發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2021年11月05日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2021年11月05日
效力級別司法文件
高頻法條
2021年11月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），細(xì)化完善“四類案件”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，健全對“四類案件”的全過程識別標(biāo)注、全流程監(jiān)督管理、全平臺技術(shù)保障機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見》對于加快推進(jìn)司法責(zé)任體系改革和建設(shè)，完善審判權(quán)力制約監(jiān)督體系具有重要意義，為便于各級人民法院正確理解適用，現(xiàn)就《指導(dǎo)意見》的起草背景、總體思路和重點(diǎn)內(nèi)容說明如下。
一、 起草背景和總體思路
黨的十八大以來，人民法院全面落實(shí)司法責(zé)任制，堅持有序放權(quán)與有效監(jiān)督相統(tǒng)一，不斷健全完善與新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的制約監(jiān)督體系，取得一系列制度成果。最高人民法院2015年9月印發(fā)的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《責(zé)任制意見》），建立了對“四類案件”的個案監(jiān)督管理模式。即對于“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的”四類案件，院庭長有權(quán)要求承辦審判組織報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果，視情將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會討論，且必須全程留痕。最高人民法院2018年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》、2020年印發(fā)的《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見》，均就完善“四類案件”的監(jiān)督管理機(jī)制作出要求。
近年來，各級人民法院不斷深化司法責(zé)任制綜合配套改革，司法質(zhì)量、效率和公信力明顯提升，但是，隨著政法隊伍教育整頓工作逐步深入，也暴露出實(shí)踐中存在的一些問題：一是有的法院怠于或放松對“四類案件”的監(jiān)督管理，重點(diǎn)不聚焦，履職不到位，責(zé)任不落實(shí)；二是有的法院僅把“四類案件”監(jiān)督管理視為院庭長職責(zé)，全過程覆蓋、多主體參與力度不夠；三是有的法院不當(dāng)擴(kuò)大“四類案件”范圍，變相恢復(fù)案件審批制；四是有的法院未有效區(qū)分依法監(jiān)督管理與違規(guī)過問干預(yù)的界限，院庭長對依法履責(zé)顧慮多、動力少，方法不足；五是配套機(jī)制不健全，平臺建設(shè)、分案機(jī)制、考核機(jī)制與“四類案件”監(jiān)督管理需要不匹配，沒有形成合力。
為有效破解上述問題，最高人民法院嚴(yán)格按照政法隊伍教育整頓工作要求，經(jīng)深入調(diào)研，并廣泛征求意見，研究起草了《指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》的起草主要依循以下總體思路：一是堅持司法責(zé)任制改革方向不動搖，對“四類案件”范圍只作優(yōu)化、不再擴(kuò)大，重申組織化行權(quán)、全程留痕原則，防止改革走“回頭路”。二是堅持問題導(dǎo)向、實(shí)踐導(dǎo)向，重點(diǎn)圍繞“四類案件”范圍細(xì)化、識別流程、監(jiān)管模式、分案要求、考核機(jī)制和平臺配套問題，既解決共性難題，又考慮地域、審級差異，避免政策“一刀切”。三是堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，與專業(yè)法官會議制度、審判委員會制度和四級法院審級職能定位改革試點(diǎn)實(shí)施辦法的基本精神保持協(xié)調(diào)一致。
