發(fā)文機關最高人民法院
發(fā)文日期2018年04月25日
時效性現行有效
施行日期2018年04月25日
全國人民代表大會常務委員會：
根據第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議安排，現將三年來人民陪審員制度改革試點工作情況報告如下：
一、 改革試點的基本情況和主要成效
黨的十八屆三中、四中全會對推進人民陪審員制度改革作出重要部署。2015年4月1日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十一次會議，審議通過《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過《關于授權在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權決定》），授權在10個省（區(qū)、市）選擇50個法院開展為期兩年的試點。2015年4月28日，最高人民法院、司法部聯合召開人民陪審員制度改革試點工作部署動員會，正式啟動人民陪審員制度改革試點工作。同年7月，在全國人大內司委指導下，最高人民法院會同司法部，對改革試點地區(qū)實施方案逐一研究批復，有力推動了改革試點各項措施的落地落實。為進一步研究解決改革試點中的難點問題，2017年4月，全國人大常委會決定將試點期限延長一年。
三年來，根據中央統(tǒng)一部署，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，最高人民法院會同司法部出臺了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》）《關于進一步加強和改進人民陪審員制度改革試點工作的通知》《人民陪審員宣誓規(guī)定（試行）》等文件，指導各試點法院認真落實《授權決定》和《試點方案》，加強對試點工作的組織協(xié)調、監(jiān)督指導和政策研究。最高人民法院成立人民陪審員制度改革研究小組，全面加強對改革重大理論和實踐問題的研究；組織編寫《人民陪審員履職讀本》，舉辦人民陪審員培訓示范班，著力提升人民陪審員的素質和水平；研發(fā)全國統(tǒng)一的人民陪審員信息管理系統(tǒng)，推進人民陪審員管理網絡化規(guī)范化;加強工作管理，建立試點工作信息月報制度，分赴試點地區(qū)開展改革專項督察。全國人大代表和地方人大代表高度關注人民陪審員制度改革試點工作，多次赴試點法院聽取試點情況匯報，開展專項督察，監(jiān)督、指導改革試點工作。2016年6月30日，最高人民法院向全國人大常委會作了中期報告，認真接受全國人大常委會的監(jiān)督和指導。
各試點法院認真落實黨中央決策部署，按照最高人民法院工作要求，主動向當地黨委、人大報告改革試點情況，積極爭取相關政府部門支持，加強與司法行政機關、公安機關的協(xié)作配合，推動人民陪審員制度改革試點工作順利開展。
（一）擴大選任范圍，增強人民陪審員的廣泛性和代表性
試點法院嚴格落實《試點方案》“一升一降”和“兩個隨機”的要求，積極協(xié)調當地司法行政機關、公安機關，不斷擴大人民陪審員選任范圍，選任理念由原來的“方便”“好用”向“廣泛”“隨機”轉變，選任方式由原來的主要由組織推薦產生向隨機抽選和組織推薦并重轉變。黑龍江雞西中院和江蘇蘇州吳中區(qū)法院等探索實行司法行政機關抽選、人大任命、法院使用的人民陪審員選任新機制，人民陪審員來源更加廣泛，結構更加合理。截至今年4月，50個試點地區(qū)人民陪審員總數達到13740人，比改革前新增9220人。其中，基層群眾7953人，占57.88%；高中學歷4894人，占35.62%，高中以下學歷653人，占4.75%。
（二）完善參審機制，提升人民陪審員參審質效
