發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年09月26日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年09月26日
您提出的關(guān)于解決施工企業(yè)工程欠款執(zhí)行難問題的建議收悉，經(jīng)商銀保監(jiān)會，現(xiàn)答復如下：
伴隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展快速，建筑行業(yè)大量糾紛亦不斷涌現(xiàn)。建筑行業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，相關(guān)領(lǐng)域存在的現(xiàn)實風險不容忽視，其中較為突出的便是工程款拖欠問題。同樣，人民法院辦理工程欠款執(zhí)行案中，關(guān)于工程價款估價與鑒定、商品房預(yù)售資金專有用途監(jiān)管、實際施工人優(yōu)先權(quán)益保障、工程欠款給付、工程款執(zhí)行分配、違章建筑拍賣變賣、房地權(quán)利分離時強制處置等法律問題，亟待研判規(guī)范。您提出的解決施工企業(yè)工程欠款執(zhí)行難問題，反映了當前人民法院執(zhí)行工作中的一個重點、難點問題，對于進一步加強執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)具有很強的指導與實踐意義。
一、 工程欠款執(zhí)行案件的特點
（一）從行業(yè)類型看，房地產(chǎn)項目拖欠工程款較為嚴重。根據(jù)調(diào)研，拖欠工程款問題在房地產(chǎn)領(lǐng)域較為高發(fā)，主要表現(xiàn)為進度款延后及資金不到位。近年來，全國各地城市商業(yè)房地產(chǎn)熱度高，發(fā)展快。以2017年遼寧省大連市房地產(chǎn)市場為例，該市全年新開商業(yè)樓盤項目119個，累計投入資金566.6億元，增速較上年提高46.3個百分點，占全市固定資產(chǎn)投資比重的34.3%。由于房地產(chǎn)開發(fā)需要投入大量資金，而部分房地產(chǎn)開發(fā)商自有資金較少，除了出售期房緩解資金壓力外，為使項目建設(shè)滾動發(fā)展，基礎(chǔ)性“土建”施工大多依靠建設(shè)工程企業(yè)先行墊資，待主體結(jié)構(gòu)完工后再統(tǒng)一結(jié)算。因此，一旦房地產(chǎn)開發(fā)商資金出現(xiàn)問題，就極易出現(xiàn)工程款拖欠問題。而且，部分房地產(chǎn)開發(fā)商為了把投資經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁給建設(shè)工程企業(yè)而故意拖欠支付，導致“工程欠款執(zhí)行難”問題更為嚴重。此外，隨著近年限購、限貸等樓市的政府調(diào)控力度加大，房地產(chǎn)銷售走勢下滑，一些房地產(chǎn)企業(yè)資金情況陷入困境，也在一定程度上影響到工程款的償付。
（二）從企業(yè)類型看，民營企業(yè)拖欠工程款執(zhí)行案件呈增長趨勢。近年來，民營企業(yè)投資在全社會固定資產(chǎn)投資中的比重逐漸加大，建筑業(yè)領(lǐng)域非政府投資工程較多。據(jù)《2017年黑龍江省哈爾濱市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，該市全年國有及國有控股固定資產(chǎn)投資953.5億元，同比下降8.9%；但是，民間固定資產(chǎn)投資4393.4億元，同比增長11.6%。相比建造資質(zhì)完備、發(fā)展歷史較長的國有企業(yè)，民營企業(yè)規(guī)模小，抗金融風險能力差，融資渠道單一，因此，民營企業(yè)工程欠款執(zhí)行案件的增長趨勢明顯。另外，也有部分民營企業(yè)盲目追求發(fā)展規(guī)模，不僅自身高風險經(jīng)營，而且要求建設(shè)工程施工企業(yè)墊資承包，同樣也導致“工程欠款執(zhí)行難”問題的產(chǎn)生。
