發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年02月07日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年02月07日
問(wèn)：有兩個(gè)小問(wèn)題想請(qǐng)問(wèn)一下，第一個(gè)問(wèn)題，新頒布的新的行政訴訟法的立法目的之一就是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議，不知道這次新的司法解釋對(duì)此具體有什么規(guī)定？第二個(gè)問(wèn)題，我們也知道去年行政訴訟法做出了一定修改，當(dāng)事人的主體資格由檢察機(jī)關(guān)可以提起相關(guān)的行政的公益訴訟，不知道司法解釋里有沒(méi)有進(jìn)一步的說(shuō)明？
答：行政訴訟法的立法目的通常實(shí)質(zhì)上是三個(gè)：一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。二是監(jiān)督機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依法行政。三是有效解決行政爭(zhēng)議，一般來(lái)說(shuō)這是行政訴訟的基本功能，也是它的基本價(jià)值，也是行政訴訟司法解釋所追求的基本目標(biāo)。在我們這個(gè)司法解釋中，主要的是這么幾個(gè)方面，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)施行政化解爭(zhēng)議。
第一是貫徹實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，實(shí)踐證明，凡屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴做的比較好的，既能提高行政審判的效率，又能有效的化解行政爭(zhēng)議，同時(shí)也會(huì)有效的促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一出庭應(yīng)訴，在法庭上會(huì)聽(tīng)到在其他地方聽(tīng)不到的聲音，他下去做調(diào)查很可能聽(tīng)到的多少好的東西，但是在法庭上，對(duì)方當(dāng)事人給他揭露出在執(zhí)法過(guò)程中一系列的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人聽(tīng)到之后一定會(huì)想辦法來(lái)規(guī)范他的執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，提高他們的行政執(zhí)法水平和能力。
第二是在實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議方面，明確了相關(guān)主體的被告資格，因?yàn)檎l(shuí)來(lái)當(dāng)被告這個(gè)問(wèn)題看上去簡(jiǎn)單，但是確定誰(shuí)來(lái)作被告，這里邊對(duì)化解爭(zhēng)議是有很大關(guān)系的。一個(gè)基本的規(guī)則是誰(shuí)做出行為，原則上誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，原則上誰(shuí)做出了行為誰(shuí)就當(dāng)被告。二是有的行為做出的是一家分支機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的法人資格，沒(méi)有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，你告他沒(méi)有用，所以必須要找到他上面有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任能力的機(jī)關(guān)來(lái)做被告，這樣才有利于爭(zhēng)議的化解。我們這一次做了進(jìn)一步的明確。三是進(jìn)一步明確了一并解決相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，現(xiàn)在大家由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化、由于我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理上要加強(qiáng)監(jiān)管這一方面的職責(zé)，一方面盡可能由市場(chǎng)去全面做，但是要更好的發(fā)揮政府的作用，通常在監(jiān)管方面還是有很多，因?yàn)橐粋€(gè)行政行為通常是相關(guān)聯(lián)的，有很多民事?tīng)?zhēng)議，如果過(guò)去行政訴訟和民事?tīng)?zhēng)議是分開(kāi)的，當(dāng)事人打了行政訴訟再去打民事官司，打的時(shí)候行政爭(zhēng)議是行政審判庭在審理，民事?tīng)?zhēng)議是另外一個(gè)民事審判庭審理，甚至是另外一個(gè)法院的民事審判庭審理，這樣就不可避免的出現(xiàn)這兩個(gè)判決，雖然針對(duì)的是不同的訴訟請(qǐng)求和標(biāo)的，但是往往因?yàn)樗麄冞@兩個(gè)案件具有高度的關(guān)聯(lián)性，事實(shí)上有時(shí)候會(huì)存在著潛在的沖突，比如相關(guān)聯(lián)的事實(shí)方面，你認(rèn)定是這個(gè)事實(shí)，他認(rèn)定的可能是另外一個(gè)事實(shí)，你認(rèn)定這個(gè)事實(shí)存在，他認(rèn)定這個(gè)事實(shí)不存在，這種情況會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)，所以這個(gè)爭(zhēng)議就會(huì)永遠(yuǎn)扯下去，我們就規(guī)定了一并解決相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，可以行政附帶民事，由同一個(gè)法院進(jìn)行審理和管轄，這也有利于爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。
