發(fā)文機關(guān)司法部
發(fā)文日期2025年05月21日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年05月21日
效力級別部門規(guī)范性文件
目錄
1. 賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復(fù)議案
2. 某公司不服四川省某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會違約金支付決定行政復(fù)議案
3. 楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案
4. 某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
5. 李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案
案例一 賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
工傷認定 因工外出 上下班合理路線 事實認定不清 變更
【基本案情】
申請人賴某系第三人某公司勤雜工，2023年5月，第三人通知申請人到縣交警大隊參加培訓(xùn)，培訓(xùn)于當(dāng)天16:35結(jié)束。16:43許，申請人駕駛普通二輪摩托車途經(jīng)縣城西路段時發(fā)生交通事故受傷。隨后第三人向被申請人某縣人力資源和社會保障局為申請人申請工傷認定。2023年10月，被申請人作出《不予認定工傷決定書》，認為賴某受傷時繞道，舍近求遠，不屬于“上下班途中的合理路線”，不予認定為工傷。申請人不服，于11月30日向縣人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案爭議焦點是申請人在發(fā)生交通事故時是否屬于因工外出期間，是否因工作原因受傷害。為查清案件事實，行政復(fù)議機構(gòu)通知第三人參加行政復(fù)議，聽取各方當(dāng)事人意見后查明，申請人是公司保潔員，周一至周五每天下午17:30需在公司門口承擔(dān)交通勸導(dǎo)員值崗工作，事發(fā)當(dāng)天為周五，申請人培訓(xùn)后需返回公司門口值崗。另調(diào)查發(fā)現(xiàn)，申請人發(fā)生交通事故的時間距離培訓(xùn)結(jié)束不到10分鐘，且申請人發(fā)生交通事故的地點屬于培訓(xùn)地點到公司常規(guī)三條路線中的一條，除非這10分鐘內(nèi)出現(xiàn)了阻斷工作關(guān)聯(lián)的特殊事項，否則應(yīng)當(dāng)認定“因工”發(fā)生事故?！豆ｋU條例》第十四條第（五）項規(guī)定，因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的，應(yīng)當(dāng)認定工傷。申請人符合上述應(yīng)當(dāng)認定工傷情形，被申請人認為申請人路線不符合上下班途中的合理路線而作出不予認定工傷決定，屬于認定事實不清。行政復(fù)議機關(guān)在查明事實基礎(chǔ)上，于2024年1月26日作出復(fù)議決定，變更案涉《不予工傷認定決定書》，對申請人予以認定工傷。
【典型意義】
新修訂的行政復(fù)議法優(yōu)化了行政復(fù)議決定體系，強化變更決定的運用，并將變更決定的適用情形進一步類型化、精細化，有效提升了行政復(fù)議監(jiān)督效能和救濟效率。工傷保險是社會保障體系的重要組成部分，事關(guān)勞動者的切身權(quán)益保障，申請工傷認定是有關(guān)行政部門較為常見的履職申請，也是行政爭議易發(fā)領(lǐng)域，以行政復(fù)議變更決定解決工傷認定爭議，是行政復(fù)議便民高效原則的重要體現(xiàn)。本案中，被申請人未查明案件事實，認定申請人培訓(xùn)后直接回家，不符合“上下班途中的合理路線”，不予認定工傷。行政復(fù)議機構(gòu)從申請人選擇的路線是否存在返回單位以外的其他目的地等阻斷工作聯(lián)系的事由等方面入手，深入用人企業(yè)、申請人家庭調(diào)查，認真聽取申請人、被申請人與第三人意見后，查清申請人培訓(xùn)后并未直接下班，而是需返回公司值崗的事實，通過直接作出變更決定予以認定工傷，高效維護勞動者的合法權(quán)益，避免了因重新啟動行政程序帶來的時間成本投入，進一步加強行政復(fù)議對行政機關(guān)的監(jiān)督效能，為工傷認定領(lǐng)域同類案件的處理提供了借鑒參考。
案例一 專家點評
變更是行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)
——賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復(fù)議案
王周戶 西北政法大學(xué)地方政府法治建設(shè)研究中心主任、教授
新修訂的行政復(fù)議法第六十三條以獨立條款對行政復(fù)議變更決定作出規(guī)定，明確了適用的情形，并在立法體例上體現(xiàn)變更決定優(yōu)先適用原則，貫徹和體現(xiàn)了“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用”的精神以及要求。賴某不服福建省某縣人力資源和社會保障局不予工傷認定行政復(fù)議案，就是對其中“事實不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)查清事實和證據(jù)的”情形下行政復(fù)議機關(guān)可以決定變更被復(fù)議行政行為的具體踐行。
首先，行政復(fù)議決定就被復(fù)議行政行為所依據(jù)事實作出查清后可直接進行認定并作出變更決定，體現(xiàn)了行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢。
行政復(fù)議案件經(jīng)過行政復(fù)議機構(gòu)審理后，面對被復(fù)議行政行為認定事實不清、證據(jù)不足問題，存在著兩種選擇的可能性：一種是行政復(fù)議機關(guān)基于所查清的全部案件事實以及相關(guān)證據(jù)，在行政復(fù)議決定中就被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實直接進行糾正認定并作出變更決定；另一種是行政復(fù)議機關(guān)基于所查清的案件事實以及證據(jù)，僅從復(fù)議案件事實進行認定，就被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實及其證據(jù)問題和決定結(jié)論，只作出認為事實不清、證據(jù)不足而撤銷原行政行為的處理，交由原行政機關(guān)查明事實后再重新作出行政行為。過去從理論到實踐中，曾經(jīng)糾纏于認為行政復(fù)議機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)以及準(zhǔn)司法機關(guān)，其權(quán)限邊界主要在于發(fā)現(xiàn)被復(fù)議行政行為存在事實不清、證據(jù)不足問題后，撤銷該行政行為，交由原行政機關(guān)繼續(xù)查清事實和重新作出決定，而不適宜由行政復(fù)議機關(guān)“越俎代庖”行使調(diào)查取證權(quán)直接查清案件事實并作出變更決定，否則就會混淆了行政復(fù)議機關(guān)監(jiān)督裁斷權(quán)限與原行政機關(guān)履行調(diào)查處理權(quán)限的界限范圍。經(jīng)過多年實踐探索和理論總結(jié)，行政復(fù)議法從賦予行政復(fù)議機關(guān)調(diào)查取證權(quán)，到本次通過修訂進一步明確賦予行政復(fù)議機關(guān)對被復(fù)議行政行為所依據(jù)的事實查清后的直接認定權(quán)，體現(xiàn)了以“解決問題”實現(xiàn)直接救濟和糾錯的導(dǎo)向，彰顯行政復(fù)議公正高效、便民為民的特點和優(yōu)勢，防止和避免“程序空轉(zhuǎn)”以及“勞民傷財”。本案行政復(fù)議機關(guān)基于所查明的案件事實，直接作出申請人交通事故受傷地點屬于合理返回單位路線的事實認定而否定并糾正了被復(fù)議行政行為的事實認定和處理決定。
其次，行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢，是以行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)層級監(jiān)督體制機制的自我糾錯能力為基礎(chǔ)的。
本案中作為行政復(fù)議機關(guān)的人民政府能夠以復(fù)議決定直接變更所屬職能部門的人社局不予認定工傷的決定，就是依據(jù)了行政復(fù)議法的規(guī)定。之所以行政復(fù)議法能夠這樣規(guī)定，是因為行政復(fù)議是建立在行政體制內(nèi)的層級監(jiān)督和自我糾錯基礎(chǔ)上的行政救濟和監(jiān)督法律制度，而行政體制的上下組織系統(tǒng)及其隸屬關(guān)系性質(zhì)及其特點，既有著社會一般人容易形成和認為可能存在上下級之間都是“一家人”和“官官相護”的錯覺印象，但也正是基于這種關(guān)系性質(zhì)和特點，也就具有著憲法及有關(guān)組織法中規(guī)定的上級行政機關(guān)可以糾正下級行政機關(guān)的任何不適當(dāng)?shù)臎Q定命令及其行為的基礎(chǔ)。