發(fā)文日期2004年04月01日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2004年04月01日
效力級別司法文件
同志們：
今年4月4日是《中華人民共和國行政訴訟法》頒布十五周年紀念日。《行政訴訟法》的頒布實施，標志著我國行政訴訟制度已成為與刑事訴訟、民事訴訟相并列的三大訴訟制度之一。十幾年來，在黨中央、全國人大和各級黨委、人大的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，在國務(wù)院和各級政府的支持配合下，在社會各界的殷切關(guān)懷和熱情勉勵下，各級人民法院忠實履行 憲法和法律賦予的司法審查職責(zé)，認真貫徹執(zhí)行 行政訴訟法，依法審理各類行政案件、行政賠償案件和審查執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件，切實保障公民 憲法權(quán)利，監(jiān)督和支持政府依法行政，行政訴訟制度有了很大的發(fā)展，行政審判工作取得了舉世矚目的可喜成就，在完善我國民主政治建設(shè)、推進依法行政進程和保障、促進建立社會主義市場經(jīng)濟體制中，發(fā)揮了越來越重要的作用。
一、 十五年來行政審判的成績斐然
十五年來，人民法院的行政審判工作在以下幾個方面具有重要進展：
（一）審理了一大批行政案件，化解了“官民”矛盾
1989年至2003年，全國各級人民法院共受理一審行政案件913091件，其中2003年受理87919件，是1989年9934件的九倍；受理單獨提起行政賠償訴訟案件16676件。從受案范圍來看，行政案件的不同類型已經(jīng)拓展到五十多種，幾乎覆蓋所有行政管理領(lǐng)域。人民法院通過依法審理行政案件，對合法的具體行政行為依法給予維持和確認，對違法不當(dāng)?shù)木唧w行政行為判決撤銷或變更，在已審結(jié)的一審行政案件中，原告勝訴率平均占結(jié)案數(shù)的30％左右，贏得了廣大人民群眾的信任和社會各界的贊譽。人民法院通過行政審判，依法保護公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和其他社會權(quán)利，保障公民的 憲法權(quán)利，監(jiān)督和維護行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，化解了行政糾紛，增強了行政機關(guān)和人民群眾的權(quán)利意識和法治觀念，維護了社會穩(wěn)定。
（二）逐步完善了行政審判規(guī)則體系
行政審判的開展有賴于一套完善的審判規(guī)則和制度?！缎姓V訟法》是行政審判的“基本法”，面對復(fù)雜多變的調(diào)整對象和社會生活，要保證行政審判工作的順利開展，還必須依法建立和完善行政審判規(guī)則體系。1990年，最高人民法院制定了《貫徹＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見（試行）》，對正確實施 行政訴訟法起到了積極的作用。隨著行政審判工作的發(fā)展和新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，為適應(yīng)新形勢下行政審判工作的需要，在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，最高人民法院又在原有司法解釋的基礎(chǔ)上，制定發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》。這一司法解釋既體現(xiàn)了 行政訴訟法的基本原則和精神，又緊密結(jié)合行政審判工作的實際，內(nèi)容更加豐富，操作性更強，對于保障 行政訴訟法的貫徹實施發(fā)揮了更加積極的作用。
（三）辦理了大量非訴行政執(zhí)行案件
十幾年來，各級人民法院還審查并執(zhí)行了非訴行政執(zhí)行案件3056927件，是受理行政訴訟案件的三倍多。人民法院通過審查申請執(zhí)行的具體行政行為合法性，對合法有效的具體行政行為依法裁定予以執(zhí)行，對有重大明顯違法和錯誤的具體行政行為依法裁定不予執(zhí)行，既支持了行政機關(guān)依法行政，又在很大程度上避免了違法行政給公民、法人和其他組織權(quán)益造成的侵害，取得了較好的法律效果和社會效果。
（四）行政審判隊伍建設(shè)不斷加強