試點法院合理確定參審范圍，設置參審案件數上限，嘗試適用大合議庭審理模式，探索事實審與法律審相分離，細化參審工作流程，逐漸從原來的注重陪審案件“數量”“陪審率”向關注陪審案件“質量”轉變，“駐庭陪審”“陪而不審”“審而不議”等問題得到較好解決。試點以來，人民陪審員共參審刑事案件30659件，民事案件178749件，行政案件11846件，占一審普通程序案件的77.4%。由人民陪審員參與組成五人以上大合議庭審結涉及群體利益、社會公共利益等社會影響較大的案件3658件，取得了良好法律效果和社會效果。北京二中院在審理一起涉及221名職工的勞動爭議案件、福建廈門海滄區(qū)法院在審理社會高度關注的“1·27”海滄區(qū)天湖城小區(qū)搶劫案中，引入4名陪審員和3名法官組成大合議庭，提升了審判結果的社會公信力。
（三）健全管理保障機制，提升人民陪審員履職保障水平
試點法院積極爭取當地黨委、政府的關心、支持，主動加強與財政部門溝通，認真落實人民陪審員經費保障規(guī)定，充分調動人民陪審員履職的積極性。重慶高院在試點初期就爭取市財政支持，為每家試點法院撥付專項資金。探索完善人民陪審員退出和懲戒機制，明確人民陪審員的權利和義務，促進人民陪審員履職規(guī)范化。創(chuàng)新管理模式，積極探索法院管理與人民陪審員自主管理相結合，一些試點法院成立人民陪審員自主管理委員會，實現自我管理、自我約束、自我發(fā)展、自我服務。大力開展陪審工作信息化建設，開發(fā)并運用包含人民陪審員信息庫、隨機抽選、履職信息、業(yè)績評價等內容的陪審管理系統(tǒng)，提升陪審工作管理水平。
（四）拓寬渠道，加大人民陪審員工作宣傳力度
試點法院按照服務改革、貼近群眾、推動工作的思路，依托電視、報紙、網絡、手機、新聞發(fā)布會等載體，通過官方網站、微博、微信等新媒體平臺，采取進社區(qū)、進企業(yè)、訪群眾等多種方式，全方位、立體式宣傳改革的意義，介紹人民陪審員工作情況，發(fā)布典型案例，不斷擴大人民陪審員工作的群眾基礎。最高人民法院組織拍攝人民陪審員公益廣告在中央電視臺播出，獲得第十四屆全國黨員教育電視片觀摩交流活動一等獎。河南法院結合陪審員候選人資格審查、入戶審核等工作，深入村鎮(zhèn)街道向基層組織和群眾發(fā)放宣傳材料，推出《看一看哪些人能當陪審員》等一系列H5作品。黑龍江、重慶法院拍攝人民陪審員主題微電影《我們的陪審員》《柚鄉(xiāng)陪審員》，社會反響良好。
二、 改革試點中涉及的重點難點問題
試點過程中，特別是試點延期一年的實踐中，最高人民法院堅持問題導向，組織試點法院對人民陪審員制度改革中的重點難點問題進行攻關，并及時總結經驗，適當調整政策，為立法工作積累了有益經驗。
（一）關于改革人民陪審員選任機制
一是關于選任方式?！对圏c方案》和《試點辦法》要求陪審員全部隨機抽選產生,但在試點過程中出現符合條件又有意愿擔任陪審員的公民沒有機會擔任陪審員、被隨機抽中的公民卻因為各種原因不愿意參加陪審的情況，影響人民陪審員制度的嚴肅性。部分全國人大代表和一些地方法院主張保留個人申請和組織推薦方式。因此，我們建議，陪審員主要還是隨機抽選產生，一定比例的人民陪審員可以通過個人申請和組織推薦的方式產生，但不宜超過人民陪審員名額數的五分之一。
二是關于選任機關?！对圏c方案》和《試點辦法》要求以基層法院和中級法院為主，會同同級司法行政機關開展人民陪審員選任工作。試點過程中，法院內外均有同志提出，為了實現選用分離，確保選任的隨機性和公正性，建議將陪審員選任工作交由司法行政機關牽頭，形成司法機關選任、人大任命、法院使用的工作格局。試點延期一年期間，黑龍江雞西中院、陜西西安雁塔區(qū)法院以及非試點法院江蘇南通通州區(qū)法院，試行將選任工作交由司法行政機關牽頭負責，提高了工作效率，增強了選任的公信度。因此，我們建議，對選任機關作出調整，由司法行政機關會同基層人民法院、公安機關開展人民陪審員選任工作。