從憲法、有關(guān)組織法以及法治原則基礎(chǔ)來看，行政復(fù)議基于上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的法律地位及其職責(zé)權(quán)限乃至權(quán)能，在監(jiān)督體制機制中對下級行政機關(guān)行使職權(quán)和履行職責(zé)行為中的合法性和適當(dāng)性都應(yīng)當(dāng)具有糾正的能力，因而行政復(fù)議中的自我糾錯應(yīng)當(dāng)是指行政組織系統(tǒng)及其體制內(nèi)的自我糾錯，而不只是僅限于原行政機關(guān)對其行為的糾錯，因而行政復(fù)議法第六十三條有關(guān)復(fù)議變更及其適用情形以及具體到本案的變更決定也就成為“順理成章”的事情了。同時，在國家治理體系以及治理能力結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，承擔(dān)著維護和實現(xiàn)有關(guān)公共利益和公共秩序法律制度的職責(zé)使命，而且國家多數(shù)法律制度的實施和執(zhí)行都要依賴或者跟行政執(zhí)法有關(guān)，因而公正高效、便民為民本身就是政府機關(guān)的職責(zé)所在，也是政府職能應(yīng)有之義。修訂后的行政復(fù)議法為發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民制度優(yōu)勢提供了法律保障。
案例二 某公司不服四川省某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會違約金支付決定行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
行政協(xié)議 違約金支付 協(xié)議約定不明 認定事實不清 變更
【基本案情】
某貿(mào)易公司與被申請人某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會于2013年簽訂《投資協(xié)議書》及《投資新建新型裝飾材料生產(chǎn)項目補充協(xié)議》，約定由被申請人按照法律規(guī)定程序向某貿(mào)易公司提供建設(shè)用地，由某貿(mào)易公司在當(dāng)?shù)卦O(shè)立某材料制造公司，具體負責(zé)實施協(xié)議約定的投資項目。協(xié)議約定了某貿(mào)易公司在土地交付之日起60日內(nèi)動工建設(shè)項目，于2015年8月建成投產(chǎn)，2016年12月底實現(xiàn)稅收360萬元/年；同時約定若某貿(mào)易公司在約定期限內(nèi)項目投資總額、稅收未達到本協(xié)議約定額度，且未簽訂變更協(xié)議，則每年按實際繳納稅收和協(xié)議約定稅收的差額部分向被申請人支付違約金。2014年某貿(mào)易公司按照協(xié)議約定注冊設(shè)立申請人某材料制造公司，開始實施投資項目建設(shè)。申請人于2017年開始繳納稅收。2024年9月，被申請人認為申請人未按照合同約定實現(xiàn)稅收目標(biāo)，作出責(zé)令申請人支付2017年至2023年期間違約金2194.5萬元的決定。申請人不服，于11月4日向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案的爭議焦點在于被申請人支付違約金起算時點是否正確。行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)審理查明：被申請人經(jīng)地方政府授權(quán)具有管理本協(xié)議中約定項目投資建設(shè)的職權(quán)，雙方當(dāng)事人自愿簽訂案涉行政協(xié)議且協(xié)議內(nèi)容不違反法律法規(guī)強制性、禁止性規(guī)定，協(xié)議合法有效；申請人實際繳納稅款未達到協(xié)議約定數(shù)額，應(yīng)當(dāng)支付違約金，但雙方對違約金起算時間存在爭議，主要在于被申請人按照協(xié)議約定交付土地后，因土地未達到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致項目建設(shè)時間延長，而當(dāng)事人雙方未對項目建成投產(chǎn)進行驗收，無法確定項目建成投產(chǎn)時間。根據(jù)申請人自述及申請人稅收繳納相關(guān)證據(jù)可以證明，申請人自2017年開始繳稅，至2018年僅產(chǎn)生個人所得稅以及印花稅（用于購買物資），未產(chǎn)生生產(chǎn)經(jīng)營性稅收，可以證實該期間其未正式投產(chǎn)運行，被申請人要求申請人從2017年起支付違約金認定事實不清、證據(jù)不足，應(yīng)從2019年正式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動時起計算違約金更為合理，故依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》的規(guī)定，決定將違約金支付金額變更為1475.7萬元。