為保證《行政訴訟法》的正確實施，十幾年來，各級人民法院不斷加強行政審判隊伍建設(shè)，普遍設(shè)立了行政審判庭，充實配備審判骨干力量，并堅持抓好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。據(jù)2003年2月統(tǒng)計，全國各級法院共有行政庭3227個，行政審判人員11720人。逐步形成了一支政治堅定、熟悉業(yè)務(wù)、公正廉潔、紀律嚴明，熱愛行政審判事業(yè)，能夠勝任行政審判工作的審判隊伍，并涌現(xiàn)出一大批行政審判先進集體和個人，已成為貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》的主力軍。
（五）行政審判的司法環(huán)境逐步改善
隨著行政審判工作的不斷發(fā)展，越來越多的人民群眾對行政訴訟制度逐漸了解和認識，對行政審判工作寄予很大的希望，給予很大的支持。行政機關(guān)對行政訴訟制度的認識和態(tài)度也有較大轉(zhuǎn)變。行政機關(guān)法定代表人親自出庭應(yīng)訴的逐漸增多，不出庭、不應(yīng)訴的現(xiàn)象逐漸減少。不少地方黨政、人大的領(lǐng)導(dǎo)對于行政審判工作給予了高度重視和有力支持，不僅支持法院依法審判，還要求行政機關(guān)依法接受司法監(jiān)督，配合支持人民法院審理行政案件。具有現(xiàn)代法治意識的黨政、人大領(lǐng)導(dǎo)越來越多，為行政審判工作的開展創(chuàng)造了有利條件。
十幾年來，各級人民法院在行政審判的實踐中，開拓進取、勇于探索，總結(jié)和積累了許多寶貴的經(jīng)驗，主要是：
堅持“維護”與“監(jiān)督”并舉，是正確貫徹《行政訴訟法》的重要前提。行政訴訟制度的目的在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。只有堅持“維護”與“監(jiān)督”并舉、“支持”與“制約”并重的指導(dǎo)思想，注意體現(xiàn)和把握行政訴訟的特點，按照《行政訴訟法》規(guī)定的特有原則和審判程序規(guī)范訴訟行為，才能使 行政訴訟法的貫徹實施沿著正確的方向推進。
堅持公正與效率相結(jié)合，是行政審判工作健康發(fā)展的重要保障。司法公正是法律和人民群眾對審判工作的根本要求，也是審判工作的核心價值所在；沒有公正，法治將蕩然無存。司法效率也是審判工作是否公正的重要體現(xiàn)，“遲來的公正，等于沒有公正。”各級法院在行政審判工作中，努力做到公正與效率的有機結(jié)合，在保證依法公正裁判的同時，力求使絕大多數(shù)案件都能在法定審限內(nèi)結(jié)案。在全國各級法院2003年受理的一審行政案件中，結(jié)案率為94．53％，其中在三個月內(nèi)審結(jié)的占99．29％。
堅持法律效果與社會效果的統(tǒng)一，是開展行政審判工作的基本要求。行政審判具有廣泛的社會政治影響，許多案件的審理與黨和國家大局密切相關(guān)。各級人民法院在處理行政案件過程中，既堅持合法性審查的原則，又站在“講政治”的高度，從有利于改革和經(jīng)濟建設(shè)、有利于國家長治久安出發(fā)，對案件依法妥善處理，尋求適當(dāng)?shù)奶幚矸绞胶蜁r機，力爭使所辦案件取得最佳的法律效果與社會效果。
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大的監(jiān)督，是改善行政審判司法環(huán)境的關(guān)鍵。由于行政審判調(diào)整的是行政法律關(guān)系，不僅責(zé)任重大、任務(wù)艱巨，而且往往阻力較大，只有緊緊依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動接受人大監(jiān)督，才能保證行政審判工作的順利進行。各級人民法院自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的意識越來越強，黨委、人大給予的理解和支持越來越多，這是行政審判工作得以順利進行的重要保證。
在充分肯定行政審判所取得的成績的同時，也應(yīng)當(dāng)看到目前行政審判還存在一些不適應(yīng)形勢發(fā)展要求的問題和困難，主要是：一些地方法院領(lǐng)導(dǎo)對于行政審判的重要性認識還不高，重視不夠；對訴權(quán)保護力度不夠，“告狀難”的現(xiàn)象仍然存在；少數(shù)案件辦案質(zhì)量不高，裁判文書說理性不強，辦案效率還有待提高；行政爭議往往同改革中出現(xiàn)的新問題交織在一起，呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢，行政審判的難度加大；現(xiàn)行行政訴訟制度以及與之相配套的法律制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，法律規(guī)范沖突方面的問題也比較突出；行政審判力量和隊伍素質(zhì)有待進一步加強和提高；法院在辦理行政案件中遇到的干預(yù)仍比較嚴重。
