發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2021年02月28日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2021年02月28日
——2021年2月27日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議上
最高人民法院院長 周強
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)本次會議安排，我代表最高人民法院報告一年來民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作情況，請審議。
深化民事訴訟制度改革，是深入貫徹習(xí)近平法治思想的必然要求，是推進全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是滿足新時代人民群眾日益增長司法需求的重要方式。2019年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上指出，“要深化訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道”，為民事訴訟制度改革指明了目標(biāo)和方向。2019年5月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實施意見》，將“推進民事訴訟制度改革”確定為重大改革任務(wù)。2019年12月28日，第十三屆全國人大常委會第十五次會議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》，授權(quán)在全國15個?。▍^(qū)、市）的20個城市開展試點工作。2020年1月15日，最高人民法院印發(fā)《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》和《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》，試點工作正式啟動。一年來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，最高人民法院指導(dǎo)各試點法院積極探索優(yōu)化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規(guī)則、擴大獨任制適用范圍、健全電子訴訟規(guī)則，扎實有序推進各項試點工作。全國人大常委會高度重視試點工作，全國人大監(jiān)察司法委、全國人大常委會法工委專程赴試點法院調(diào)研，現(xiàn)場聽取匯報，開展監(jiān)督指導(dǎo)，促進試點工作有序開展。
在推進試點工作過程中，最高人民法院始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，準(zhǔn)確把握試點工作目標(biāo)定位，確保試點工作沿著正確方向前進。一是切實提升政治站位。全面貫徹落實黨的十九屆四中、五中全會精神，將試點工作納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中謀劃和推進，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，健全訴調(diào)對接和多元解紛機制，推動完善社會治理體系。二是堅持以人民為中心。從新時代人民群眾解紛需求出發(fā)，通過創(chuàng)新程序規(guī)則、優(yōu)化流程機制、強化權(quán)利保障，著力解決一些地方糾紛化解渠道不足、司法效率不高、訴訟方式不便捷、權(quán)利保障不充分等問題，根本目標(biāo)是提升人民群眾的獲得感和滿意度，絕不以減損人民群眾訴訟權(quán)益來換取審判提速增效。三是適應(yīng)形勢任務(wù)變化。近年來，人民法院受理案件數(shù)量處于高位運行狀態(tài)，2020年全國法院受理案件超過3000萬件，其中民事案件占比達55%，法官年人均辦案數(shù)量達到225件，部分法院審判工作壓力大，一些法院存在案件積壓、審理周期長、人員緊缺等問題。試點工作以訴訟制度改革為突破口，從程序規(guī)則、司法模式、資源配置等層面發(fā)力，探索構(gòu)建分層遞進、繁簡結(jié)合、供需適配的多層次解決糾紛體系，有效提升司法質(zhì)量、效率和公信力，確保司法公正。
一、 試點工作開展情況
