發(fā)文機(jī)關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2018年12月10日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2018年12月10日
為深入貫徹黨的十九大關(guān)于深化司法體制綜合配套改革的重大戰(zhàn)略部署，推動(dòng)司法責(zé)任制全面落實(shí)，12月5日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。最高人民法院司改辦負(fù)責(zé)同志就《實(shí)施意見》回答了記者的提問。
問：最高人民法院于2015年9月出臺(tái)了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），此次又印發(fā)《實(shí)施意見》，有何考慮？
答：司法責(zé)任制改革是全面深化司法體制改革的“牛鼻子”。黨的十八大以來，最高人民法院高度重視司法責(zé)任制改革，切實(shí)履行改革主體責(zé)任，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，于2015年9月出臺(tái)《意見》。這次制定發(fā)布《實(shí)施意見》，主要有以下兩個(gè)方面的考慮：
一方面，是貫徹落實(shí)好中央部署要求。黨的十九大報(bào)告提出“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義?！薄叭媛鋵?shí)司法責(zé)任制”，是黨的十九大、十九屆三中全會(huì)部署的重大改革任務(wù)，已被納入《黨的十九大報(bào)告重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃（2018——2022年）》，并確定最高人民法院作為此項(xiàng)任務(wù)的牽頭單位之一。《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)2018年工作要點(diǎn)》以及司法協(xié)調(diào)小組工作任務(wù)清單中，也將出臺(tái)深化司法責(zé)任制配套改革意見作為年內(nèi)要完成的重點(diǎn)工作之一。7月在深圳召開的全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)也要求，統(tǒng)籌推進(jìn)司法責(zé)任制改革和綜合配套改革，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、監(jiān)管有力、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制。新修訂的《人民法院組織法》也對(duì)落實(shí)司法責(zé)任制作出明確規(guī)定，《實(shí)施意見》也是嚴(yán)格執(zhí)行貫徹組織法相關(guān)規(guī)定。
另一方面，是著眼于解決各地司法責(zé)任制改革運(yùn)行中的突出問題，進(jìn)一步推進(jìn)司法責(zé)任制改革。隨著司法責(zé)任制改革的全面推開，一些地方改革落實(shí)不到位、配套不完善、推進(jìn)不系統(tǒng)等問題比較突出，有的同志對(duì)于司法責(zé)任制的認(rèn)識(shí)還不夠到位，有的地方對(duì)如何完善新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，如何完善新型監(jiān)督管理機(jī)制，如何統(tǒng)籌推進(jìn)司法責(zé)任制配套改革認(rèn)識(shí)還不夠到位，最高人民法院相關(guān)文件規(guī)定還不夠明確。各地也要求最高人民法院進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、細(xì)化完善政策、加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)、解決現(xiàn)實(shí)問題。
問：《實(shí)施意見》起草的思路是什么？起草過程中有哪些考慮？
答：《實(shí)施意見》起草的總體思路是，緊緊圍繞“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”這條司法責(zé)任制改革主線，抓住完善新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、新型監(jiān)督管理機(jī)制、司法責(zé)任制改革配套機(jī)制等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅(jiān)定不移推進(jìn)司法責(zé)任制改革、全面落實(shí)司法責(zé)任制。
在起草過程中，我們一是確保改革正確方向。針對(duì)一些地方推進(jìn)司法責(zé)任制改革認(rèn)識(shí)偏差，片面強(qiáng)調(diào)法官個(gè)人責(zé)任忽視法院整體責(zé)任，片面強(qiáng)調(diào)放權(quán)忽視監(jiān)督，片面強(qiáng)調(diào)保障激勵(lì)忽視責(zé)任約束等問題，《實(shí)施意見》用較大篇幅加以規(guī)范指引。
二是始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)司法責(zé)任制改革過程中存在的職能分工不明、審判責(zé)任不實(shí)、監(jiān)督管理不力、裁判尺度不一、保障激勵(lì)不足、配套機(jī)制不完善等突出問題，提出有針對(duì)性的指導(dǎo)意見和措施。