二、 弘揚 憲法精神，保障公民 憲法權(quán)利
我國《憲法》規(guī)定，公民“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”，“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。這是制定《行政訴訟法》和《國家賠償法》的直接 憲法依據(jù)。剛剛閉幕的十屆人大二次會議通過了第四個《憲法修正案》，對《憲法》又作了具有歷史性意義的重要修改。這不僅為人民法院審理行政案件提供了有力的 憲法依據(jù)，也給行政審判工作提出了更新更高的要求，同時也表明行政審判在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中將發(fā)揮越來越重要的作用，扮演更加重要和不可替代的角色。全國法院系統(tǒng)要認真開展學(xué)習(xí)和貫徹實施《憲法》活動，維護《憲法》權(quán)威，保證《憲法》實施。
行政審判是踐行“三個代表”重要思想的重要體現(xiàn)?！稇椃ㄐ拚浮氛酱_立了“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導(dǎo)地位，將十六大確定的這一重大理論成果寫入《憲法》，實現(xiàn)了我國立憲史上的又一次歷史性跨越。行政審判通過依法監(jiān)督和支持政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，必將促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，從而為先進生產(chǎn)力的發(fā)展提供有力的司法保障；行政審判最重要的職能就是保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益不受非法行政的侵犯。認真貫徹 行政訴訟法、切實加強行政審判工作，就是人民法院貫徹“三個代表”重要思想的具體行動和最好實踐。
行政審判是堅持科學(xué)發(fā)展觀的重要推動力量。黨的十六大提出“不斷促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展”?！稇椃ㄐ拚浮穼ⅰ巴苿游镔|(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”寫進《憲法》，使科學(xué)的發(fā)展觀成為一項重要的憲政原則。發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，建設(shè)社會主義法治國家，促進物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，是這一科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。行政審判是現(xiàn)代政治文明的重要產(chǎn)物，也是現(xiàn)代法治的必要內(nèi)涵和現(xiàn)代司法的顯著標志。從這個意義上說，行政訴訟制度既是我國政治文明發(fā)展的必由之路、必然產(chǎn)物和重要成果，又是繼續(xù)推動政治文明發(fā)展的有力保障。
行政審判是保障人權(quán)的重要機制?！稇椃ㄐ拚浮穼ⅰ皣易鹬睾捅Ｗo人權(quán)”鄭重寫入《憲法》，體現(xiàn)了社會主義制度的本質(zhì)要求，使黨和國家尊重和保護人權(quán)的一貫方針有了 憲法保障。歷史經(jīng)驗表明，對于人權(quán)保護必須依靠有效的法律制度。根據(jù) 憲法這一重要原則，公民獲取獨立公正的司法保護，本身就是一項基本的人權(quán)。行政審判既要依法保護公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，也應(yīng)當(dāng)對由財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)派生的或緊密相關(guān)的社會保障權(quán)、受教育權(quán)、自治權(quán)等經(jīng)濟、社會和其他權(quán)利，依法給予司法保護。從而使人權(quán)保障的 憲法原則真正落到實處。