（三）從造成影響看，拖欠工程款是導致欠付農(nóng)民工工資和大量“三角債”的重要原因。建筑行業(yè)債務(wù)鏈比較復雜，工程項目的建設(shè)資金先作為工程款支付給施工企業(yè)，施工企業(yè)再支付工程款給分包商，然后再通過分包商直接或者間接支付農(nóng)民工工資。在此過程，如果建設(shè)資金不能順利、及時地流動，矛盾糾紛就將沿著資金流程傳遞，形成債務(wù)鏈，而處在債務(wù)鏈末端的農(nóng)民工將成為最終受害者。因此，“工程欠款執(zhí)行難”問題將直接引發(fā)農(nóng)民工群體討薪，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。此外，由于建設(shè)工程施工企業(yè)經(jīng)常墊資施工，在發(fā)包方拖欠工程款后，常無力支付工人工資以及材料供應(yīng)商的貨款，也會產(chǎn)生大量“三角債”，造成多頭債務(wù)糾紛，不僅破壞正常的社會經(jīng)濟秩序，也給相關(guān)案件執(zhí)行帶來阻力與障礙。
二、 工程欠款執(zhí)行難問題的成因
“工程欠款執(zhí)行難”問題有著復雜的利益關(guān)系和社會原因。首先，發(fā)包方的信用問題。一些工程項目公司與中標單位簽訂“陰陽合同”，要求其墊資施工；甚至利用交易優(yōu)勢地位在合同中附加不平等條款，使得建設(shè)工程施工企業(yè)在承攬工程初期就陷入不利局面，也為工程項目公司拖欠工程款埋下隱患，為案件后續(xù)的強制執(zhí)行設(shè)置了障礙。此外，由于企業(yè)信用體系尚不健全，對失信缺乏有效的約束和懲罰機制，使得一些本來具有支付能力的工程項目公司反復、多次惡意拖欠工程款。其次，施工企業(yè)的信用問題。一方面，部分總承包企業(yè)取得工程后，因自身資源、資質(zhì)問題或者追求更高利潤等原因，采取多層分包、私自分包、整體轉(zhuǎn)包、掛靠承攬等違法行為將項目肢解，轉(zhuǎn)包或者分包給其他施工企業(yè)，并通過收取高額管理費和壓低工程造價獲得利益。另一方面，部分執(zhí)行案件中存在承包企業(yè)惡意拖欠材料款、設(shè)備款、勞務(wù)人員工資等情況。最后，施工企業(yè)的法律意識。部分施工企業(yè)自身維權(quán)意思不強，對建設(shè)工程風險預(yù)防和相關(guān)法律制度缺少明確的認識，也是造成“工程欠款執(zhí)行難”的重要原因。建筑行業(yè)競爭激烈，這使得建設(shè)工程施工企業(yè)處于某種弱勢地位，再加上其自身法律維權(quán)意識不強，部分施工企業(yè)在簽訂合同時沒有對維護自身合法權(quán)益做出努力，這為日后發(fā)生“工程欠款執(zhí)行難”問題埋下伏筆。而且，也有建設(shè)工程施工企業(yè)由于擔心日后承攬發(fā)包方（即甲方）的配套、裝修、二期等其他工程受到影響，即使發(fā)包方?jīng)]有及時支付工程款，施工企業(yè)也不敢、不愿積極通過法律手段維權(quán)。
三、 解決工程欠款執(zhí)行難問題的舉措
（一）完善制度規(guī)范，保障施工企業(yè)合法權(quán)益
“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難”是人民法院對黨中央和人民的莊嚴承諾，是人民法院的責任和使命。近三年來，最高人民法院堅持問題導向，加強頂層設(shè)計，多措并舉，著力推進基本解決執(zhí)行難目標任務(wù)。最高人民法院高度重視涉民生案件執(zhí)行工作，高度重視建設(shè)工程施工企業(yè)的權(quán)益保障，先后出臺《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》《關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復》《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第二十條的復函》《關(guān)于商品房預(yù)售款項目可否用于償還公司股東個人債務(wù)有關(guān)問題意見的函》等旨在保護施工企業(yè)合法權(quán)益的司法解釋或者指導意見，為建設(shè)工程施工合同各方提供全面的法律保障；有效指導全國各級法院在執(zhí)行工作中，嚴格適用合同法第二百八十六條，確保施工企業(yè)工程款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。
2016年以來，最高人民法院開展了包括工程欠款執(zhí)行案在內(nèi)的涉民生執(zhí)行案件專項活動，發(fā)布典型案例，總結(jié)實踐中涉民生執(zhí)行案件“快速、主動、優(yōu)先”的辦案經(jīng)驗。江蘇、浙江等地法院，針對本地區(qū)執(zhí)行工作中較為突出的建設(shè)工程糾紛，尤其是工程價款優(yōu)先受償權(quán)等問題，發(fā)布疑難問題解答與培訓讀本，統(tǒng)一了執(zhí)法辦案尺度，一批長期未結(jié)的工程欠款執(zhí)行案件得到解決。