二、 重點(diǎn)內(nèi)容
（一）關(guān)于“四類案件”的范圍界定
根據(jù)實(shí)踐應(yīng)用情況和監(jiān)督管理需要，《指導(dǎo)意見》第二條適當(dāng)優(yōu)化調(diào)整了2015年《責(zé)任制意見》第24條規(guī)定的“四類案件”范圍：將“疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的”，調(diào)整為“重大、疑難、復(fù)雜、敏感的”；將“涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的”，調(diào)整為“涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定的”；將“與本院或者上級人民法院的類案判決可能發(fā)生沖突的”，調(diào)整為“與本院或者上級人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突的”。
上述調(diào)整的主要考慮在于：一是案件的疑難、復(fù)雜程度，并不必然與其社會影響成正比，重大、敏感案件也有必要加強(qiáng)監(jiān)督管理。二是影響社會穩(wěn)定的案件并不局限于群體性糾紛，有的社會關(guān)注度較高，如處理不當(dāng)，也可能激化社會矛盾，波及社會穩(wěn)定，必須預(yù)先做好防控。三是部分不予受理、管轄權(quán)異議、中止或者終結(jié)訴訟的裁定，也涉及法律統(tǒng)一適用，不宜將“類案”局限于“判決”。
（二）關(guān)于“四類案件”識別標(biāo)準(zhǔn)
征求意見過程中，部分法院建議以列舉形式，逐項明確“四類案件”的具體識別標(biāo)準(zhǔn)，方便司法實(shí)踐中直接適用。我們認(rèn)為，各級法院人案規(guī)模、案件類型、審級職能差異較大，對“四類案件”的范圍確定既不宜過于寬泛，也不能過于具體，總體上應(yīng)有利于實(shí)踐操作和全過程監(jiān)督。所以，《指導(dǎo)意見》第三條至第六條以概括方式，明確了認(rèn)定“四類案件”時應(yīng)當(dāng)考慮的因素。
第一，“重大、疑難、復(fù)雜、敏感”的案件主要包括下列案件：涉及國家利益、社會公共利益的；對事實(shí)認(rèn)定或者法律適用存在較大爭議的；具有首案效應(yīng)的新類型案件；具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的；涉及國家安全、外交、民族、宗教等敏感案件。其中，“具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的”案件，主要指法律、司法解釋規(guī)定不明確或者司法解釋沒有規(guī)定，需要通過司法裁判進(jìn)一步明確法律適用的案件?！皩κ聦?shí)認(rèn)定或者法律適用存在較大爭議的”案件，主要指人民法院受案和審理過程中，偵查、公訴機(jī)關(guān)或者社會輿論對案件定性、處理存在較大爭議的案件。合議庭內(nèi)部有分歧意見，不能視為“存在較大爭議”。
第二，“涉及群體性糾紛或者引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可能影響社會穩(wěn)定”的案件主要包括下列案件：當(dāng)事人或者被害人人數(shù)眾多，可能引發(fā)群體性事件的；可能或者已經(jīng)引發(fā)社會廣泛關(guān)注，存在激化社會矛盾風(fēng)險的；具有示范效應(yīng)、可能引發(fā)后續(xù)批量訴訟的；可能對特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特定群體利益、社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生較大影響的。實(shí)踐中，一些案件雖然所涉“人數(shù)眾多”，如物業(yè)糾紛、涉及同一保險公司的交通事故責(zé)任糾紛等，但多數(shù)屬于簡單系列案，不存在群體性事件或激化社會矛盾風(fēng)險，不宜認(rèn)定為“四類案件”。
第三，“與本院或者上級人民法院的類案裁判可能發(fā)生沖突”主要包括下列案件：與本院或者上級人民法院近三年類案生效裁判可能發(fā)生沖突的；與本院正在審理的類案裁判結(jié)果可能發(fā)生沖突，有必要統(tǒng)一法律適用的；本院近三年類案生效裁判存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的。之所以明確“近三年”，是為了合理確定相關(guān)案件的范圍，具體時間可以從案件受理之日起算。