三是注意吸收地方經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，我們非常注重提煉、挖掘各地法院有復(fù)制、推廣價(jià)值的司法責(zé)任制改革創(chuàng)新舉措，將有益經(jīng)驗(yàn)上升為普遍長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)。比如北京法院的審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)、天津法院的司法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、上海法院的專業(yè)法官會(huì)議制度和法官助理培養(yǎng)、成都法院的審判監(jiān)督管理機(jī)制、江西法院的院長(zhǎng)庭長(zhǎng)權(quán)力職責(zé)清單、湖南法院的“四類案件”識(shí)別監(jiān)管辦法、陜西法院的編制員額省級(jí)統(tǒng)籌等。
問：《實(shí)施意見》較之2015年出臺(tái)的《意見》有哪些新的變化？
答：《實(shí)施意見》是對(duì)2015年出臺(tái)的《意見》的進(jìn)一步充實(shí)、細(xì)化、調(diào)整和完善，并不改變《意見》的核心內(nèi)容。較之2015年出臺(tái)的《意見》，內(nèi)容上有些新變化：
一是對(duì)落實(shí)不夠到位的予以重申，比如強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦案的網(wǎng)上公示和考核監(jiān)督，充分發(fā)揮院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦案示范引領(lǐng)作用。擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官無正當(dāng)理由不辦案或者辦案達(dá)不到要求的，應(yīng)當(dāng)退出員額。
二是對(duì)需要進(jìn)一步明確的予以細(xì)化，比如針對(duì)《意見》規(guī)定的“四類案件”實(shí)踐中存在的范圍不明確、可操作性不強(qiáng)等問題，《實(shí)施意見》就發(fā)現(xiàn)機(jī)制、啟動(dòng)程序、監(jiān)管方式等作出更為細(xì)化明確的規(guī)定。
三是對(duì)需要調(diào)整有關(guān)內(nèi)容的予以調(diào)整，比如實(shí)踐中院領(lǐng)導(dǎo)辦案工作量的計(jì)算方法以本院法官平均辦案工作量為計(jì)算基數(shù)調(diào)整為以本院法官平均辦案工作量或辦理案件所屬審判業(yè)務(wù)類別法官平均辦案工作量為計(jì)算基數(shù)，并將轄區(qū)內(nèi)三級(jí)法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦案工作量的確定權(quán)限從地方各級(jí)人民法院自行確定調(diào)整為各高級(jí)人民法院統(tǒng)一確定。
四是對(duì)需要完善有關(guān)政策的予以完善，比如為了發(fā)揮專業(yè)法官會(huì)議作用，《實(shí)施意見》規(guī)定“合議庭不采納專業(yè)法官會(huì)議一致意見或者多數(shù)意見的，應(yīng)當(dāng)在辦案系統(tǒng)中標(biāo)注并說明理由，并提請(qǐng)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)予以監(jiān)督，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)認(rèn)為有必要提交審判委員會(huì)討論的，應(yīng)當(dāng)按程序?qū)讣峤粚徟形瘑T會(huì)討論?！庇秩纾瑸榱斯膭?lì)工作崗位交流，促進(jìn)人才合理流動(dòng)，保持隊(duì)伍活力，完善員額交流有關(guān)政策，規(guī)定“員額法官因工作需要調(diào)整到法院非員額崗位，五年內(nèi)重新回到基層或者中級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)崗位的，經(jīng)所在法院黨組審議后，層報(bào)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)入額；五年內(nèi)重新回到高級(jí)或者最高人民法院審判業(yè)務(wù)崗位的，分別經(jīng)本院黨組決定入額。”
問：司法責(zé)任制改革全面推開后，有人擔(dān)心審判監(jiān)督弱化、裁判質(zhì)量下滑，《實(shí)施意見》提出了一系列強(qiáng)化審判監(jiān)督管理的舉措，這是否意味著“放權(quán)”尺度收緊？
答：司法責(zé)任制改革的核心要義是“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，這一點(diǎn)必須堅(jiān)定不移。我們推進(jìn)新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革，從來都是強(qiáng)調(diào)有序放權(quán)和依法監(jiān)督兩個(gè)方面有機(jī)結(jié)合，缺一不可?！秾?shí)施意見》一方面重申了放權(quán)的要求，比如規(guī)定“充分尊重獨(dú)任法官、合議庭法定審判組織地位，除審判委員會(huì)討論決定的案件外，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)不再審核簽發(fā)未直接參加審理案件的裁判文書，不得以口頭指示等方式變相審批案件，不得違反規(guī)定要求法官匯報(bào)案件。”另一方面，也細(xì)化了有關(guān)審判監(jiān)督管理的內(nèi)容。目前改革過程中，放權(quán)后院長(zhǎng)庭長(zhǎng)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的問題比較突出，因此，《實(shí)施意見》有針對(duì)性地對(duì)如何建立健全與新型審判權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)相適應(yīng)的審判監(jiān)督管理機(jī)制加強(qiáng)指導(dǎo)。