最高人民法院高度重視改革試點工作，建立貫通四級法院的統(tǒng)籌推進機制，確保各項試點任務(wù)精準(zhǔn)落地。定期召開司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議和試點工作聯(lián)席會議，研究討論試點重大問題，加強對下指導(dǎo)。印發(fā)試點問答口徑、文書樣式、數(shù)據(jù)指標(biāo)體系等5個配套性文件，細化試點程序規(guī)則，統(tǒng)一文書體例，規(guī)范試點運行。建立試點工作月報、季報制度，定期匯總各地試點情況，總結(jié)試點進展，分析存在問題，研究提出改進對策。加強試點政策解讀宣傳，編發(fā)典型案例，印發(fā)工作?？?，編輯出版讀本，組織刊發(fā)系列解讀文章，講清講透試點政策，形成全社會理解支持試點工作的良好氛圍。深入北京、上海、深圳、鄭州、成都、蘇州等地開展實地調(diào)研，會同全國人大監(jiān)察司法委、全國人大常委會法工委開展試點督察評估，現(xiàn)場指導(dǎo)四川、貴州、云南、寧夏等地試點工作，客觀評估試點成效，研究解決存在問題，督促各地整改優(yōu)化。各試點地區(qū)高級人民法院積極落實主體責(zé)任，成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由一把手主抓，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對下指導(dǎo)和督促檢查。及時制定試點工作實施方案和配套實施細則，明確主要舉措，細化任務(wù)分工。定期總結(jié)轄區(qū)試點情況，分析工作態(tài)勢，針對試點中出現(xiàn)的問題提出對策建議，充分發(fā)揮推進試點工作“樞紐”作用。各試點法院嚴格落實試點要求，大膽探索、主動作為，結(jié)合工作實際，細化程序操作規(guī)程，健全完善配套舉措，增強系統(tǒng)集成效應(yīng)。積極爭取地方黨委政府政策支持，主動向地方人大常委會報告試點工作，推動將試點工作融入地方改革發(fā)展大局，確保試點工作因地制宜、精準(zhǔn)落地。
二、 試點工作的階段性成效
經(jīng)過一年試點探索，民事訴訟程序繁簡分流改革效果逐步顯現(xiàn)，司法質(zhì)量、效率進一步提升，司法資源配置更加合理優(yōu)化，人民群眾對公平正義的獲得感不斷增強，試點工作取得階段性成效。深化民事訴訟制度改革符合我國國情，符合司法規(guī)律，有利于在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一，有利于推進全面依法治國、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實踐充分證明，黨中央決策部署和全國人大常委會授權(quán)決定是完全正確的。
一是合理拓寬司法確認程序適用范圍，群眾化解糾紛更加多元便捷高效。嚴格落實調(diào)解自愿原則，在充分尊重當(dāng)事人自主選擇權(quán)基礎(chǔ)上，積極推進訴前調(diào)解。探索拓寬司法確認程序適用范圍，完善案件管轄規(guī)則，加強特邀調(diào)解與司法確認制度銜接，有效解決解紛渠道單一、多元調(diào)解質(zhì)量不高、非訴訟解紛機制司法保障力度不足等問題。一年來，各試點法院訴前委派調(diào)解糾紛169.66萬件，成功化解54.34萬件，糾紛訴前化解率達32%，既有效減少了訴訟增量，又保障糾紛得到及時高效化解，大大降低了群眾解決糾紛的時間、精力和費用成本。受理司法確認申請13.31萬件，裁定確認調(diào)解協(xié)議有效12.91萬件，確認有效率達97%，訴前調(diào)解質(zhì)量顯著提升，也未出現(xiàn)司法確認案件數(shù)量激增情況。試點法院全部建立特邀調(diào)解名冊，2020年納入名冊的特邀調(diào)解組織4062家，特邀調(diào)解員26433名，同比分別上升了44%、58%，通過嚴把入冊標(biāo)準(zhǔn)，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強化規(guī)范運行，培育和促進多元解紛力量的發(fā)展壯大，助力構(gòu)建多層次、立體化的糾紛化解體系。北京、杭州、貴陽等地試點法院利用在線平臺，整合匯聚多元解紛資源，實現(xiàn)“在線調(diào)解+司法確認”無縫銜接。深圳前海法院設(shè)立在線司法確認工作室，建設(shè)大灣區(qū)商事糾紛解決平臺，與香港、澳門等多家仲裁、調(diào)解機構(gòu)合作，探索由港澳籍特邀調(diào)解員調(diào)解跨境商事糾紛，促進提升大灣區(qū)社會治理水平。