另外，我們調(diào)整了舉證責(zé)任分配制度，這也是有利于案件的實(shí)質(zhì)化解，所以這一點(diǎn)正是我們國(guó)家行政訴訟的特征，也是中國(guó)行政訴訟制度的優(yōu)越性，在國(guó)外經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)分科太多，神經(jīng)外科醫(yī)生和內(nèi)科醫(yī)生之間的笑話，我們就是把行政訴訟和民事?tīng)?zhēng)議一并解決，這正是我們的一個(gè)優(yōu)勢(shì)，更大限度的方便當(dāng)事人，減少當(dāng)事人的訴累，也是我們以人民為中心訴訟理念、司法為民的訴訟理念的一個(gè)重要的體現(xiàn)。
關(guān)于公益訴訟的問(wèn)題，因?yàn)楣嬖V訟不僅涉及到法院，而且涉及到檢察機(jī)關(guān)，還涉及到社會(huì)組織，另外還涉及到其他相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，這個(gè)問(wèn)題需要實(shí)踐，盡管人大常委會(huì)已經(jīng)作出了這樣的決定，同時(shí)也進(jìn)行了一年多的試點(diǎn)，實(shí)踐效果也是非常不錯(cuò)的，但是還有些問(wèn)題需要進(jìn)一步的深化實(shí)踐，進(jìn)行調(diào)查研究，進(jìn)行提煉總結(jié)，而且需要和檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)。由于時(shí)間關(guān)系，就對(duì)這一部分內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)作出規(guī)定，我們已經(jīng)另外起草了專門的公益訴訟司法解釋，因?yàn)楣嬖V訟規(guī)定不僅涉及到行政公益訴訟，還有民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟不僅可以提起行政公益訴訟，也可以提起民事公益訴訟，所以行政訴訟和民事訴訟是交織在一起的，我們最好考慮公益訴訟問(wèn)題專門做出一個(gè)司法解釋比較好，而且可以告訴大家，這個(gè)解釋已經(jīng)基本成熟，和檢察機(jī)關(guān)基本達(dá)成共識(shí)，爭(zhēng)取在兩會(huì)之前能夠發(fā)布。大體上是這么一個(gè)情況。謝謝。
問(wèn)：剛才江院長(zhǎng)提到濫訴的問(wèn)題，我看這次司法解釋的82條也說(shuō)了有當(dāng)事人用惡意串通的訴訟方式侵害公共利益，也提出了一些針對(duì)性的規(guī)定，請(qǐng)問(wèn)一下此次司法解釋對(duì)保障訴權(quán)和規(guī)制濫訴作出怎樣一個(gè)兼顧性的規(guī)定？請(qǐng)您再詳細(xì)的說(shuō)一說(shuō)。
答：剛才我已經(jīng)講了，這個(gè)問(wèn)題在立案登記制以后，一方面行政訴訟要堅(jiān)決的解決“立案難”的問(wèn)題，因?yàn)閷?duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，民不愿意告官，民不與官斗，不愿意打行政官司折射了幾千年的傳統(tǒng)，即使到現(xiàn)在人民群眾還是不太愿意告，而且行政機(jī)關(guān)不愿意當(dāng)被告這樣一個(gè)思想，盡管最近一些年來(lái)通過(guò)法治政府的建設(shè)，推行依法行政大有好轉(zhuǎn)，主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督，接受行政訴訟的監(jiān)督的情況越來(lái)越好，但仍然有行政訴訟告狀難的問(wèn)題。請(qǐng)大家注意我剛才說(shuō)的推行立案登記制以后行政訴訟告狀難的問(wèn)題是“基本解決”，不是“完全解決”，所以我們?cè)诮鉀Q濫訴和告狀難的問(wèn)題的指導(dǎo)思想上，仍然是把解決“告狀難”放在重要的位置和首要位置，這是我們的基本目標(biāo)。所以，我們之所以明確規(guī)定受案的條件，條件越明確，立案的人員操控的空間就越少，干預(yù)的可能性也就越少，非常清楚，你一干預(yù)就違法，你不立案就違法，所以為什么我們花了很大的篇幅在明確規(guī)定立案條件，條件越清楚，越好操作，越不容易被濫用，也沒(méi)有濫用立案權(quán)的空間。所以我們第一是盡可能明確立案條件。第二，在這個(gè)問(wèn)題上，我們刻意的對(duì)立案人員、法院負(fù)責(zé)立案的人員賦予和明確了他們更多的義務(wù)和職責(zé)。一是在立案的時(shí)候必須一次性的告知應(yīng)當(dāng)提交的材料和立案條件，不是今天拿來(lái)一個(gè)材料說(shuō)不行回去，明天拿來(lái)說(shuō)還缺另外一個(gè)材料，使得當(dāng)事人反復(fù)的跑，規(guī)定必須一次性告知。二是在接受材料的時(shí)候，必須要給當(dāng)事人開(kāi)具接收材料的收據(jù)，多少證據(jù)、多少份材料你必須有收據(jù)，我把材料給當(dāng)事人了，立案庭說(shuō)我沒(méi)有收到你的材料，這就產(chǎn)生問(wèn)題了。第三，我們要求如果能在當(dāng)場(chǎng)解決的，盡量在當(dāng)場(chǎng)解決，相關(guān)立案條件不具備或者是不全面的問(wèn)題，能當(dāng)場(chǎng)解決盡量當(dāng)場(chǎng)解決。