發(fā)文機關(guān)最高人民法院
發(fā)文日期2022年03月21日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2022年03月21日
問題一：請介紹一下《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政賠償司法解釋》）的起草背景和主要過程。
答：1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《中華人民共和國國家賠償法》。之后，根據(jù)2010年4月29日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》進行了第一次修正；根據(jù)2012年10月26日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》進行了第二次修正。
現(xiàn)行《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》發(fā)布于1997年，共有40條。該司法解釋在貫徹實施國家賠償法，保證人民法院依法及時公正審理各類行政賠償案件，規(guī)范和加強行政賠償工作，實質(zhì)化解行政賠償爭議，保障賠償請求人獲得行政賠償?shù)臋?quán)利，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行行政賠償義務(wù)等方面，發(fā)揮了積極的作用。考慮到國家賠償法、行政訴訟法等相關(guān)法律已經(jīng)修改多年、《民法典》出臺，且行政賠償審理實踐也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，為了適應(yīng)新形勢的需要，進一步規(guī)范行政賠償案件審理，有必要在總結(jié)近年來的經(jīng)驗和做法、修改完善原有司法解釋的基礎(chǔ)之上，制定一部新時代的具有中國特色的行政賠償司法解釋。
在起草《行政賠償司法解釋》的過程中，我們開展了多形式、多層次的調(diào)研活動。不僅聽取各級法院的意見，還多次邀請行政法學專家學者參加調(diào)研座談并聽取意見；不僅征求院內(nèi)相關(guān)部門的意見，還廣泛征求全國人大法工委、司法部等相關(guān)國家機關(guān)的意見。通過充分溝通、協(xié)商，在各方面對行政賠償訴訟的受案范圍、訴訟途徑、審理對象、判決方式等基本問題達成廣泛共識的基礎(chǔ)上，多次修改，最終形成行政賠償司法解釋送審稿，由最高人民法院審判委員會討論通過?！缎姓r償司法解釋》結(jié)合行政賠償案件審判實際，以解決實踐中突出問題為導向，注重對存在分歧的重大疑難法律適用問題進行解釋，注重規(guī)范的針對性、準確性和實效性。對于行政訴訟法、國家賠償法及相關(guān)司法解釋有明確規(guī)定的，不再重復作出規(guī)定；對可規(guī)定可不規(guī)定或者目前尚難以達成基本共識的內(nèi)容，暫不作規(guī)定；對于舊司法解釋中已經(jīng)有規(guī)定且行之有效的內(nèi)容，繼續(xù)加以保留；對于近年來審判實踐急需解決、舊司法解釋未規(guī)定的內(nèi)容，增加相應(yīng)的條款。不追求大而全，根據(jù)審判實踐需要確定具體條文的內(nèi)容和數(shù)量。
問題二：《行政賠償司法解釋》的基本原則有哪些？
答：在起草《行政賠償司法解釋》的過程中，我們始終堅持以下基本原則：
一是堅持黨對司法工作的絕對領(lǐng)導。
《行政賠償司法解釋》起草中，我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，依法服務(wù)保障黨和國家工作大局，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法履行行政賠償義務(wù)，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，實質(zhì)化解行政賠償爭議，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
二是堅持以人民為中心。
《行政賠償司法解釋》起草中，我們認真落實人民主體地位，堅持服務(wù)人民的根本立場，努力暢通行政賠償救濟途徑、合理區(qū)分損失責任、完善行政賠償判決方式，依法保護公民、法人和其他組織的行政賠償權(quán)利。
三是平等保護各類市場主體合法產(chǎn)權(quán)。