二是加大小額訴訟程序適用力度，快速便捷終局解紛優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。健全完善獨立于簡易程序的小額訴訟程序規(guī)則，通過降低適用門檻、探索合意適用模式、有序簡化審理方式和裁判文書，充分發(fā)揮小額訴訟程序高效、便捷、低成本、一次性解紛的制度優(yōu)勢，避免人民群眾“贏了官司、虧了時間”現(xiàn)象發(fā)生。一年來，各試點法院適用小額訴訟程序?qū)徑Y(jié)案件61.11萬件，小額訴訟程序適用率從試點前的5.7%，上升至19.3%，有效改變了試點前小額訴訟程序的“休眠”狀態(tài)，形成常態(tài)化適用趨勢。試點法院大力完善小額訴訟案件審理機制，細化適用標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化審理流程、組建專門審判團隊、加強質(zhì)量把控，全面提升小額訴訟案件質(zhì)效，小額訴訟案件平均審理期限27天，少于法定審限的一半，提起再審率為0.1%，再審改發(fā)率為0.01%，實現(xiàn)了司法質(zhì)量、效率雙提升。北京、濟南、成都等地法院組建“立審執(zhí)一體化團隊”，優(yōu)化資源配置，打通程序梗阻，確保小額訴訟案件“快立快審快執(zhí)”。鄭州法院暢通小額訴訟案件申訴渠道，強化審判監(jiān)督，按照普通程序?qū)Π讣M行實質(zhì)性審查，打消當(dāng)事人適用顧慮。西安、寧波等地法院推進小額訴訟程序與要素式庭審、要素式裁判文書相結(jié)合，制定各類文書模板，簡化規(guī)范審理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)提速增效。
三是完善簡易程序適用規(guī)則，繁簡分流的程序運行機制基本形成。合理擴大簡易程序適用范圍，明確庭審程序和裁判文書簡化方式，強化簡易程序?qū)徬抟?，真正發(fā)揮簡易程序“簡、快、靈”的制度優(yōu)勢，與小額訴訟程序、普通程序形成合理區(qū)分、有效銜接。試點法院準(zhǔn)確把握程序適用規(guī)則，細化繁簡識別標(biāo)準(zhǔn)，建立程序分流機制，推動審判工作提速增效。一年來，各試點法院共適用簡易程序?qū)徑Y(jié)案件207.98萬件，簡易程序適用率達到63.8%，平均審理期限48天，較法定審限縮短42天，審理效率明顯提升。簡易程序案件上訴率為7.6%，二審改發(fā)率為0.8%，較試點前同比分別下降18.1%和13.4%，案件質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)均優(yōu)于全國平均水平。福州法院依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，探索建立“人工識別+智能化輔助”繁簡識別機制，提升案件繁簡識別精準(zhǔn)度。南京法院建立簡易案件快速識別和要素式審判機制，明確集中審理、要素化審判的標(biāo)準(zhǔn)化流程。合肥法院針對金融借款糾紛、融資租賃合同糾紛等批量簡易案件，實行集中排期、送達和開庭，推動類案快審。試點法院在“簡”字上狠下功夫，同時針對相對復(fù)雜的案件組建“精審”團隊，依法適用普通程序?qū)徖?，積極推行類案檢索，強化專業(yè)法官會議作用，完善法律適用分歧解決機制，努力實現(xiàn)“簡案有質(zhì)量，繁案出精品”。2020年，試點法院共有6個案例被納入最高人民法院指導(dǎo)性案例，公正審理廣州摘楊梅墜亡再審案等一批社會廣泛關(guān)注的重大案件，取得良好政治效果、法律效果和社會效果。
四是有序擴大獨任審判適用范圍，審判資源配置更加科學(xué)精準(zhǔn)。明確基層人民法院獨任法官可以適用普通程序?qū)徖硖囟ㄇ樾伟讣剿鲗唵味彴讣m用獨任制審理，實現(xiàn)審判組織與案件類型、審理程序靈活精準(zhǔn)匹配。積極細化獨任制適用標(biāo)準(zhǔn)，試點法院普遍以“正反面清單”形式規(guī)范獨任制適用范圍，嚴格依照規(guī)定適用合議制，完善獨任制與合議制轉(zhuǎn)換程序，打破“合而不議”頑疾，優(yōu)化了司法資源配置。一年來，試點法院一審獨任制適用率為84.8%，較改革前提升14.8個百分點，二審獨任制適用率為29.3%，基本形成一審“獨任制為主，合議制為輔”、二審“合議制為主，獨任制為輔”的審判組織格局。嚴把獨任制案件“質(zhì)量關(guān)”，強化審判監(jiān)督管理，確保法官“獨任而不放任”，堅決防止案件質(zhì)量下滑。試點法院獨任制一審案件上訴率為6.1%，二審改發(fā)率為0.6%，同比分別下降27%和29%；獨任制二審案件提起再審率為0.6%，再審改發(fā)數(shù)為17件，案件質(zhì)量指標(biāo)一定程度優(yōu)于合議制案件。南京、寧波、鄭州等地基層人民法院細化獨任制普通程序案件類型，加強程序適用的標(biāo)準(zhǔn)化指引。北京市第一中級人民法院、上海市第二中級人民法院等強化二審獨任制與專業(yè)法官會議、審判委員會的有機結(jié)合，加大對擬改判發(fā)回的獨任制二審案件專業(yè)把關(guān)力度。河南省洛陽市中級人民法院、福建省廈門市中級人民法院、寧夏回族自治區(qū)銀川市中級人民法院等建立二審獨任制案件報備、評查機制，將二審適用獨任制審理的案件納入院庭長監(jiān)督范圍，參照“四類案件”標(biāo)準(zhǔn)實行常態(tài)化監(jiān)管，確?！疤嵝什粨p質(zhì)量”。
