發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2017年07月20日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2017年07月20日
效力級別司法文件
您提出的關(guān)于修改《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》的建議收悉,現(xiàn)答復(fù)如下：
為落實(shí)黨的十八屆四中全會做出的改革案件受理制度的重大決定，自2015年5月1日起，全國法院全面實(shí)施立案登記制改革，對依法應(yīng)由人民法院受理的案件，做到“有案必立、有訴必理”。截至2017年3月，全國法院登記立案數(shù)量超過3100萬件，同比上升33.92%。當(dāng)場立案率超過95%，上海、重慶、寧夏等地超過98%。立案渠道全面暢通，“有案不立、有訴不理、拖延立案、抬高門檻”問題基本根除，運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾糾紛的理念更加深入人心。2016年，中央改革辦派出督察組，對立案登記制改革進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)后，充分肯定了立案登記制改革取得的成效。在看到成績的同時，我們也發(fā)現(xiàn)您建議提及的問題，即：惡意訴訟等濫用訴權(quán)問題在各地普遍存在，部分糾紛本身并無爭議，被起訴人僅因起訴人的一紙?jiān)V狀，就被拖入到訴訟程序，既浪費(fèi)了有限的訴訟資源，又不利于平等保護(hù)雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。長此以往，勢必影響人民法院深入推進(jìn)立案登記制改革。
建立審前程序是現(xiàn)代法治國家地區(qū)實(shí)施登記立案的通常做法。以英美法系為例，英國《民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，原告提起訴訟，應(yīng)以訴訟格式的要求為依據(jù)。案件進(jìn)入法院后，不意味著能夠進(jìn)入審判程序，而是通過訴答程序或?qū)徢俺绦?，在審前程序解決多數(shù)民事案件。如被告可以針對缺乏事項(xiàng)管轄權(quán)、無對人管轄權(quán)、審判地不適當(dāng)、送達(dá)程序不充分、沒有陳述救濟(jì)請求、不可或缺的當(dāng)事人未參加訴訟等提出撤銷案件的動議。美國《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》規(guī)定，審前處置包括：即決判決(summary judgment)。法官如認(rèn)為“訴辯狀、錄取證言、對質(zhì)詢書的回答、自認(rèn)與宣誓書（如果有的話）共同表明要件事實(shí)不存在真正爭點(diǎn)，而且動議方當(dāng)事人有權(quán)獲得一個作為法律事項(xiàng)的判決”時，就不需經(jīng)過完整的審判而作出即決判決。其目的主要是避免不必要的庭審或者簡化庭審。法國、德國、日本等大陸法系國家，通過借鑒英美法系經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)建立審前準(zhǔn)備程序，對案件進(jìn)行甄別和過濾。
一般認(rèn)為，域外審前程序主要有以下幾個功能：一是整理案件爭點(diǎn)。在法官主持下，對雙方間的權(quán)利義務(wù)、案件事實(shí)、證據(jù)、理由等事實(shí)上、法律上及證據(jù)上的爭點(diǎn)進(jìn)行整理，過濾掉重復(fù)和不必要的內(nèi)容，明確庭審對象和范圍。二是固定案件證據(jù)。為當(dāng)事人提供收集證據(jù)的強(qiáng)有力手段，以便使開庭審理時雙方的攻擊防御能夠建立在具有充實(shí)材料的基礎(chǔ)上，并保證經(jīng)短時間的集中審理后，作出的結(jié)論在實(shí)體上有更高程度的妥當(dāng)性。三是保障開庭審判。法官通過監(jiān)督當(dāng)事人隨時交換準(zhǔn)備書狀和傳達(dá)書證等，要求對沒有提出訴訟請求的理由加以解答以及為解決爭端作必要的說明，依職權(quán)傳喚當(dāng)事人并進(jìn)行詢問，監(jiān)督案件調(diào)查，確認(rèn)當(dāng)事人和解協(xié)議，處理其他如保全、訴訟費(fèi)等附帶訴訟事項(xiàng)。四是實(shí)現(xiàn)案件分流。經(jīng)過審前程序，使當(dāng)事人在對案情、自己一方和對方在掌握證據(jù)的強(qiáng)弱態(tài)勢以及訴訟結(jié)果的預(yù)測等方面獲得更加明白清醒的認(rèn)識基礎(chǔ)上，選擇對自己最為有利的方式解決糾紛。五是促進(jìn)案件和解。在審前程序中，通過抓住矛盾尚未激化的短暫時機(jī)，在雙方對各自訴訟勝負(fù)已有預(yù)料情況下，支持、指導(dǎo)或幫助當(dāng)事人達(dá)成和解，可以為當(dāng)事人進(jìn)行平等對話創(chuàng)造有利空間，從而促進(jìn)糾紛快速解決，防止矛盾激化。