問：司法責(zé)任制改革后，裁判質(zhì)量如何保證，司法公正和司法公信能否提高，是老百姓最關(guān)心的問題。針對(duì)一些地方出現(xiàn)的類案不同判現(xiàn)象，《實(shí)施意見》有何解決途徑？
答：司法責(zé)任制改革的成效，最終要看審判質(zhì)量、效率和司法公信力是否有效提升，要看人民群眾滿意不滿意。司法責(zé)任制改革后，有的地方裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題有所凸顯，影響了裁判權(quán)威和公信力。對(duì)此，《實(shí)施意見》明確提出，一是完善案件分配機(jī)制，系列性、群體性或者關(guān)聯(lián)性案件原則上由同一審判組織辦理，這樣能保證這類案件裁判尺度的統(tǒng)一把握；二是完善專業(yè)法官會(huì)議制度，發(fā)揮專業(yè)法官會(huì)議統(tǒng)一法律適用的功能，要求判決可能形成新的裁判標(biāo)準(zhǔn)或者改變同類生效案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)提交專業(yè)法官會(huì)議或者審判委員會(huì)討論；三是完善指導(dǎo)性案例、類案參考、裁判指引等工作機(jī)制；四是建立類案及關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索機(jī)制，要求存在法律適用爭(zhēng)議或者“類案不同判”可能的案件，承辦法官應(yīng)當(dāng)制作關(guān)聯(lián)案件和類案檢索報(bào)告，并在合議庭評(píng)議或者專業(yè)法官會(huì)議討論時(shí)說明；五是完善院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)與本院或者上級(jí)法院的類案判決可能發(fā)生沖突的加強(qiáng)事中監(jiān)督。
問：我們知道，司法隊(duì)伍是全面落實(shí)司法責(zé)任制的基礎(chǔ)和前提。據(jù)了解，當(dāng)前各地法院案件壓力較大，部分法院法官員額比例緊張，審判輔助人員面臨較大缺口，請(qǐng)問《實(shí)施意見》在完善司法責(zé)任制配套舉措，合理配置司法資源，提升司法效能方面作出了哪些規(guī)定？
答：近年來，人民法院受理案件數(shù)量逐年攀升，2017年全國(guó)法院受理案件已經(jīng)超過2500萬件，截至今年第三季度，全國(guó)法院受理案件已超2200萬件，部分基層法院年人均辦案量已超過600件。面臨巨大的辦案壓力，人民法院全面落實(shí)司法責(zé)任制，既要實(shí)現(xiàn)在審判權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，也要實(shí)現(xiàn)審判質(zhì)量效率的提升。為此，《實(shí)施意見》主要完善以下三個(gè)方面的配套舉措：
一是優(yōu)化司法資源配置，合理調(diào)整人案結(jié)構(gòu)。總體上看，人民法院當(dāng)前面臨的人案矛盾是結(jié)構(gòu)性矛盾，案多人少很大程度上是資源配置不均衡的結(jié)果，解決問題關(guān)鍵在于堅(jiān)持“以案定編”“以案定額”，在省級(jí)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)配不同區(qū)域、不同法院的政法專項(xiàng)編制和員額比例，向案多人少的地區(qū)和法院傾斜?！秾?shí)施意見》提出，各高級(jí)人民法院要強(qiáng)化審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析，加強(qiáng)對(duì)法官工作量的科學(xué)測(cè)算，精準(zhǔn)分析測(cè)算各市（區(qū)、縣）法院所需政法編制，將長(zhǎng)期未使用的編制調(diào)整到編制緊缺、急需補(bǔ)充的法院，實(shí)現(xiàn)編制、案件量、人員的合理匹配。
二是強(qiáng)化司法隊(duì)伍管理，深入挖掘內(nèi)部潛力。司法隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力來源于科學(xué)高效人員管理制度。《實(shí)施意見》充分總結(jié)了司法人員分類管理制度改革的有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化明確員額法官的選任和退出、輔助人員的配備和培養(yǎng)、司法人員業(yè)績(jī)考核等制度要求?！秾?shí)施意見》對(duì)員額法官的選任和退出做了原則性規(guī)定，下一步最高人民法院還將專門就員額退出問題出臺(tái)指導(dǎo)性文件。針對(duì)目前審判輔助人員缺口大、職業(yè)前景不明的問題，《實(shí)施意見》明確，要多渠道拓寬法官助理來源，通過統(tǒng)一招錄、崗位轉(zhuǎn)任、崗位實(shí)習(xí)以及探索下級(jí)法院青年法官到上級(jí)法院擔(dān)任短期助理等多種渠道，配齊配強(qiáng)審判輔助人員。同時(shí)，明確了具有公務(wù)員身份的法官助理適用公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，符合條件的還可以申請(qǐng)參加法官遴選，指明了法官助理職業(yè)發(fā)展路徑。
三是創(chuàng)新司法工作機(jī)制，大力提升司法效能。為緩解辦案壓力，解放司法生產(chǎn)力，《實(shí)施意見》提出，要加強(qiáng)審判、執(zhí)行工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)司法工作規(guī)范化、高效化；要求切實(shí)減輕審判事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)，對(duì)部分審判輔助事務(wù)可以實(shí)行集約化、社會(huì)化管理，盤活內(nèi)外資源，提高司法效率。
