xiàn)行政管理為目的的合同，不同于平等主體之間訂立的以設(shè)定民事權(quán)利義務關(guān)系為目的的民事合同。在行政審判實踐中，行政合同糾紛案件成為日益增多的新類型行政案件。不少法院對審理行政合同案件進行了有益的探索，積累了一定的經(jīng)驗，但在審理中也遇到了一些問題。今后，我們需要對行政合同的類型、行政合同與民事合同的區(qū)別和聯(lián)系、審理行政合同案件的法律適用及判決方式等問題，繼續(xù)進行深入探索。從目前的情況看，在審理行政合同糾紛案件時，法律、法規(guī)對行政合同有特別規(guī)定的，應當優(yōu)先適用特別規(guī)定；沒有特別規(guī)定的，可以根據(jù)案件的具體情況，參照 合同法的相應規(guī)定，并對實體處理方式進行積極的嘗試，及時總結(jié)審判經(jīng)驗。
同志們！在黨的十六大精神指引下，我們國家必將從勝利走向勝利，中華民族必將迎來偉大的復興。在新的歷史背景下，展望人民法院行政審判工作，我們深感任重而道遠。我們一定要緊密團結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉鄧小平理論偉大旗幟，以“三個代表”重要思想為指導，不辜負黨和人民的期望，不辱 憲法和法律賦予的神圣使命，繼往開來，奮發(fā)有為，積極進取，充分發(fā)揮行政審判的職能作用，滿懷信心地把行政審判事業(yè)推向前進，為全面建設(shè)小康社會做出應有的貢獻 ！
