發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2004年06月17日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號〔2002〕民立他字第53號
施行日期2004年06月17日
效力級別司法文件
湖北省高級人民法院：
你院《關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示》收悉。經(jīng)研究，同意你院傾向性意見。檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理，如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。
附：關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示與答復(fù)
一、 基本案情
2001年11月26日，恩施市人民檢察院以原告身份，向恩施市人民法院提起民事訴訟，稱被告張?zhí)K文在1993年至1995年承包該市農(nóng)資公司加油站期間，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)核定，獲取期初存貨已征稅金73259.27元和留抵稅金57241.84元的資料兩套。1995年12月7日，張?zhí)K文調(diào)任恩施市石油公司經(jīng)理。任職期間，該市石油公司租賃了農(nóng)資公司加油站。此后，張?zhí)K文將兩套抵扣稅資料交石油公司，并安排會計(jì)人員計(jì)入其個人往來(應(yīng)付款-張?zhí)K文)，以轉(zhuǎn)個人集資、取現(xiàn)金等方式從石油公司賬上獲取資金130501.11裕后經(jīng)調(diào)查，由于農(nóng)資公司加油站不符合抵扣條件和政策調(diào)整等原因，原經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)核定的兩套抵扣稅資料實(shí)際不能實(shí)現(xiàn)抵扣，故張?zhí)K文應(yīng)返還已被其占有的國有資產(chǎn)130501.11裕此款經(jīng)恩施市人民檢察院多次催促，市石油公司不主張權(quán)利，故遲遲不能追回。恩施市人民檢察院遂以返還國有資產(chǎn)為由提起民事訴訟。恩施市人民法院經(jīng)審查受理了此案。
二、 爭議焦點(diǎn)
檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份提起民事訴訟是否有法律依據(jù)。
恩施市人民檢察院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以代表國家提起民事訴訟，理由是：
1． 《中華人民共和國憲法》第十二條規(guī)定：“國家保護(hù)社會主義公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織、個人用任何手段侵占或破壞國家和集體財(cái)產(chǎn)?！碑?dāng)單位、個人的職務(wù)行為違法，造成國有資產(chǎn)流失時，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，應(yīng)當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)，防止國有資產(chǎn)流失；
2． 《中華人民共和國民事訴訟法》第十三條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！倍秶匈Y產(chǎn)管理法》規(guī)定，國有資產(chǎn)管理者在國有資產(chǎn)受到侵害時，必須依法保護(hù)。這表明，此時的國有資產(chǎn)管理者對其國有資產(chǎn)并不享有自由處分權(quán)。如其放棄主張權(quán)利，則必須依法糾正；
3． 《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定的支持起訴應(yīng)理解為包括支持起訴和提起訴訟兩種方式；
4．2000年，最高人民檢察院發(fā)出了《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國有資產(chǎn)的通址，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟；
5．1997年后，河南、黑龍江、四川等地法院曾受理、判決過這類民事案件。
被告張?zhí)K文認(rèn)為恩施市人民檢察院不具備訴訟主體資格，人民法院應(yīng)駁回其起訴。
三、 湖北省高級人民法院的意見
此案經(jīng)湖北省高級人民法院審判委員會討論，傾向性意見認(rèn)為：檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據(jù)。理由是：
1． 《中華人民共和國民法通則》第二條規(guī)定：“中華人民共和國民法調(diào)整平等主體公民之間、法人之間、公民和法人之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系?！笔紫龋瑱z察機(jī)關(guān)對其起訴的標(biāo)的即國有資產(chǎn)并不享有所有權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與被告之間不具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其次，民法屬私法范疇， 《中華人民共和國民事訴訟法》第十三條也規(guī)定，“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”，檢察機(jī)關(guān)以代表國家為由提起民事訴訟，侵害了實(shí)際權(quán)利人的合法權(quán)利；再次，保護(hù)國有資產(chǎn)不受損失是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但不能與平等主體之間的民事關(guān)系混為一起。對于確有造成國有資產(chǎn)流失犯罪行為的，檢察機(jī)關(guān)可以依照 刑法的有關(guān)規(guī)定，追究國有資產(chǎn)主管人的刑事責(zé)任，也可依照 《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條的規(guī)定督促或支持權(quán)利人起訴。
2．人民檢察院作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照 《人民檢察院組織法》的規(guī)定行使職權(quán)和履行職責(zé)， 《人民檢察院組織法》第5條明確規(guī)定了人民檢察院的職權(quán)范圍：(1)對于叛國罪、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。(2)對于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。(3)對于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機(jī)關(guān)偵查活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。(4)對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。(5)對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機(jī)關(guān)的活動是否合法，實(shí)行監(jiān)督。并不包括為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益以原告身份代表國家提起民事訴訟。