第四， “有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為”的案件主要包括下列案件：當(dāng)事人、訴訟代理人、辯護(hù)人、利害關(guān)系人實(shí)名反映參與本案審理的法官有違法審判行為，并提供具體線索的；當(dāng)事人、訴訟代理人、辯護(hù)人實(shí)名反映案件久拖不決，經(jīng)初步核實(shí)確屬違反審判執(zhí)行期限管理規(guī)定的；有關(guān)部門通過審務(wù)督察、司法巡查、案件評查、信訪接待或者受理舉報、投訴等方式，發(fā)現(xiàn)法官可能存在違法審判行為的；承辦審判組織在“三個規(guī)定”記錄報告平臺反映存在違反規(guī)定干預(yù)過問案件情況，可能或者已經(jīng)影響司法公正的。需要強(qiáng)調(diào)的是，對法官違法審判行為的反映、投訴和舉報，須實(shí)名提出并提供具體線索，經(jīng)人民法院初步核實(shí)后，認(rèn)為可能或者已經(jīng)影響司法公正的，才能納入“四類案件”監(jiān)督管理，實(shí)踐中不能僅因存在投訴、舉報就啟動相關(guān)措施，干擾法官依法履職。
（三）關(guān)于適用“四類案件”監(jiān)督管理措施的案件范圍
實(shí)踐中，一些案件雖然不屬于“四類案件”范圍，但在案由、罪名、訴訟標(biāo)的或訴訟程序上具有一定特殊性，有必要適用“四類案件”的監(jiān)督管理措施。因此，《指導(dǎo)意見》第七條明確，各級人民法院可以結(jié)合本院工作實(shí)際，對下列案件適用“四類案件”的監(jiān)督管理措施：本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書等確有錯誤需要再審的；人民檢察院提出抗訴的；擬判處死刑（包括死刑緩期兩年執(zhí)行）的；擬宣告被告人無罪或者擬在法定刑以下判處刑罰、免予刑事處罰的；指令再審或者發(fā)回重審的；訴訟標(biāo)的額特別巨大的；其他有必要適用“四類案件”監(jiān)督管理措施的。
下一步，各地法院可以結(jié)合本院人員、案件、審級實(shí)際，對照上述范圍，綜合考慮哪些類別的案件可以適用《指導(dǎo)意見》第十條確定的“四類案件”監(jiān)督管理措施，并納入院庭長和審判組織權(quán)責(zé)清單。但是，在確定范圍時，應(yīng)立足司法規(guī)律，聚焦于應(yīng)當(dāng)或者可以提交審判委員會討論的案件，不能任意擴(kuò)大范圍。
（四）關(guān)于“四類案件”全過程識別機(jī)制
《指導(dǎo)意見》第八條要求各級人民法院結(jié)合本院實(shí)際，建立覆蓋審判工作全過程的“四類案件”識別標(biāo)注、及時報告、推送提醒、預(yù)警提示機(jī)制，并分階段明確了立案部門、承辦審判組織、院庭長和審判管理、審務(wù)督察、新聞宣傳等職能部門的識別責(zé)任、報告義務(wù)和標(biāo)注機(jī)制。
下級人民法院向上級人民法院移送“四類案件”卷宗材料的，應(yīng)當(dāng)在原審紙質(zhì)卷宗或者電子卷宗中作出相應(yīng)標(biāo)注，以便上級人民法院及時研判是否需要在二審、再審階段將其納入“四類案件”監(jiān)督管理。上級人民法院識別判斷時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合審級實(shí)際和案件階段性情況，綜合考慮案件是否還有必要繼續(xù)標(biāo)注為“四類案件”。
對是否屬于“四類案件”存在分歧的，按照工作程序，層報相關(guān)院庭長解決。具體由哪一級負(fù)責(zé)人決定，可以根據(jù)案件性質(zhì)和職務(wù)權(quán)限確定，不宜都報院長。例如，合議庭內(nèi)部存在分歧的，報庭領(lǐng)導(dǎo)決定；不同職能部門之間存在分歧的，報院領(lǐng)導(dǎo)決定。涉及法律適用問題的，也可以提請專業(yè)法官會議討論。對于已標(biāo)注為“四類案件”，后因案情或形勢發(fā)生變化，相關(guān)情形不再存在的，可以撤銷標(biāo)注，但應(yīng)當(dāng)在辦案平臺注明原因。
（五）關(guān)于“四類案件”的分案機(jī)制和審判組織