五是加強和規(guī)范在線訴訟，線上線下并行的訴訟模式初步形成。及時回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代群眾司法需求，明確在線訴訟活動法律效力，完善電子化材料提交、在線庭審、電子送達等在線訴訟規(guī)則。積極開展在線訴訟，通過細化流程規(guī)則、加強訴訟引導(dǎo)、完善系統(tǒng)平臺，探索構(gòu)建從立案到執(zhí)行的全流程在線訴訟模式。特別是在新冠肺炎疫情防控形勢嚴峻的特殊時期，各試點法院依托“中國移動微法院”等在線訴訟平臺，推行案件辦理全流程網(wǎng)上運行，實現(xiàn)疫情期間“公正不止步、服務(wù)不掉線、訴訟零接觸”，確保了疫情防控和審判執(zhí)行工作兩不誤。一年來，試點法院在線立案率為54.5%、電子送達適用率為56.1%，較試點前同比分別上升17個百分點和34個百分點。在線庭審占所有庭審的近30%，平均庭審時長46分鐘，較線下庭審縮短60%，在線訴訟應(yīng)用規(guī)模和質(zhì)量不斷提升。浙江省杭州市中級人民法院優(yōu)化在線庭審智能支持手段，為法官提供知識圖譜、案卷材料分析、實時歸納庭審爭議焦點、同步制作裁判文書等智能化輔助。廣東省廣州市中級人民法院、河南省鄭州市中級人民法院建設(shè)5G全流程多場景智慧庭審系統(tǒng)，為當(dāng)事人和法官提供超高清、無延時的庭審體驗。南京、昆明、蘇州等地法院與當(dāng)?shù)厮痉ň帧⒙蓭焻f(xié)會、企事業(yè)單位等開展合作，建立專用固定電子送達地址庫，推動相關(guān)主體事前作出適用電子送達承諾，大大提升送達工作質(zhì)量和效率。隨著在線訴訟日益普及，人民群眾普遍感受到訴訟方式更加便捷、訴訟成本大大降低、解紛效率明顯提升。
六是充分保護當(dāng)事人訴訟權(quán)利，切實維護群眾合法權(quán)益。充分尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)、利益處分權(quán)和訴訟知情權(quán)，做到“簡化程序不減權(quán)利，提高效率不降標(biāo)準(zhǔn)”。針對訴前調(diào)解工作，堅持以合法自愿為基本前提，做到“分流不限流、引導(dǎo)不強制”，嚴格遵守立案登記制要求，堅決防止拖延立案、抬高門檻。在小額訴訟案件中，強化法官釋明告知義務(wù)，尊重當(dāng)事人合意適用選擇權(quán)。發(fā)送小額訴訟程序告知書、程序選擇確認書、程序適用指南等，確保當(dāng)事人知悉訴訟權(quán)利義務(wù)和法律后果。針對案件適用的審理程序和審判組織，賦予當(dāng)事人對小額訴訟程序、簡易程序和獨任制審理的異議權(quán)，接受當(dāng)事人對訴訟程序的監(jiān)督，確保程序運行合法有序。推進在線訴訟過程中，充分尊重當(dāng)事人對訴訟方式的選擇權(quán)，未經(jīng)當(dāng)事人同意不得對其適用在線調(diào)解、在線庭審、電子送達等在線訴訟方式，當(dāng)事人選擇線下訴訟的，及時提供線下訴訟服務(wù)，兼顧不同群體訴訟能力和訴訟需求。
三、 試點工作面臨的問題和困難
當(dāng)前，試點工作仍處于不斷探索和深化推進階段，還面臨一些問題和困難。
一是各地工作開展不夠平衡。各試點地區(qū)在落實改革任務(wù)上還存在“溫差”“落差”現(xiàn)象。一些法院和干警習(xí)慣于傳統(tǒng)工作模式，對試點工作的重要意義認識不足。有的結(jié)合實際創(chuàng)造性開展工作不夠，有的未根據(jù)試點推進情況和最高人民法院出臺的政策，及時調(diào)整前期制定的程序規(guī)則。
二是改革系統(tǒng)集成效應(yīng)還不突出。試點工作與司法責(zé)任制、分調(diào)裁審機制、矛盾糾紛源頭化解等改革密切相關(guān)，有的試點法院統(tǒng)籌推進、協(xié)同配合、系統(tǒng)集成有待加強。部分法院未將試點工作與司法責(zé)任制綜合配套改革有機結(jié)合，在優(yōu)化審判團隊、加強“四類案件”識別監(jiān)管、完善專業(yè)法官會議制度等方面，還沒有充分體現(xiàn)試點工作新要求，影響了試點工作效果。