四、 最高人民法院立案庭意見
思施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的請示，經(jīng)研究，同意湖北省高級人民法院傾向性意見。檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據(jù)，此案件不應(yīng)受理；如已受理，應(yīng)當(dāng)駁回起訴。
五、 評析
觀點(diǎn)一：檢察機(jī)關(guān)以保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據(jù)，也不符合現(xiàn)行 民事訴訟法的規(guī)定。理由是：
1．檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益，以原告身份提起民事訴訟，目前缺少法律依據(jù)，也超出了 《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，與我國 憲法確立的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的原則不符。如果賦予檢察機(jī)關(guān)代為起訴的職權(quán)，同時，該機(jī)關(guān)又具有法律監(jiān)督的職能，將導(dǎo)致民事訴訟中當(dāng)事人訴訟地位和訴訟權(quán)利的不平等，違反民事訴訟的基本原則，造成民事訴訟秩序混亂。
2． 《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這雖是檢察機(jī)關(guān)支持民事起訴的法律依據(jù)。但這里的“支持起訴”應(yīng)理解為僅指檢察機(jī)關(guān)向人民法院申明支持態(tài)度，或向受害單位、個人提供必要幫助。而不應(yīng)擴(kuò)大理解為支持起訴與提起訴訟兩種方式。因?yàn)椋瑥淖至x解釋，“支持起訴”為支持他人起訴；“提起訴訟”為本人向法院起訴。
3．按照 《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，提起訴訟的“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。本案可能存在張?zhí)K文侵占公有資產(chǎn)，有關(guān)單位怠于行使權(quán)力而使國家利益受到損害的情況。但與案件有直接利害關(guān)系的應(yīng)是國家，而非某一具體的公民、法人、或者組織，亦非恩施市人民檢察院。因此，其并非適格的原告。除非法律規(guī)定，此情況下，國家即檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)即國家；或者檢察機(jī)關(guān)可代表國家提起民事訴訟。
觀點(diǎn)二：我國民事訴訟立法應(yīng)確立公益訴訟制度，基于保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益等考慮，賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政訴訟的權(quán)利。
所謂公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織、個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動。
公益訴訟與私益訴訟相對應(yīng)。一般而言，私益訴訟是因保護(hù)公民、法人的合法民事權(quán)益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障公共利益而引發(fā)的訴訟。公益訴訟既可以由國家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)代表國家提起公訴，又可以由利害關(guān)系人以國家授權(quán)機(jī)關(guān)的名義或以個人的名義提起訴訟。
公益訴訟源于羅馬法，其理論依據(jù)是國家公權(quán)對私法活動的必要干預(yù)。意思自治原則和處分原則是私法的基本原則，但這一原則并不是絕對的。國家必要干預(yù)不是否認(rèn)民法的私法性質(zhì)，而是對借口意思自治原則和處分原則實(shí)施民事行為侵害國家和公眾利益的行為，在雙方受益，國家受害，無人起訴；或者國家利益、社會公益和個人利益受損，當(dāng)事人不訴、不能訴、怠訴的情況下，進(jìn)行必要的干預(yù)。
公益訴訟在英美法系國家的大致情況是：《美國法典》有關(guān)規(guī)定，檢察官在涉及聯(lián)邦利益等7種民事案件中，有權(quán)參加訴訟，其中包括檢察官有權(quán)對所有違反《謝爾曼法》或《克萊頓法》而引起的爭議提起公訴?！睹绹鴧^(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定，在法定情況下，保護(hù)別人利益的案件也可以用美利堅(jiān)合眾國的名義提起。典型的有相。關(guān)人訴訟、職務(wù)履行令請求訴訟和禁止令請求訴訟。相關(guān)人訴訟是指當(dāng)司法部長決定不親自起訴違法行為時，私人可以以司法部長(或國家或州)的名義起訴。職務(wù)令請求訴訟是指美國很多州的法律允許私人在公務(wù)員未履行其義務(wù)的場合，以市民的身份并根據(jù)其義務(wù)的具體內(nèi)容向法院提起請求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟；禁令請求訴訟是指納稅人以其納稅人身份提起請求禁止公共資金違法支出的訴訟。
法國、德國、日本的民事訴訟法律制度中都規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟，并可以上訴。特定案件的范圍，一般包括三類：(1)涉及親子關(guān)系、婚姻無效、監(jiān)護(hù)、禁治產(chǎn)人的案件；(2)雇傭勞動案件；(3)個人破產(chǎn)、法人清算重整的案件等。
我國理論界對檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)國有資產(chǎn)、維護(hù)社會公共利益，提起民事訴訟，是較普遍認(rèn)可的。只是對檢察機(jī)關(guān)的法律地位，有當(dāng)事人說和監(jiān)督機(jī)關(guān)說的爭論。未來趨勢應(yīng)是在 《民事訴訟法》修改中增加這方面的制度。從社會生活的角度看，我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，國有資產(chǎn)流失是個極為嚴(yán)重的問題，國家國有資產(chǎn)部門調(diào)查，共有10大流失渠道，58種表現(xiàn)。這種現(xiàn)象必須制止。為保護(hù)國有資產(chǎn)和公共利益，建立公益訴訟法律制度是十分必要的。
觀點(diǎn)三：為保持司法統(tǒng)一，人民法院必須嚴(yán)格依法受理案件，以免引起司法秩序混亂。
近年來，地方人民法院受理、審理檢察機(jī)關(guān)為原告的“民事案件”屢見報(bào)端。如2002年，山西省法院審結(jié)了兩起由檢察院提起的民事訴訟，一例是河津市中醫(yī)院未經(jīng)市國有資產(chǎn)管理局的同意評估而擅自轉(zhuǎn)讓辦公用房及設(shè)施，為保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)，檢察院積極主動代表國家提起訴訟；另一例是國有企業(yè)鄉(xiāng)寧縣煤運(yùn)公司在代替被保證人履行債務(wù)之后，怠于行使對被保證人的追償權(quán)，檢察院為追回國有的財(cái)產(chǎn)而提起訴訟。法院受理這類案件的動機(jī)是好的，據(jù)反映，社會效果也是好的。但重要的一點(diǎn)是有無法律依據(jù)，這是關(guān)系法律統(tǒng)一實(shí)施的重大原則問題。