三是關于中級法院人民陪審員選任?！对圏c方案》和《試點辦法》要求試點中級法院也在轄區(qū)范圍內采用隨機抽取的辦法產生人民陪審員。實踐中，中級法院所需陪審員數量不多，單獨開展隨機抽選似無必要。我們建議，恢復2004年全國人大常委會《關于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱“2004年《決定》”）的做法，中級法院直接從轄區(qū)基層法院人民陪審員名單中隨機抽取，確定具體參審案件的人民陪審員。
四是關于專業(yè)陪審員。試點過程中，對于是否保留專業(yè)陪審員存在不同意見。支持者認為，專業(yè)陪審員可以幫助解決一些專業(yè)類的疑難案件；反對者則認為，專業(yè)陪審員與陪審員制度的大眾化相沖突，還可能導致專業(yè)偏好。目前，我國刑事訴訟法和民事訴訟法均建立了專家輔助人制度，可以幫助法官解答專業(yè)疑難問題。因此，我們建議，暫不規(guī)定專業(yè)陪審員，允許各地法院根據工作需要，對人民陪審員按專業(yè)進行分類，參與審理一些專業(yè)性較強的案件。
（二）關于完善人民陪審員參審機制
一是關于參審范圍?！对圏c方案》要求合理界定并適當擴大人民陪審員參審案件范圍，充分發(fā)揚司法民主，提高司法公信力。試點過程中，試點法院除根據《試點方案》要求，審理涉及群眾利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關注以及其他社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件外，還審理了一大批案情復雜的案件,充分發(fā)揮人民陪審員了解社情民意、長于事實認定的優(yōu)勢。在試點延期一年期間，部分試點法院還組成七人合議庭，根據民事訴訟法和行政訴訟法的相關規(guī)定，審理一定數量的公益訴訟案件，得到人民群眾的普遍認可。因此，我們建議，將案情復雜的案件和公益訴訟案件列入人民陪審員參審案件范圍。
二是關于事實審與法律審的區(qū)分。按照《試點方案》逐步實行事實審與法律審區(qū)分的要求，試點法院積極探索在五人以上合議庭中區(qū)分事實審和法律審，實踐中主要適用于五人、七人、九人及以上合議庭。試點中，我們發(fā)現，在區(qū)分事實審和法律審的前提下，五人合議庭中的法官至少要有三人，人民陪審員僅有兩人，由于人數較少而不敢發(fā)言的情況較為普遍；如采用九人及以上合議庭，各地法院現有的法庭設施需要進行大規(guī)模改造，開展陪審工作的成本也會大大增加。在延期試點一年中，部分試點法院采用七人合議庭審理有重大社會影響的案件，取得比較好的效果。一方面，七人合議庭已能滿足審理重大案件的需要，法庭設施也不需要大規(guī)模改造；另一方面，七人合議庭由四名陪審員和三名法官組成，數量配比相對平衡，陪審員的心理優(yōu)勢和“存在感”得到增強，參審的積極性得到較大提升。因此，我們建議，在三人合議庭中，以不區(qū)分事實審與法律審為宜，人民陪審員與法官有同等權利；對一些社會影響重大的案件，由三名法官和四名人民陪審員組成七人合議庭，人民陪審員只參與審理事實認定問題，不審理法律適用問題。
三是關于參審案件數上限?！对圏c方案》提出，合理確定人民陪審員每年參與審理案件的數量比例，防止出現“駐庭陪審員”“編外法官”等情況。試點過程中，試點法院結合本轄區(qū)實際情況，合理確定每名人民陪審員每年參與審判案件的數量上限，報高級法院備案，并向社會公告。有的試點法院建立了人民陪審員參審數據庫，隨機抽選人民陪審員參審，屏蔽一年內參審案件數量超過上限的，從技術上保證更多的人民陪審員有機會參審。實踐證明，設定參審案件數上限是解決“駐庭陪審員”“編外法官”問題的一劑良方，建議繼續(xù)保留這一規(guī)定。
（三）關于提升人民陪審員履職保障水平