《指導(dǎo)意見》第九條規(guī)定，立案階段識別標(biāo)注的“四類案件”，可以指定分案。審理“四類案件”，應(yīng)當(dāng)依法組成合議庭，一般由院庭長擔(dān)任審判長，并根據(jù)案件所涉情形、復(fù)雜程度等因素，綜合確定合議庭組成人員和人數(shù)。案件進(jìn)入審理階段后被識別標(biāo)注為“四類案件”的，院庭長可以根據(jù)案件所涉情形、進(jìn)展情況，決定由獨(dú)任審理轉(zhuǎn)為合議庭審理。有必要由人民陪審員參與審理的，可以依照《中華人民共和國人民陪審員法》第十四條至第十六條確定合議庭組成人員和人數(shù)。
之所以強(qiáng)調(diào)“四類案件”應(yīng)當(dāng)由合議庭審理，主要考慮是：既已列入“四類案件”，強(qiáng)化監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)有配套的組織和程序保障。隨著民事訴訟程序繁簡分流改革不斷深化，獨(dú)任制適用范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，強(qiáng)調(diào)“四類案件”由合議庭審理，不會給基層、中級人民法院帶來過重負(fù)擔(dān)。另外，明確由合議庭審理，并一般由院庭長作為審判長，有利于審慎認(rèn)定“四類案件”，避免不當(dāng)標(biāo)注或任意擴(kuò)大范圍，實(shí)現(xiàn)審判資源與監(jiān)督管理重心精準(zhǔn)適配。
（六）關(guān)于“四類案件”的監(jiān)督管理形式
《指導(dǎo)意見》第十條以“列舉+兜底”形式，規(guī)定了院庭長可以采取的監(jiān)督管理措施，即：按權(quán)限調(diào)整分案；要求合議庭報告案件進(jìn)展、評議結(jié)果；要求合議庭提供類案裁判文書或者制作類案檢索報告；審閱案件庭審提綱、審理報告；調(diào)閱卷宗、旁聽庭審；要求合議庭復(fù)議并報告復(fù)議結(jié)果，但同一案件一般不得超過兩次；決定將案件提交專業(yè)法官會議討論；決定按照工作程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會討論；決定按程序報請上一級人民法院審理；其他與其職務(wù)相適應(yīng)的必要監(jiān)督管理措施。院庭長在分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)，按工作程序采取上述監(jiān)督管理措施，或者對下級人民法院審理的“四類案件”依法履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，不屬于違反規(guī)定干預(yù)過問案件。
院庭長可以按照分管領(lǐng)域、職務(wù)權(quán)限，緊密結(jié)合“四類案件”審理過程中需要關(guān)注和解決的問題，有針對性地使用一種或幾種監(jiān)督管理措施，確保監(jiān)督管理資源投入與案件重大、疑難、復(fù)雜、敏感程度相適應(yīng)，平衡好依法加強(qiáng)監(jiān)督管理與尊重審判組織辦案主體地位之間的關(guān)系。院庭長對采取相應(yīng)監(jiān)督管理舉措有分歧的，按工作程序?qū)訄笤洪L決定。
（七）關(guān)于組織化行權(quán)模式
《指導(dǎo)意見》第十一條重申了全程留痕、組織化行權(quán)的要求。院庭長對“四類案件”履行監(jiān)督管理職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)在辦案平臺全程留痕，或者形成書面記錄入卷備查。這里的“留痕”，包括在辦案平臺或者紙質(zhì)材料上勾選、批注、圈閱，或者以視頻音頻等形式記錄，只要能夠完整、準(zhǔn)確體現(xiàn)監(jiān)督管理的主體和內(nèi)容即可。需要強(qiáng)調(diào)的是，院庭長對“四類案件”的具體處理意見，應(yīng)當(dāng)在專業(yè)法官會議或者審判委員會會議上發(fā)表，并記入會議記錄，簽字確認(rèn)后在辦案平臺或者案卷中留痕。
院庭長對合議庭擬作出的裁判結(jié)果有異議的，有權(quán)要求復(fù)議，也可以按照工作程序?qū)讣峤粚I(yè)法官會議、審判委員會討論。院庭長非經(jīng)法定程序，不得直接改變合議庭意見，也不得明示或暗示合議庭接受自己的意見。
（八）關(guān)于完善《指導(dǎo)意見》配套機(jī)制
《指導(dǎo)意見》第十二條至十五條規(guī)定了“四類案件”監(jiān)督管理的配套機(jī)制，主要內(nèi)容包括：