【典型意義】
新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定，對行政機關(guān)認定事實不清、證據(jù)不足的情況，行政復(fù)議機關(guān)在查清事實和證據(jù)之后，適用變更決定。本案中，被申請人在交付土地沒有達到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致工程延期，雙方履行協(xié)議過程中又沒有實際確認項目建成投產(chǎn)時間的情況下，直接按照申請人開始繳稅年份要求申請人支付違約金，并未查清申請人是否開始開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，屬于認定事實不清，依法應(yīng)當(dāng)予以糾正。行政復(fù)議機構(gòu)通過查閱資料、聽取意見等開門辦案的方式進一步查清案件事實，公平對待協(xié)議雙方，通過申請人繳稅情況合理判定申請人生產(chǎn)經(jīng)營起始年度，為解決違約金爭議提供了基礎(chǔ)。最終，行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)查明的事實直接變更申請人應(yīng)當(dāng)支付的違約金數(shù)額，確保行政協(xié)議依法履行，減少了申請人的經(jīng)濟損失，也為申請人節(jié)約了解決爭議的時間和經(jīng)濟成本，發(fā)揮了行政復(fù)議便捷高效化解行政爭議的制度優(yōu)勢。
案例二 專家點評
行政協(xié)議約定不明確 復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)查明事實
——某公司不服四川省某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會違約金支付決定行政復(fù)議案
余凌云 清華大學(xué)法學(xué)院教授，公法研究中心主任
新修訂的行政復(fù)議法將行政協(xié)議明確列入受案范圍意義十分重大。改革開放之后，地方政府通過引入社會資本，采用外包、民營化、公私合作方式，不斷推進經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)與經(jīng)營、自然資源利用以及城市建設(shè)與更新進程，并廣泛運用與社會資本方簽訂行政協(xié)議方式，以容納更寬松的商談空間，達成各自的利益訴求。實踐中行政協(xié)議在履行過程中發(fā)生糾紛在所難免，這些糾紛必須通過法律途徑及時妥善依法解決。將行政協(xié)議納入行政復(fù)議受案范圍，可以充分發(fā)揮行政復(fù)議快捷、高效、經(jīng)濟、便民等特點，及時化解行政協(xié)議糾紛，為優(yōu)化營商環(huán)境、促進公私合作建立良好的法治環(huán)境。
在本案中，行政協(xié)議雙方約定，某貿(mào)易公司在土地交付之日起60日內(nèi)動工建設(shè)項目，于2015年8月建成投產(chǎn)，2016年12月底實現(xiàn)稅收360萬元/年；同時約定若某貿(mào)易公司在約定期限內(nèi)項目投資總額、稅收未達到本協(xié)議約定額度，且未簽訂變更協(xié)議，則每年按實際繳納稅收和協(xié)議約定稅收的差額部分向被申請人支付違約金。上述約定是雙方真實意思表示，且不違反法律、法規(guī)、規(guī)章的強制性、禁止性規(guī)定，是合法有效的。但是，由于上述約定中沒有明確約定土地交付時間，就使得有關(guān)建成投產(chǎn)等具體時間約定該如何履行具有很大的不確定性。事實上，本案也是因為行政機關(guān)交付的土地未達到交付標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致項目建設(shè)時間延長。行政協(xié)議雙方就支付違約金起算時點發(fā)生爭議。如何解決此類爭議？
一、可以由行政協(xié)議雙方先行協(xié)商解決。對于支付違約金起算時點發(fā)生的爭議，行政法沒有特別規(guī)定，可以適用民法有關(guān)規(guī)定。根據(jù)民法典第五百一十條規(guī)定，“合同生效后，當(dāng)事人就質(zhì)量、價款或者報酬、履行地點等內(nèi)容沒有約定或者約定不明確的，可以協(xié)議補充；不能達成補充協(xié)議的，按照合同相關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定”，行政協(xié)議雙方可以通過協(xié)商方式解決。但是，在本案中，顯然雙方協(xié)商不成，于是申請人依法提起了行政復(fù)議。