我國民事訴訟法第十二章第二節(jié)共九條規(guī)定了審理前的準(zhǔn)備，具體內(nèi)容為送達(dá)起訴狀副本、被告答辯和管轄異議、告知合議庭組成、調(diào)查取證、案件分流等。2015年2月實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百二十五條規(guī)定了庭前會議的以下職能：（一）明確原告的訴訟請求和被告的答辯意見；（二）審查處理當(dāng)事人增加、變更訴訟請求的申請和提出的反訴，以及第三人提出的與本案有關(guān)的訴訟請求；（三）根據(jù)當(dāng)事人的申請決定調(diào)查收集證據(jù)，委托鑒定，要求當(dāng)事人提供證據(jù)，進(jìn)行勘驗(yàn)，進(jìn)行證據(jù)保全；（四）組織交換證據(jù)；（五）歸納爭議焦點(diǎn)；（六）進(jìn)行調(diào)解。
通過對比分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，域外審前程序和我國民事訴訟審理前的準(zhǔn)備程序，存在以下根本的差別：一、從制度屬性看，域外審前程序是一個獨(dú)立程序，時間開始于法院接受訴狀、終結(jié)于正式開庭審理前，由專門的法官主持。我國民事訴訟審理前的準(zhǔn)備程序附屬于庭審程序，案件已經(jīng)登記立案即移交審判庭后審理，審前處理和案件審理法官是同一。二、從具體運(yùn)作看，域外審前程序通過引入雙方當(dāng)事人訴答、開示證據(jù)、促進(jìn)和解等，對程序事項(xiàng)進(jìn)行處理后，將事實(shí)認(rèn)定、法律適用爭議較大的案件，交由審判法官集中審理。我國民事訴訟審理前的準(zhǔn)備程序啟動時，對爭議是否真實(shí)存在、惡意訴訟、當(dāng)事人具體訴求等程序判斷問題未加過濾，導(dǎo)致法官忙于裁判、不堪重負(fù)，而訴爭焦點(diǎn)變更、證據(jù)突襲等這些程序問題常發(fā)，更使得訴訟結(jié)果和審理周期充滿了不確定性。三、從實(shí)際效果看，域外審前程序通過賦予當(dāng)事人更多的程序選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流和多元化解，有效緩解了審判壓力。以美國為例，95%的案件通過審前程序得到化解。我國現(xiàn)有訴訟機(jī)制下，如果當(dāng)事人不同意先行調(diào)解，則全部進(jìn)入實(shí)體審理程序，繁簡分流、多元化解缺乏明確可操作的法律依據(jù)。
綜上，立案登記制改革是我國司法改革的一項(xiàng)重大內(nèi)容，在中央政法委的正確領(lǐng)導(dǎo)和社會各界的廣泛支持下，這項(xiàng)改革取得了顯著成效。隨著立案登記制改革的深入推進(jìn)，現(xiàn)有訴訟機(jī)制不適應(yīng)、不匹配立案登記制的問題日益顯現(xiàn)，通過立法修改建立獨(dú)立的審前程序勢在必行。具體到您建議提及的增加關(guān)于詢問被告確定案件是否有爭議的規(guī)定，實(shí)際上就是建立獨(dú)立的審前程序的一個環(huán)節(jié)。但是，在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架內(nèi)，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》作為司法解釋，似難以進(jìn)行突破。當(dāng)然，對于立案登記制改革出現(xiàn)的“案多人少”、虛假訴訟、惡意訴訟等問題，最高人民法院一直高度重視，通過實(shí)施法官員額制、司法責(zé)任制、院庭長辦理案件等改革，提高審判質(zhì)效，緩解工作壓力；要求嚴(yán)格執(zhí)行2016年6月20日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于防范和打擊虛假訴訟的指導(dǎo)意見》，試點(diǎn)開展訴訟誠信檔案建設(shè)，依法懲治虛假訴訟、惡意訴訟，堅(jiān)決維護(hù)正常訴訟秩序。但是，如何在制度上防范、解決這些問題，關(guān)鍵在于推動立法機(jī)關(guān)修改建立獨(dú)立的審前程序。目前，最高人民法院已經(jīng)著手開展專項(xiàng)調(diào)研。我們也希望包括人大代表在內(nèi)的社會各界共同關(guān)心、支持這項(xiàng)工作，致力于改革現(xiàn)有訴訟機(jī)制，保障雙方當(dāng)事人的程序參與權(quán)，創(chuàng)造更多的當(dāng)事人選擇化解糾紛程序機(jī)會，實(shí)現(xiàn)案件審理的“簡案快審、難案精審”，從而為全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的司法服務(wù)和保障。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2017年7月20日