產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石。健全產(chǎn)權(quán)保護制度，平等保護各類市場主體的合法權(quán)利，尤其是依法保護民營企業(yè)合法產(chǎn)權(quán)，是建設(shè)良好法治環(huán)境，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，健全社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求。司法解釋貫徹平等保護產(chǎn)權(quán)原則，切實維護民營經(jīng)濟合法產(chǎn)權(quán)，明確規(guī)定國家賠償法“直接損失”賠償就是“實際損失”賠償，行政機關(guān)違法行政行為造成公民、法人或者其他組織損害的，應(yīng)當予以充分賠償；明確規(guī)定財產(chǎn)賠償?shù)挠嬎惴绞剑．a(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支的范疇，為充分賠償劃定具體標準；明確土地房屋征收征用過程中違法強拆造成損失的，賠償標準和數(shù)額不低于被征收人依法應(yīng)當獲得的補償安置標準和數(shù)額，等等。
四是監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法履行行政賠償義務(wù)。
《行政賠償司法解釋》進一步明確人民法院對行政賠償行為的監(jiān)督權(quán)力，細化了行政賠償案件的審理方式和判決方式，明確了部分特殊行政賠償案件的舉證責任，科學劃分了行政賠償責任等。
五是服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。
積極落實立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的要求，找準行政審判工作服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)合點、切入點，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有力司法服務(wù)和保障。《行政賠償司法解釋》明確規(guī)定，行政行為與私人行為共同侵權(quán)的，當事人可以一并提起民事訴訟，同時對公、私各方的侵權(quán)責任作出合理劃分；明確法院對原告未一并提起行政賠償訴訟的告知義務(wù)，引導當事人盡可能一并解決行政賠償爭議；明確人民法院審理不履行行政賠償義務(wù)案件要作出有具有明確給付內(nèi)容的判決，被訴行政賠償決定款額計算錯誤的要作出變更判決，實質(zhì)解決賠償爭議；明確人民法院對侵權(quán)行政行為主訴裁駁，對一并提起的行政賠償訴訟也應(yīng)當予以裁駁等，實質(zhì)化解各類行政賠償爭議，為高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。
問題三：請介紹一下《行政賠償司法解釋》的主要內(nèi)容。
答：《行政賠償司法解釋》全文共33條。主要內(nèi)容有下幾個方面：
（一） 明確行政賠償?shù)姆秶⒁拓熑畏謸?，實現(xiàn)對行政機關(guān)的精準監(jiān)督
——明確了合法權(quán)益的內(nèi)涵?！缎姓r償司法解釋》嚴格落實國家賠償法和修改后的行政訴訟法的規(guī)定，強調(diào)公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)對其勞動權(quán)、相鄰權(quán)等合法權(quán)益造成人身、財產(chǎn)損害的，亦可以依法提起行政賠償訴訟。
——界定“其他違法行為”的范圍。《行政賠償司法解釋》規(guī)定，國家賠償法第三條、第四條規(guī)定的“其他違法行為”包括以下情形：（一）不履行法定職責行為；（二）行政機關(guān)及其工作人員在履行行政職責過程中作出的不產(chǎn)生法律效果，但事實上損害公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為。根據(jù)是否積極作為，行政行為可以分為作出的行政行為和不作為行為；根據(jù)行為結(jié)果是否出自行政機關(guān)及其工作人員的主觀故意，行政行為又可以分為法律行為和事實行為。行政機關(guān)不僅對作出的行政行為、法律行為違法造成損害要承擔行政賠償責任，對不履行法定職責行為和事實行為違法造成損害的，亦應(yīng)承擔行政賠償責任。
——明確賠償決定等行政行為屬于受案范圍。為了進一步厘清行政賠償案件的受案范圍和審理對象，《行政賠償司法解釋》明確，行政賠償決定、不予賠償決定以及逾期不作出賠償決定等行政行為屬于行政賠償訴訟受案范圍。行政賠償訴訟要在對相關(guān)賠償行為本身的合法性進行審查和評判的基礎(chǔ)上，切實保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益，實質(zhì)化解行政賠償爭議。