二、行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)查明事實。由于行政協(xié)議雙方約定的違約金是以建成投產(chǎn)為前提，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)查清申請人何時開始開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。新修訂行政復(fù)議法的一個重要修改就是實現(xiàn)從“書面審理”轉(zhuǎn)向“開門辦案”，通過聽證、聽取意見等方式，有利于查明事實，也保證行政復(fù)議程序公開透明。本案中，行政復(fù)議機構(gòu)通過查閱資料、聽取意見等方式，結(jié)合申請人繳稅情況，合理判定了申請人生產(chǎn)經(jīng)營起始年度，為解決違約金爭議提供了基礎(chǔ)。行政復(fù)議機構(gòu)查明：申請人自2017年開始繳稅，至2018年僅產(chǎn)生個人所得稅以及印花稅（用于購買物資），未產(chǎn)生生產(chǎn)經(jīng)營性稅收，可以證實期間其未正式投產(chǎn)運行。行政復(fù)議機關(guān)因此認定，被申請人要求申請人從2017年起支付違約金認定事實不清、證據(jù)不足。行政復(fù)議機關(guān)進一步作出判斷，申請人應(yīng)當(dāng)是從2019年開始正式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，從這個時點起計算違約金更為合理。這種處理方法更加符合行政協(xié)議雙方在協(xié)議中關(guān)于建成投產(chǎn)的真實約定，也能夠公平合理地解決本案糾紛。
三、積極發(fā)揮變更決定的作用。新修訂行政復(fù)議法的一個重大修改就是重新調(diào)整行政復(fù)議決定的順序，將變更決定放在突出位置，建立以變更決定為優(yōu)選的行政復(fù)議決定體系。這對于加強行政復(fù)議吸納和在個案中實質(zhì)性化解行政爭議的能力，將行政復(fù)議的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能具有重大意義。在本案中，行政復(fù)議機關(guān)在查明案件事實的基礎(chǔ)上，直接將被申請人認定的從2017年起支付違約金，變更為應(yīng)從2019年正式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動時起計算違約金，迅速地解決了行政協(xié)議雙方關(guān)于違約金起算時間的糾紛，充分發(fā)揮出行政復(fù)議快捷、高效、便民等制度優(yōu)勢。
案例三 楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
家庭暴力 正當(dāng)防衛(wèi) 行政拘留 未正確適用依據(jù) 變更
【基本案情】
申請人楊某（女）與第三人童某系夫妻關(guān)系。2022年2月，二人因家庭糾紛發(fā)生沖突。第三人對申請人及其家人實施了毆打行為，在此過程中，申請人對第三人也進行毆打。經(jīng)鑒定，申請人及其母親、第三人所受傷害均屬輕微傷。被申請人于2023年1月作出《行政處罰決定書》，認定申請人因家庭糾紛對第三人進行毆打，情節(jié)較輕，依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十三條第一款規(guī)定，決定給予申請人行政拘留3日的行政處罰。申請人認為其長期遭受第三人家暴，事發(fā)當(dāng)日為制止第三人再次實施的家暴行為而對第三人進行反擊，屬于正當(dāng)防衛(wèi)且并未超過必要限度，不構(gòu)成違法，于2023年3月7日向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