行政審判是依法行政的重要制度保障。依法行政是依法治國的重要方面，日前國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標，是國家貫徹依法治國憲法原則的又一重大舉措和重要步驟，依法行政受到黨和國家前所未有的高度重視。依法行政要求各級政府都要依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。行政審判通過對個案的司法審查，對于監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行政具有不可替代的作用，是人民群眾對政府及其工作人員進行監(jiān)督的法定渠道。人民法院通過審理行政案件和行政賠償案件，監(jiān)督行政機關(guān)遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝鸵勒辗ǘ?quán)限管理公共行政事務(wù)，認真履行社會管理和公共服務(wù)職能，糾正越權(quán)和濫用職權(quán)行為，使“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的依法行政要求落到實處，為打造法治政府和文明政府提供有力的司法保障。
三、 行政審判工作任重而道遠
十五年來，行政審判所取得的成績有目共睹，但總體上說行政審判還處于初步發(fā)展階段，還存在種種困難和不足，與依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的 憲法要求還有相當(dāng)大的差距，行政審判事業(yè)仍然任重道遠。黨的十六大和十六屆三中全會確立了全面建設(shè)小康社會的重要目標，要求行政審判在建立完善社會主義市場經(jīng)濟體制，推進物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用；我國加入世界貿(mào)易組織后，要求行政審判承擔(dān)新的司法審查職能，行政審判領(lǐng)域不斷拓寬，需要由行政審判調(diào)整的法律關(guān)系越來越多，社會影響日益增大；人民群眾和社會各界對行政審判的期望值越來越高?？傊姓徟械呢?zé)任越來越重大，行政審判只能迎難而進，開拓創(chuàng)新，再創(chuàng)佳績。
（一）必須高度重視、切實加強行政審判工作
行政審判作為三大訴訟之一，是人民法院審判工作的重要組成部分，是 憲法和法律賦予人民法院的神圣職責(zé)。搞好行政審判工作是人民法院貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想的具體要求，是實施 憲法原則的具體實踐，是衡量各級法院現(xiàn)代法治意識高低的重要尺度。各級法院領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”，要按照最高人民法院最近下發(fā)的《關(guān)于進一步加強行政審判工作的通知》的要求，務(wù)必從貫徹鄧小平理論和“三個代表”重要思想、依法治國和建設(shè)社會主義法治國家 憲法原則的高度，從落實司法為民要求的高度，充分認識行政審判的現(xiàn)實意義和歷史意義，珍惜十五年來行政審判工作所取得的成果，以強烈的歷史責(zé)任感和時代使命感，積極采取各種切實可行的措施，重視和加強行政審判工作，通過依法保護訴權(quán)、完善訴訟程序、公正審理案件、加強行政法官隊伍職業(yè)化建設(shè)、改善司法環(huán)境的實際行動和成果，為行政審判的發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件，努力把行政審判工作提高到一個新的水平。
（二）必須強化 憲法和法律意識，確保司法公正
行政訴訟制度是 憲法關(guān)于保障公民基本權(quán)利的原則和規(guī)定的具體體現(xiàn)和落實。各級人民法院要從貫徹執(zhí)行 憲法和法律的角度，審理好每一件行政案件。對于依法應(yīng)當(dāng)受理的行政案件，必須在法定期限內(nèi)立案受理，不得限制和剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；對于違法的具體行政行為，必須依法予以撤銷或確認其違法或無效。上級人民法院要認真行使監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，要通過辦理上訴、再審案件以及提審、指定管轄、案件質(zhì)量檢查等途徑，加大對下級人民法院辦案質(zhì)量的監(jiān)督力度。同時，要通過審判方式改革，規(guī)范庭審程序，完善合議制、審判長負責(zé)制和違法審判責(zé)任追究制等措施，切實保證和提高行政案件辦案質(zhì)量。