下步，最高人民法院將繼續(xù)加大監(jiān)督、指導和管理力度，不斷完善辦理工程欠款執(zhí)行案件的制度規(guī)范，依法保障建設(shè)工程施工企業(yè)的合法權(quán)益。
（二）加大執(zhí)行力度，妥善辦理工程欠款執(zhí)行案件
2018年是基本解決執(zhí)行難的攻堅之年、決勝之年。全國法院正上下一心，有針對性地攻堅破難，確保如期打贏基本解決執(zhí)行難這場硬仗。面對“工程欠款執(zhí)行難”問題，人民法院將從以下幾個方面進一步規(guī)范執(zhí)行行為、加大執(zhí)行力度：
一是在案涉財產(chǎn)保全處置、變價款分配、工程造價估價、鑒定等過程中，應(yīng)當嚴格依照合同法及相關(guān)法律規(guī)定，依法保障建設(shè)工程施工企業(yè)的優(yōu)先受償權(quán)。
二是加強對跨省區(qū)市執(zhí)行案件督辦力度，整合執(zhí)行力量，防止地方保護主義。工程欠款執(zhí)行案件中，工程項目、建設(shè)方、施工方通常分屬不同省區(qū)市，為有效加強工程欠款案件異地執(zhí)行工作，突破地方保護主義，最高人民法院執(zhí)行局根據(jù)“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”三統(tǒng)一原則，在執(zhí)行指揮平臺部署“委托執(zhí)行”“應(yīng)急調(diào)度”“協(xié)同執(zhí)行”等模塊。一方面，指定專人處理全國四級法院事項委托工作，形成全國法院執(zhí)行工作“一盤棋”?！翱萍际瞧脚_，管理作保障”——任一執(zhí)行法院可根據(jù)辦案需要隨時委托全國任一地區(qū)人民法院協(xié)助辦理存款查詢、凍結(jié)、扣劃、續(xù)封、不動產(chǎn)或者車輛查封、財產(chǎn)調(diào)查等措施。另一方面，2017年5月，最高人民法院出臺《關(guān)于加強中級人民法院協(xié)同執(zhí)行基層人民法院執(zhí)行實施案件的通知》，明確規(guī)定對受到七種類型嚴重非法干預(yù)的案件，可報請上級法院協(xié)同執(zhí)行，上級法院也可以指定或者決定實施協(xié)同執(zhí)行。
三是有效監(jiān)管商品房預(yù)售資金賬戶，?？顚Ｓ?，確保賬戶資金優(yōu)先用于支付工程款。商品房預(yù)售系房地產(chǎn)開發(fā)商融資及經(jīng)營的主要方式，商品房預(yù)售資金是購房者在商品房預(yù)售期間支付給房地產(chǎn)開放商的購房款。城市房地產(chǎn)管理法第四十五條第三款規(guī)定，商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。因此，我們正在加緊研究在辦理執(zhí)行案件中如何確保商品房預(yù)售資金用于項目施工，對商品房預(yù)售資金的保全、扣劃如何確保有關(guān)工程正常施工。當前，天津、江蘇等地人民法院與國土資源、房管部門建立了溝通協(xié)調(diào)機制，確立了促進執(zhí)行與促進商品房預(yù)售資金監(jiān)管的“雙促原則”，采取一案一議的方式協(xié)調(diào)處理。
四是強化失信被執(zhí)行人平臺的深度應(yīng)用及懲戒功能，提高市場準入標準。為加大對拖欠工程款，不履行生效法律文書被執(zhí)行人的懲戒，最高人民法院與中國人民銀行征信中心合作，將失信被執(zhí)行人信息納入被執(zhí)行人信用檔案，提高拒不支付工程款等被執(zhí)行人的貸款難度，從而達到提高建筑行業(yè)市場準入標準，規(guī)范和凈化建筑行業(yè)的作用。
（三）加強金融監(jiān)管，探索建立工程款擔保制度
經(jīng)商銀保監(jiān)會，商業(yè)銀行為建設(shè)單位或者其他企業(yè)提供擔保，屬正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營行為，目前監(jiān)管政策上沒有限制，相關(guān)企業(yè)可與商業(yè)銀行按照市場化原則，在自主決策、平等協(xié)商的基礎(chǔ)上開展合作。同時，銀保監(jiān)會也表示，將不斷加強政策引導，推動銀行金融機構(gòu)完善貸款支付管理，監(jiān)控信貸資金使用，強化貸后管理，加大對借款人資金和信用狀況的監(jiān)控能力。
人民法院工作，需要全社會的支持、參與與配合。在此，真誠希望您呼吁社會各界繼續(xù)關(guān)注人民法院工作，并提出寶貴意見和建議。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2018年9月26日