本案因需以其他案件的審理結(jié)果為依據(jù)，行政復(fù)議機關(guān)于2023年4月依法中止審理，2023年12月恢復(fù)審理。行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案的爭議焦點在于申請人的行為是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)及應(yīng)否給予申請人行政處罰。關(guān)于申請人是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)，根據(jù)《公安機關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋（二）》規(guī)定，為了免受正在進行的違反治安管理行為的侵害而采取的制止違法侵害行為，不屬于違反治安管理行為。這一規(guī)定是正當(dāng)防衛(wèi)制度在治安管理處罰領(lǐng)域的具體適用。雙方因瑣事發(fā)生爭執(zhí)，均不能保持克制引發(fā)打斗，一方先動手且在另一方努力避免沖突的情況下仍繼續(xù)侵害，另一方還擊造成先動手者傷害的，還擊一方一般應(yīng)當(dāng)認定為正當(dāng)防衛(wèi)。本案中，現(xiàn)有證據(jù)能夠證明申請人確有對第三人進行毆打的事實，但并無證據(jù)證明申請人采取了努力避免沖突或使沖突降級的行為，故難以認定申請人的行為系正當(dāng)防衛(wèi)。關(guān)于應(yīng)否給予申請人行政處罰的問題，行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，北京市某區(qū)人民法院曾作出民事裁定書，禁止童某對楊某實施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請人及其家人。結(jié)合本案證據(jù)可知，在申請人與第三人的婚姻關(guān)系存續(xù)期間，申請人系家庭暴力的直接受害人，有已遭受家庭暴力或面臨家庭暴力現(xiàn)實危險的情形。結(jié)合反家庭暴力法的立法精神，綜合案件起因、雙方過錯、申請人實施違法行為造成的危害后果，行政復(fù)議機關(guān)認為申請人的行為屬于治安管理處罰法第十九條第（一）項規(guī)定的情節(jié)特別輕微的情形，依法不應(yīng)予以處罰，被申請人給予申請人行政拘留3日的行政處罰，屬于未正確適用依據(jù)。行政復(fù)議機關(guān)依照新修訂行政復(fù)議法的規(guī)定，決定將對申請人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。
【典型意義】
新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于行政復(fù)議決定體系的首位，意在強化行政復(fù)議的監(jiān)督效能，未正確適用法律是行政復(fù)議機關(guān)適用變更決定的法定情形。本案因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，是諸多涉家庭暴力、婚姻矛盾案件的縮影，具有時間長、矛盾深、隱蔽性強的特點，如何準(zhǔn)確定性、正確適用法律是行政機關(guān)面臨的難題。本案中，行政復(fù)議機關(guān)遵循過罰相當(dāng)原則，綜合全案證據(jù)準(zhǔn)確認定原處罰行為未正確適用依據(jù)，符合行政復(fù)議法規(guī)定的作出變更案涉行政行為的情形，直接變更為對申請人不予行政處罰，公正高效解決了行政爭議，避免程序空轉(zhuǎn)，符合新修訂的行政復(fù)議法優(yōu)先適用變更決定的立法精神，對同類案件的處理具有較強的參考性。
案例三 專家點評
綜合審查全面認定 準(zhǔn)確適用變更決定
——楊某不服北京市某市轄區(qū)公安分局行政處罰行政復(fù)議案
楊偉東 中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、行政復(fù)議專業(yè)委員會副主任委員
變更決定是修訂前的行政復(fù)議法已規(guī)定的行政復(fù)議決定方式，但在行政復(fù)議實踐中存在使用率低的問題，一定程度上影響了行政復(fù)議作用的發(fā)揮。新修訂的行政復(fù)議法突出行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，將變更決定置于行政復(fù)議決定體系的首位，為變更決定的適用提供了更大的空間。然而，行政復(fù)議機關(guān)要準(zhǔn)確適用變更決定，需要花費更多的時間和精力，以及更大的責(zé)任心和更強的能力作支撐。本案的典型意義，不僅在于表明行政復(fù)議機關(guān)的積極立場和態(tài)度是發(fā)揮變更決定作用的前提，更在于充分體現(xiàn)綜合審查全面認定案情是準(zhǔn)確適用變更決定的關(guān)鍵。