第四，要盡可能的要求在七天以內(nèi)立案，有很多是不能當(dāng)場(chǎng)判斷的，當(dāng)事人說(shuō)我沒(méi)有超過(guò)起訴訴訟，因?yàn)樾姓V訟是有訴訟時(shí)間、期限的限制的，行政行為涉及到公共利益，你隔了好多年才來(lái)告這個(gè)行政行為，那行政行為已經(jīng)變化涉及到成千上萬(wàn)個(gè)人的利益了，私人之間最多影響相對(duì)方，但是行政行為涉及到的是公眾利益，不能允許你永遠(yuǎn)告下去的。所以是有時(shí)間限制的。當(dāng)事人說(shuō)我沒(méi)有超過(guò)時(shí)限，但是我要跟被告核實(shí)，你什么時(shí)候做的決定，什么時(shí)候收到他的相關(guān)材料，你是不是申請(qǐng)過(guò)行政復(fù)議，這些都要核實(shí)，不是說(shuō)當(dāng)事人說(shuō)了我們就可以立案。但是我們要求你必須在七天以內(nèi)完成這些行為。確實(shí)完不成的，有很多事實(shí)可能很難在7天以內(nèi)核實(shí)清楚，就必須先立案，然后移送行政審判庭，讓他來(lái)繼續(xù)查，這樣就保證了立案的及時(shí)性。等等這些方面，我想還是為了保護(hù)訴權(quán)。
從另一方面，我們也要防止濫訴行為，明確規(guī)定哪些是不受理的，我剛才已經(jīng)介紹了哪些行為依法應(yīng)不受理。還有什么叫超過(guò)了訴訟期限，原告資格，什么叫有利害關(guān)系，包括管轄，司法解釋對(duì)這些問(wèn)題都作了一些具體的規(guī)定，不符合條件的是不能再訴的。同時(shí)，濫訴主要出現(xiàn)的幾個(gè)領(lǐng)域，一是在信息公開(kāi)領(lǐng)域，信息公開(kāi)領(lǐng)域就是因?yàn)檫^(guò)去沒(méi)有限制與他個(gè)人利益有關(guān)的信息，過(guò)去有一個(gè)人提，甚至多的上千件信息公開(kāi)的案子，變著花樣提，事實(shí)上跟他自己的生產(chǎn)生活沒(méi)有太大關(guān)系，給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)很多的負(fù)擔(dān)，也給法院增添了不少案件，浪費(fèi)了司法資源。那么我們肯定就要進(jìn)行限制，現(xiàn)在法律沒(méi)有規(guī)定行政訴訟。在行政訴訟領(lǐng)域，公益訴訟一定要法律明確規(guī)定才可以提起，在沒(méi)有規(guī)定公益訴訟的場(chǎng)合一定是私益訴訟或者是與自己利益、權(quán)益有關(guān)的，你才能提。另外，根據(jù)一事不再理原則等作出相關(guān)明確的規(guī)定，哪些情形下不應(yīng)當(dāng)受理的，也做出了明確的規(guī)定。大家可以具體看一下司法解釋稿。
問(wèn)：新行政訴訟法的重大突破之一是規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，請(qǐng)介紹一下人民法院實(shí)施該項(xiàng)制度的具體情況，《行訴解釋》對(duì)此又作出了哪些具體規(guī)定？
答：規(guī)范性文件附帶審查的制度設(shè)計(jì)，有助于從根源上遏制違法行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)提高依法行政水平，其所具有的重要作用在此不再過(guò)多說(shuō)明。自該項(xiàng)制度確立實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地法院都先后受理了一批當(dāng)事人要求附帶審查規(guī)范性文件的行政案件，相關(guān)案件數(shù)量也呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，部分法院積極探索了很多有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，但實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，如審查程度、審理范圍和處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中較為普遍且爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，《行訴解釋》用專節(jié)作出相關(guān)規(guī)定。主要包括以下幾個(gè)方面：
一是如何審查規(guī)范性文件。首先要正確處理與制定機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，人民法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況予以對(duì)待：發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在不合法的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，反之可由人民法院自行決定是否聽(tīng)取意見(jiàn)。但制定機(jī)關(guān)不陳述意見(jiàn)的，不影響對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。若制定機(jī)關(guān)主動(dòng)要求陳述意見(jiàn)的，人民法院則應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；其次要把握好審查的內(nèi)容和范圍?？梢詮闹贫C(jī)關(guān)的權(quán)限或者制定程序、被訴行政行為所依據(jù)的條款以及相關(guān)條款與上位法是否相抵觸、是否違法增加義務(wù)或者減損合法權(quán)益等方面進(jìn)行審查；