第一，關(guān)于責(zé)任機(jī)制。針對“四類案件”發(fā)現(xiàn)報告和監(jiān)督管理權(quán)責(zé)劃分不夠清晰等問題，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了審判組織和院庭長的義務(wù)。承辦審判組織發(fā)現(xiàn)案件屬于“四類案件”，故意隱瞞不報或者不服從監(jiān)督管理的，院庭長可以按權(quán)限調(diào)整分案。承辦審判組織因前述行為導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，依法承擔(dān)違法審判責(zé)任。院庭長因故意或者重大過失，對本人依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、承辦審判組織主動報告、有關(guān)職能部門告知或者系統(tǒng)自動推送提示的“四類案件”，怠于或者不當(dāng)行使監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致裁判錯誤并造成嚴(yán)重后果的，不屬于違法審判責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)依照干部管理有關(guān)規(guī)定和程序承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。
第二，關(guān)于信息化平臺建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》明確將各高級人民法院作為信息化平臺的建設(shè)主體，要求各地充分運(yùn)用智慧法院建設(shè)成果，在轄區(qū)內(nèi)完善統(tǒng)一的“四類案件”識別監(jiān)測系統(tǒng)，探索構(gòu)建由案由、罪名、涉案主體、涉案領(lǐng)域、程序類型、社會關(guān)注程度等要素組成的識別指引體系，逐步實(shí)現(xiàn)“四類案件”的自動識別、精準(zhǔn)標(biāo)注、實(shí)時提醒、智能監(jiān)督管理，改變傳統(tǒng)“盯人盯案”的監(jiān)督管理模式。各地應(yīng)充分整合利用好現(xiàn)有的信息化平臺，防止重復(fù)建設(shè)，提升平臺效能。
第三，關(guān)于績效考核機(jī)制。調(diào)研過程中，許多院庭長表示，按照目前的考核機(jī)制，如果沒有參與合議庭審理，對 “四類案件”的監(jiān)督管理不能視為“辦案”，也無法計入案件數(shù)量，但相關(guān)工作占用時間精力較多，也額外增加了責(zé)任，建議在績效考核中予以考慮。《指導(dǎo)意見》第十四條規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容，即院庭長履行監(jiān)督管理“四類案件”職責(zé)的情況，應(yīng)當(dāng)計入工作量，納入績效考核評價。最高人民法院日前印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善法官考核工作的指導(dǎo)意見》第13條也專門明確，對于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官，應(yīng)當(dāng)圍繞其履行審核批準(zhǔn)程序性事項、綜合指導(dǎo)審判工作、全程監(jiān)管審判質(zhì)效等審判監(jiān)督管理職責(zé)情況，設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)，納入考核范疇。
第四，關(guān)于制定實(shí)施細(xì)則?？紤]到各級法院情況差異比較大，《指導(dǎo)意見》沒有具體細(xì)分院長、副院長、審判委員會專職委員、庭長、副庭長、審判團(tuán)隊負(fù)責(zé)人在“四類案件”監(jiān)督管理中的職責(zé)權(quán)限，只是要求各級法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合審判權(quán)力和責(zé)任清單，明確院庭長在“四類案件”監(jiān)督管理工作中的具體職責(zé)、對應(yīng)職權(quán)和工作程序，具體可以在實(shí)施細(xì)則中明確。各級人民法院可以根據(jù)《指導(dǎo)意見》，結(jié)合本院實(shí)際，制定或者修訂“四類案件”監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，并報上一級人民法院備案。