一是積極化解爭議的立場和態(tài)度是適用變更決定的前提。修訂后的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)適用變更決定有三種情形。表面上，要適用情形三“事實不清、證據(jù)不足，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)查清事實和證據(jù)”作出變更決定，難度大。然而，事實上，前兩種情形的適用也需要以事實清楚和證據(jù)確鑿為前提。情形一是“事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)”；情形二是“事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是未正確適用依據(jù)”。實踐中，準(zhǔn)確適用變更決定，均有一定的復(fù)雜性和難度。本案涉及的是第二種情形，案件因家庭糾紛而起，后演變成治安案件，時間長、矛盾深，要適用變更決定涉及證據(jù)和事實認定，繼而是定性和適用法律，具有復(fù)雜性。面對這一情況，行政復(fù)議機構(gòu)秉持積極化解爭議的立場和態(tài)度，促成了變更決定的適用。
二是全面審查證據(jù)和事實是適用變更決定的關(guān)鍵點。要準(zhǔn)確適用變更決定，必須全面審查案件的證據(jù)和事實，本案所出現(xiàn)的復(fù)雜局面更是如此。行政復(fù)議機構(gòu)對證據(jù)和事實的審查，沒有限定已有證據(jù)，而通過審查發(fā)現(xiàn)了與案件密切關(guān)聯(lián)的證據(jù)，即北京市某區(qū)法院曾作出民事裁定書。該裁定禁止童某對楊某實施家庭暴力，禁止童某騷擾、毆打、威脅申請人及其家人，這構(gòu)成了本案后續(xù)適用法律和定性作出變更決定的關(guān)鍵性證據(jù)和事實。
三是綜合案情準(zhǔn)確定性促成變更決定的作出。有了前述事實和證據(jù)作支撐，行政復(fù)議機關(guān)綜合案件起因、雙方過錯、申請人實施違法行為造成的危害后果，結(jié)合反家庭暴力法的立法精神，認定申請人的行為屬于治安管理處罰法規(guī)定的情節(jié)特別輕微的情形，依法不應(yīng)予以處罰，從而決定將對申請人行政拘留3日的行政處罰變更為不予行政處罰。行政復(fù)議機關(guān)綜合分析案情，準(zhǔn)確定性和適用法律，最終促成變更決定的作出。
案例四 某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
生態(tài)環(huán)境 行政處罰 處罰幅度不適當(dāng) 變更罰款金額
【基本案情】
2024年10月，被申請人云南省某州生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)，申請人某公司負責(zé)運營的垃圾填埋場滲濾液處理設(shè)備膜柱下的一根水管爆裂，經(jīng)過15分鐘的搶修，設(shè)備恢復(fù)正常，但導(dǎo)致部分未完全處理的滲濾液外流，外流的滲濾液未重新進行收集處理排入外環(huán)境。次日，被申請人對其進行立案調(diào)查，對該垃圾填埋場外環(huán)境進行采樣監(jiān)測，監(jiān)測報告顯示：化學(xué)需氧量超標(biāo)1.02倍，氨氮超標(biāo)0.104倍，總磷超標(biāo)1.24倍，存在超標(biāo)排放水污染物行為。2024年11月，被申請人對申請人作出《行政處罰決定書》，責(zé)令申請人立即改正排放水污染物的違法行為，處罰款107000元。申請人不服，于2025年1月向州人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案的爭議焦點在于行政處罰決定確定的罰款金額是否合法適當(dāng)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。經(jīng)核實，申請人的廠區(qū)設(shè)備管理人員巡查發(fā)現(xiàn)水管爆裂僅持續(xù)5分鐘，并在發(fā)現(xiàn)水管爆裂后及時采取補救措施關(guān)閉了設(shè)備、更換爆裂的水管，經(jīng)過15分鐘的維修，設(shè)備恢復(fù)正常，避免了污染的擴大，積極消除違法行為的危害后果。在行政復(fù)議期間，被申請人就案涉發(fā)生地下游生態(tài)環(huán)境監(jiān)測點進行調(diào)查后認定，未對下游水源造成污染風(fēng)險，上述情節(jié)符合《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的規(guī)定以及《云南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)規(guī)則和基準(zhǔn)規(guī)定（2023版）》關(guān)于行使生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循合理原則、過罰相當(dāng)原則的規(guī)定。被申請人依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》關(guān)于超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款的規(guī)定，對申請人給予107000元罰款的行政處罰，沒有考慮到申請人違法行為的持續(xù)時間、積極整改的態(tài)度、整改措施和整改效果及社會危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過罰相當(dāng)原則。行政復(fù)議機關(guān)遂作出變更原行政行為的決定，將罰款金額由107000元人民幣變更為50000元人民幣。