——列舉行政行為被確認違法的兩類主要情形。為了準確把握侵權(quán)的行政行為已經(jīng)被確認違法的標準，《行政賠償司法解釋》列舉了常見的兩類具體表現(xiàn)形式：一是行政行為被有權(quán)機關(guān)依照法定程序撤銷、變更、確認違法或無效；二是實施行政行為的行政機關(guān)工作人員因該行為被生效法律文書或監(jiān)察機關(guān)政務(wù)處分確認為瀆職、濫用職權(quán)。
——完善行政賠償構(gòu)成要件?！缎姓r償司法解釋》規(guī)定，人民法院應(yīng)當對行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)的行為是否符合法律規(guī)定、原告主張的損害事實是否存在、損害與違法行政行為是否存在因果關(guān)系，以及原告的損失是否已經(jīng)通過行政補償?shù)绕渌緩将@得充分救濟等事項一并予以審查，完善了行政賠償?shù)姆ǘ?gòu)成要件。
——規(guī)定舉證責任倒置的情形。一般情況下，原告請求行政賠償應(yīng)當對違法行政行為造成損害以及損害大小的事實承擔舉證責任。但是，以下兩種情形，舉證責任倒置：一是因被告原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔舉證責任；二是原告主張其被限制人身自由期間受到身體傷害，被告否認相關(guān)損害事實或者損害與違法行政行為存在因果關(guān)系的，被告應(yīng)當提供相應(yīng)的證據(jù)證明。
——科學劃分行政賠償責任。一是明確了行政機關(guān)共同侵權(quán)連帶賠償責任；二是規(guī)定了行政機關(guān)分別侵權(quán)的連帶賠償責任和按份賠償責任；三是確定了因第三人提供虛假材料導致行政行為違法的行政賠償責任分擔；四是規(guī)范了因第三人侵權(quán)但行政機關(guān)又不作為的行政賠償責任分擔；五是界定了因客觀原因造成損害而行政機關(guān)又不作為的行政賠償責任分擔。
（二） 科學界定損害賠償范疇，體現(xiàn)對當事人合法權(quán)益的全面保護
——合理確定“直接損失”的范圍。國家賠償法規(guī)定，行政賠償僅賠償侵犯財產(chǎn)權(quán)所造成的直接損失?！缎姓r償司法解釋》根據(jù)行政賠償案件的自身特點，借鑒民事侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，通過列舉的方式明確了存款利息、貸款利息、現(xiàn)金利息、機動車停運期間的營運損失，以及通過行政補償程序依法應(yīng)當獲得的獎勵、補貼等均屬于直接損失的范疇，同時在兜底條款明確對財產(chǎn)造成的其他實際損失屬于直接損失，最大限度實現(xiàn)對當事人合法權(quán)益的充分保護。
——進一步明確財產(chǎn)損害的賠償標準。國家賠償法規(guī)定，違法行政行為造成財產(chǎn)損害，不能返還財產(chǎn)或者恢復原狀的，給付相應(yīng)的賠償金。《行政賠償司法解釋》明確，賠償金按照損害發(fā)生時的市場價格計算損失。市場價格無法確定，或者該價格不足以彌補公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計算。針對司法實踐中所占比例較大的違法征收征用土地、房屋導致的行政賠償案件，《行政賠償司法解釋》明確，人民法院判決給予被征收人的行政賠償，不得少于被征收人依法應(yīng)當獲得的安置補償權(quán)益。
——完善精神損害賠償?shù)囊?guī)定。根據(jù)國家賠償法關(guān)于精神損害賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定，《行政賠償司法解釋》進一步明確了行政賠償訴訟中精神損害賠償?shù)穆男蟹绞郊芭袥Q方式，并規(guī)定消除影響、恢復名譽和賠禮道歉的履行方式，可以雙方協(xié)商，協(xié)商不成的，人民法院應(yīng)當責令被告以適當?shù)姆绞铰男?。造成嚴重后果的，?yīng)當判決支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。
（三） 暢通行政賠償訴訟程序，實現(xiàn)對當事人訴訟權(quán)利的充分保障
——進一步明確行政賠償訴訟原告主體資格?！缎姓r償司法解釋》規(guī)定，受害的公民死亡，其繼承人和其他有扶養(yǎng)關(guān)系的人依法具備原告主體資格；為了與《民法典》侵權(quán)責任賠償?shù)恼埱髾?quán)人保持一致，司法解釋增加了支付受害公民醫(yī)療費、喪葬費等合理費用的人可以作為行政賠償訴訟的原告起訴的規(guī)定；《行政賠償司法解釋》還規(guī)定，有權(quán)提起行政賠償訴訟的法人或者其他組織分立、合并、終止，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以成為行政賠償訴訟的原告。