各級法院要不斷增強接受監(jiān)督的意識和自覺性，主動爭取各級人大、政協(xié)、政法委、新聞媒體以及人民群眾對行政審判工作給予更多的監(jiān)督、關(guān)注與支持，為實現(xiàn)司法公正的目標而共同努力。
（三）深化審判制度改革，為行政審判提供必要的規(guī)范依據(jù)
由于我國現(xiàn)行行政訴訟制度還不夠完善，法律規(guī)范沖突需要認真解決，法律規(guī)范空白需要填補，這就要求人民法院必須積極推進行政審判制度改革，以強化行政審判的效能、實現(xiàn)行政訴訟立法目的。要通過強化合議庭職能、充分發(fā)揮庭審功能、增強行政裁判文書的說理性等一系列措施，建立健全具有中國特色的行政審判制度。鑒于行政審判領(lǐng)域的新情況、新問題很多，加強司法解釋工作對于保證行政審判工作的健康發(fā)展十分重要。各級人民法院要及時研究解決行政審判中遇到的新情況和疑難問題；最高人民法院在近期內(nèi)，將在庭審程序、適用法律規(guī)則等方面加緊研討，爭取盡快出臺符合行政訴訟特點和規(guī)律、適應(yīng)行政審判需要的司法解釋，以進一步充實和完善行政審判制度；要積極參與、配合立法機關(guān)和行政法學(xué)界對《行政訴訟法》的修改工作，認真研究和提供行政審判實務(wù)中的問題和案例，為完善我國的行政訴訟制度作出應(yīng)有的貢獻。
（四）采取有效措施，繼續(xù)加強行政審判隊伍建設(shè)
健全行政審判機構(gòu)、加強行政審判隊伍建設(shè)，是人民法院貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》的必要保障，也是各級法院搞好行政審判工作的一項長期任務(wù)。當(dāng)前要著重作好以下兩個方面的工作，一是加強行政審判力量。各級法院要健全行政審判機構(gòu)，配備足夠的行政審判人員，保證每個基層法院能夠組成一個合議庭，中級以上法院能夠組成兩個以上合議庭。二是堅持抓好行政審判人員的教育和培訓(xùn)。隨著改革開放形勢的發(fā)展，尤其是我國人世以后，由于行政審判任務(wù)加重、難度加大，對于行政審判人員提出了更高的要求。各級法院要加強對行政審判人員的政治思想教育、廉政教育和職業(yè)責(zé)任、職業(yè)道德教育。同時，要堅持不懈地搞好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。行政審判人員不僅要能夠準確適用法律，還要具備一定研究和解決疑難問題的能力；不但要精通行政法，還要懂外語，熟悉國際慣例，要朝著“復(fù)合型”人才的方向發(fā)展，培養(yǎng)造就一支符合時代發(fā)展要求的行政法官隊伍。
（五）調(diào)動一切積極因素，為行政審判創(chuàng)造良好的司法環(huán)境
隨著我國政治體制改革的不斷深入，黨和國家對依法治國、建設(shè)社會主義法治國家 憲法原則的實現(xiàn)，比以往任何時候都更加重視。在前不久國務(wù)院舉辦的學(xué)習(xí)《行政許可法》講座上，溫家寶總理要求：各級行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要從全面推進依法行政的高度，在管理理念、管理職能、管理體制、管理方式和政府工作人員的行為等方面，必須有一個大的轉(zhuǎn)變。進一步表明行政審判工作大的司法環(huán)境是非常有利的。各級法院要認清和珍惜當(dāng)前的大好形勢，創(chuàng)造性地開展行政審判工作，認真落實好全國法院行政審判工作會議精神，更加主動自覺地爭取黨委、人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，取得政府及社會各界的支持，調(diào)動一切積極因素，通過全社會的共同努力，排除干擾，為行政審判創(chuàng)造良好的外部司法環(huán)境。
同志們，新時期行政審判的任務(wù)是艱巨的， 憲法和法律賦予人民法院的司法審查職責(zé)是神圣的，只要我們堅持依法治國的 憲法原則，堅持鄧小平理論和“三個代表”的重要思想，堅持科學(xué)的發(fā)展觀，繼續(xù)發(fā)揚勇于進取、開拓前進、不畏艱難、鍥而不舍的精神，就一定能夠克服前進道路上的各種困難，開創(chuàng)行政審判事業(yè)輝煌的未來。