一是關于參審補助。2004年《決定》規(guī)定僅對無固定收入的人民陪審員給予補助。但在實踐中，各地法院對有無固定收入的人民陪審員，均按日或按件給予補助，地方財政部門也都認可并予以保障。為調動廣大人民陪審員的積極性，我們建議，將陪審員參加審判的補助定性為勞務收入，不論有無固定工作均給予一定補助。具體補助標準，由最高人民法院、司法部和財政部另行確定。
二是關于人民陪審員的個人信息和人身安全保護?！对圏c方案》強調，要加強對人民陪審員個人信息和人身安全的法律保護?！对圏c辦法》作了進一步規(guī)定。這些措施保障了人民陪審員的個人信息和人身安全，解決了他們的后顧之憂。我們建議，進一步明確人民陪審員的人身安全和住所安全受法律保護，任何單位和個人不得對人民陪審員及其近親屬實施打擊報復；對報復陷害、侮辱誹謗、暴力侵害人民陪審員及其近親屬的，依法追究責任。具體保護措施，由最高人民法院會同相關部門在配套文件中細化。
以上建議，已在提交本次會議審議的《人民陪審員法（草案）》中予以體現。
三、 下一步工作安排
在全國人大及其常委會的有力監(jiān)督下，經過各方面的共同努力，人民陪審員制度改革試點工作順利完成，為人民陪審員制度發(fā)展奠定了良好的基礎。以法律形式將試點工作中的經驗做法固定下來的條件已經成熟。制定《人民陪審員法》是中國特色社會主義法治建設的一件大事，也是保障公民民主權利、推進司法民主建設的一個新的里程碑。《人民陪審員法》通過后，最高人民法院將認真做好貫徹落實和輿論宣傳等工作，努力把《人民陪審員法》的各項規(guī)定落到實處。
（一）抓好部署落實。下發(fā)通知，要求各級法院和廣大干警進一步增強思想自覺和行動自覺，認真做好《人民陪審員法》頒布、實施后的各項工作。會同司法部等部門召開動員部署會議，對《人民陪審員法》涉及的各個環(huán)節(jié)、各項任務作出全面周密的部署，實現人民陪審員制度的功效和目的。
（二）制定規(guī)范性文件。為確保《人民陪審員法》的有效實施，最高人民法院將制定《關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》，對人民陪審員參審案件范圍、庭審程序、評議規(guī)則等問題作出細化。配合司法部研究起草人民陪審員選任辦法，對人民陪審員選任中的“兩個隨機”、資格審查、人選確定等問題作出規(guī)定。會同司法部共同起草人民陪審員管理辦法，對人民陪審員的培訓、考核、獎懲等問題作出規(guī)定。會同財政部下發(fā)關于人民陪審員經費管理有關問題的通知，完善人民陪審員履職經費保障的各項制度，確保人民陪審員制度在實踐中高效有序運行。
（三）開展專題培訓。會同司法部，按照分層培訓、全員培訓原則，結合陪審工作的特點和要求，對人民陪審員和法官開展專題培訓，進一步提升人民陪審員的履職能力，增強廣大法官指導人民陪審員有效參審的能力。
（四）加大宣傳力度。協(xié)調中央有關部門和新聞媒體對人民陪審員制度的重大意義、主要內容、實際成效和典型案例進行廣泛宣傳，同時要求地方各級法院結合本地實際，開展形式多樣的宣傳活動，進一步增強全社會對人民陪審員制度的理解和支持。建議全國人大從立法層面提出明確要求，推動各級黨委、人大、政府關心支持人民陪審員工作，形成各職能部門協(xié)調配合、人民群眾理解支持、人民陪審員積極有序參審的良好局面。
全國人大常委會專門審議人民陪審員制度改革試點情況報告，充分體現了對人民陪審員制度改革試點工作的高度重視和關心支持。我們要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，進一步貫徹落實人民陪審員制度各項要求，認真落實本次會議審議意見，開拓進取，扎實工作，努力開創(chuàng)人民陪審員工作新局面，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力司法保障。
特此報告，請審議。