二是如何處理不合法的規(guī)范性文件。經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，處理措施包括四個(gè)方面：其一，闡明理由。即在裁判理由中予以闡明，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，被訴行政行為不具有合法性。其二，處理建議。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送四個(gè)部門（制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)）。其三，司法建議?？梢栽诓门猩е掌鹑齻€(gè)月內(nèi)，向制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議。由多個(gè)部門聯(lián)合制定的，可以向主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議。情況緊急的，可以建議立即停止執(zhí)行。其四，備案程序。司法建議應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案，涉及省部機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高法院、高級(jí)法院進(jìn)行備案。這是人民法院內(nèi)部的備案存查程序，目的是防止不同法院之間做出不一致的判斷。
三是規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督。對(duì)于規(guī)范性文件審查確實(shí)存在錯(cuò)誤的，因規(guī)范性文件是被訴行政行為作出的依據(jù)，影響面較大，如果對(duì)確有錯(cuò)誤的規(guī)范性文件審查不通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正，會(huì)造成比單一的被訴行政行為更為負(fù)面的法律效果和社會(huì)效果。此外，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件審查結(jié)論錯(cuò)誤的，必然導(dǎo)致對(duì)被訴行政行為合法性審查出現(xiàn)錯(cuò)誤。而對(duì)被訴行政行為合法性審查出現(xiàn)錯(cuò)誤，屬于法律規(guī)定的“確有錯(cuò)誤”，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序糾正，作為被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件也必須通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正。
需要說(shuō)明的是，盡管《行訴解釋》中涉及規(guī)范性文件附帶審查的內(nèi)容并不少，但隨著審判實(shí)踐的不斷深入，仍有可能暴露出一系列的新問(wèn)題，在條件成熟時(shí)，最高人民法院將制定有關(guān)規(guī)范性文件附帶審查的專門司法解釋或文件。在此之前，最高法院行政庭將通過(guò)指導(dǎo)性案例、十大案例等形式對(duì)下指導(dǎo)。
問(wèn)：據(jù)了解，最高法院近年來(lái)一直在力推跨行政區(qū)劃法院管轄制度改革，請(qǐng)介紹一下近年來(lái)行政審判管轄改革的情況，以及《行訴解釋》作出了哪些規(guī)定？
答：為避免不當(dāng)干預(yù)，提高司法公信力，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各級(jí)法院按照中央統(tǒng)一部署，積極探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的行政案件管轄，試行異地管轄、交叉管轄、集中管轄等多種方式，取得明顯成效。這里著重介紹一下跨行政區(qū)劃法院管轄制度改革。跨行政區(qū)劃法院主要依托鐵路運(yùn)輸法院改制方式進(jìn)行，2014年10月16日，最高法院下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展鐵路法院管轄改革工作的通知》，正式開(kāi)始鐵路運(yùn)輸法院管轄改革試點(diǎn)。之后，最高人民法院還作了一系列工作部署。新行政訴訟法實(shí)施后，各地人民法院根據(jù)新行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定，又作了大量的探索和試點(diǎn)。截至目前，目前全國(guó)已有30家鐵路運(yùn)輸法院成為跨行政區(qū)劃法院，行政案件占大多數(shù)鐵路運(yùn)輸法院受理案件總數(shù)的70-90%。關(guān)于管轄改革問(wèn)題，《行訴解釋》第3條第2款規(guī)定，鐵路運(yùn)輸法院等專門人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政訴訟法第18條第2款的規(guī)定。這里包含兩層含義：一是為司法改革需要，專門人民法院可以依法審理行政案件；二是專門人民法院審理行政案件的，必須依法履行報(bào)最高人民法院批準(zhǔn)的報(bào)批程序。
下一步，最高法院要對(duì)跨行政區(qū)劃法院管轄進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，推動(dòng)各地法院對(duì)鐵路運(yùn)輸法院跨行政區(qū)劃管轄情況進(jìn)行摸底調(diào)研，并提出初步方案和時(shí)間表，力爭(zhēng)全國(guó)76家鐵路運(yùn)輸法院盡快全部實(shí)現(xiàn)改制。同時(shí)，對(duì)于未成立鐵路運(yùn)輸法院的地區(qū)，則推動(dòng)當(dāng)?shù)胤ㄔ和ㄟ^(guò)行政案件集中管轄的方式推進(jìn)行政訴訟管轄改革。謝謝。