三是配套保障舉措還不完善。從法院內(nèi)部看，部分試點地區(qū)因經(jīng)費保障等問題，導(dǎo)致特邀調(diào)解力量配備不足、積極性不高。一些法院的電子訴訟平臺和辦案系統(tǒng)沒有實現(xiàn)全面兼容互通，訴訟環(huán)節(jié)線上線下交互不夠順暢。少數(shù)法院設(shè)置試點考核評價指標(biāo)不科學(xué)，盲目追求所有指標(biāo)“高數(shù)值”，不符合司法規(guī)律。深入推進試點工作的機制不夠配套，比如，法院對特邀調(diào)解組織的管理職責(zé)權(quán)限不清，相關(guān)調(diào)解主體的資質(zhì)審核、管理主體和權(quán)利義務(wù)缺乏統(tǒng)一明確規(guī)范。當(dāng)前亟待制定專門的調(diào)解法，健全訴訟與非訴訟解紛機制之間的程序銜接和效力規(guī)則。訴訟費用制度改革推進相對滯后，訴訟收費范圍和標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)事人司法需求、訴訟程序特點和司法資源投入沒有形成合理匹配。
四、 下一步工作舉措
目前，民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作已進入“攻堅期”和“深水區(qū)”，下一階段試點任務(wù)依然艱巨。最高人民法院將堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，按照全國人大常委會授權(quán)決定要求，努力解決工作中存在的問題，確保改革試點圓滿成功，加快推動完善具有中國特色、符合司法規(guī)律的民事訴訟制度。
一是強化統(tǒng)籌指導(dǎo)，推動試點深入開展。進一步健全試點工作推進機制，加強統(tǒng)籌指導(dǎo)和督察評估工作。繼續(xù)會同有關(guān)部門開展聯(lián)合調(diào)研，實地了解試點工作推進情況，評估工作成效。對推進緩慢、成效不大的，要找出癥結(jié)，督促整改。對出現(xiàn)理解偏差、執(zhí)行走樣的，要及時糾正，切實解決部分試點地區(qū)工作不均衡、系統(tǒng)集成效應(yīng)不突出等問題。
二是做好監(jiān)督管理，完善試點配套舉措。強化案件質(zhì)量監(jiān)督，密切跟蹤試點法院審判質(zhì)效，壓實各試點地區(qū)高級人民法院主體責(zé)任，細化完善“四類案件”識別標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則，處理好辦案質(zhì)量和效率的關(guān)系。以提升審判質(zhì)效為導(dǎo)向，健全完善考核機制，合理設(shè)置考核指標(biāo)，發(fā)揮績效考核在評估試點成效方面作用，堅決杜絕一味追求審判效率而損害當(dāng)事人訴訟權(quán)益的情況發(fā)生。制定規(guī)范特邀調(diào)解名冊管理文件，明確進入名冊的標(biāo)準(zhǔn)和管理機制，提升訴前調(diào)解質(zhì)效。優(yōu)化升級相關(guān)信息化平臺，完善系統(tǒng)功能，促進數(shù)據(jù)互通，提升訴訟體驗，確保安全可控。
三是深入系統(tǒng)總結(jié)，適時建議完善相關(guān)立法。以本次中期報告工作為契機，進一步總結(jié)試點工作成效和各地成功經(jīng)驗，做好試點工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，為民事訴訟程序改革提供扎實的實證基礎(chǔ)。適時建議修改民事訴訟法，對標(biāo)對表全國人大常委會關(guān)于修法的程序、內(nèi)容和時限要求，及時開展相關(guān)工作，確保按時形成修法建議稿。
四是加強宣傳解讀，營造改革良好氛圍。加強宣傳引導(dǎo)，回應(yīng)社會普遍關(guān)切，為推動試點工作和民事訴訟法修改營造良好氛圍。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會專門聽取和審議民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作情況中期報告，充分體現(xiàn)了對改革試點工作的高度重視和關(guān)心支持。我們將在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，深入貫徹落實授權(quán)決定和試點方案要求，認真落實本次會議審議意見，開拓進取，奮發(fā)有為，確保試點工作取得良好效果，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出新的更大貢獻。
以上報告妥否，請審議。