——進一步明確行政賠償訴訟被告主體資格。《行政賠償司法解釋》的相關(guān)規(guī)定主要有：一是兩個以上行政機關(guān)共同實施侵權(quán)行政行為造成損害的，共同侵權(quán)行政機關(guān)為共同被告；原告僅就共同侵權(quán)機關(guān)中一個或幾個機關(guān)提起行政賠償訴訟的，人民法院可以通知未被起訴的行政機關(guān)作為第三人參加訴訟。二是復議決定加重損害的，復議機關(guān)與原行政行為機關(guān)為共同被告；如果原告僅對作出原行政行為機關(guān)或者復議機關(guān)提起行政賠償訴訟，人民法院可以通知未被起訴的機關(guān)作為第三人參加訴訟。
——進一步完善行政賠償請求時效和起訴期限制度?！缎姓r償司法解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起兩年內(nèi)，向賠償義務(wù)機關(guān)申請行政賠償。賠償義務(wù)機關(guān)在收到賠償申請之日起兩個月內(nèi)未作出賠償決定的，公民、法人或者其他組織可以依照行政訴訟法的規(guī)定提起行政賠償訴訟；一并提起行政賠償訴訟的，適用行政訴訟法有關(guān)起訴期限的規(guī)定；經(jīng)復議行政賠償案件，當事人僅對行政復議決定中的行政賠償部分有異議的，自復議決定書送達之日起十五日內(nèi)可以依法提起行政賠償訴訟；行政機關(guān)作出有賠償內(nèi)容的行政復議決定時，未告知起訴期限的，適用行政訴訟法司法解釋規(guī)定的最長不得超過一年的起訴期限。
——進一步解決一并及單獨提起行政賠償訴訟的程序問題。《行政賠償司法解釋》明確，公民、法人或者其他組織提起行政賠償訴訟時，行政行為未被確認違法且符合行政訴訟起訴條件的，視為一并提起行政賠償訴訟；對于單獨提起行政賠償訴訟的，在符合相關(guān)起訴條件的同時，還需要以行政行為已被確認為違法為前提。
——進一步明確公私法賠償訴訟的銜接問題。為了節(jié)約司法資源，方便當事人訴訟，《行政賠償司法解釋》規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政案件中，原告提起行政賠償訴訟的同時，有關(guān)當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。
（四） 完善案件審理和裁判方式，增強行政賠償訴訟實質(zhì)化解行政爭議效果
——強化法院的釋明義務(wù)?！缎姓r償司法解釋》規(guī)定，原告提起行政賠償訴訟時未一并提起行政賠償訴訟，人民法院審查認為可能存在行政賠償?shù)?，?yīng)當告知原告可以一并提起行政賠償訴訟。
——規(guī)范法院對損害賠償?shù)淖枚藴?。《行政賠償司法解釋》規(guī)定，在損害事實客觀存在，但原、被告雙方均無法對損害的具體范圍和損失數(shù)額舉證或者舉證不充分的情況下，人民法院應(yīng)當結(jié)合當事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等，酌情確定賠償數(shù)額。對原告主張的生產(chǎn)和生活所必需物品的合理損失，應(yīng)當予以支持；對超出生產(chǎn)和生活所必需的其他貴重物品、現(xiàn)金損失，可以結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)予以認定，決定是否予以支持。
——明確主訴裁駁從訴一并裁駁規(guī)則。《行政賠償司法解釋》明確，侵權(quán)的行政行為案件作為主訴不符合法定起訴條件的，一并提起的行政賠償訴訟也不符合起訴條件，人民法院應(yīng)當全案裁定不予立案；已經(jīng)立案的，全案裁定駁回起訴。
——明確行政賠償案件的判決方式?！缎姓r償司法解釋》規(guī)定，人民法院應(yīng)當盡可能作出明確、具體的賠償判決。行政機關(guān)不履行行政賠償法定義務(wù)或者作出不予賠償決定錯誤的，人民法院可以對行政機關(guān)賠償?shù)姆绞健㈨椖?、標準等予以明確，賠償內(nèi)容確定的，應(yīng)當作出具有賠償金額等給付內(nèi)容的判決；行政賠償決定在賠償方式、項目、標準方面違法導致賠償數(shù)額確定確有錯誤的，人民法院應(yīng)當修正賠償數(shù)額，依法作出變更判決，實質(zhì)化解行政賠償爭議。
下一步，人民法院將進一步貫徹黨中央的各項部署和要求，嚴格按照行政訴訟法和國家賠償法的規(guī)定，公正及時審理好行政賠償案件，實質(zhì)化解行政爭議，監(jiān)督和支持行政機關(guān)依法行使職權(quán)，充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開！