【典型意義】
生態(tài)環(huán)境保護與行政處罰的合理平衡是生態(tài)文明執(zhí)法的重要課題。行政執(zhí)法部門既要堅持“嚴”的總基調(diào)，堅決依法嚴厲查處造成實質(zhì)性污染的違法行為，也要落實包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法，提升執(zhí)法效能，引導(dǎo)企業(yè)及時主動改正輕微違法行為，給予適度容錯糾錯空間，努力實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)保協(xié)同共進。本案體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護與涉企服務(wù)的良性互動。行政復(fù)議機構(gòu)準(zhǔn)確把握爭議焦點，認定被申請人存在未充分考慮申請人違法行為的性質(zhì)、情節(jié)與社會危害程度，導(dǎo)致作出行政處罰的金額幅度明顯不適當(dāng)?shù)膯栴}，綜合考慮撤銷該行政行為并責(zé)令重作容易造成行政資源浪費，也不利于及時保護申請人權(quán)益，直接作出變更決定，使行政爭議在行政復(fù)議程序中得到終結(jié)。通過優(yōu)先適用變更決定，踐行積極履職的行政復(fù)議工作理念，以定分止?fàn)幋龠M個案正義，體現(xiàn)了行政復(fù)議全面審查、實質(zhì)化解行政爭議的制度優(yōu)勢，在監(jiān)督和保障行政機關(guān)嚴格執(zhí)法的同時，全力優(yōu)化營商環(huán)境，既有執(zhí)法力度又不失服務(wù)溫度，以高質(zhì)量行政復(fù)議保障美麗中國建設(shè)。
案例四 專家點評
充分運用變更決定 讓執(zhí)法既有力度又有溫度
——某公司不服云南省某州生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
楊偉東 中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、行政復(fù)議專業(yè)委員會副主任委員
實現(xiàn)行政處罰的寬嚴相濟，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度，是2021年修訂行政處罰法的指導(dǎo)原則。修訂后的行政處罰法，通過過罰相當(dāng)原則、首次違法不處罰和無過錯不處罰等行政處罰的適用規(guī)則和制度，為這一新理念提供了制度支持和落實舉措。其中，行政處罰法第五條第二款確立的實施行政處罰“必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的過罰相當(dāng)原則，在落實和保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。本案以過罰相當(dāng)原則為樞紐，綜合案件情況和行政處罰適用規(guī)則，充分運用行政復(fù)議變更決定，有效落實執(zhí)法既有力度又有溫度要求，具有典型意義。
一是要以融通執(zhí)法力度與溫度為指引。行政執(zhí)法的力度與溫度是兩個關(guān)系密切的導(dǎo)向，其強調(diào)該嚴的一定要嚴，該寬的一定寬，不能片面地只強調(diào)一個方面。本案涉及的是環(huán)境領(lǐng)域，在當(dāng)今高度重視生態(tài)文明的背景下，依法嚴厲打擊和查處實施污染的違法行為，是環(huán)境行政執(zhí)法的基本要求。但是，實踐中執(zhí)法機關(guān)忽視執(zhí)法力度與溫度的融通和統(tǒng)一，過分強調(diào)嚴的一面，將“嚴格”變?yōu)椤皣揽痢眲t不符合立法原意。本案中，面對被審查的行政處罰決定，行政復(fù)議機關(guān)能夠恰當(dāng)而合理地平衡執(zhí)法的嚴與寬、力度與溫度之間的關(guān)系，并將其作為審視和審查被復(fù)議行政處罰決定的基礎(chǔ)，從而為充分適用變更決定提供了保障。
二是要以過罰相當(dāng)原則涉及因素為綜合考量。過罰相當(dāng)原則的核心是處罰是否具有合理性，而合理性的認定和評判需要綜合考慮各相關(guān)因素才能得出。根據(jù)行政處罰法第五條第二款規(guī)定，需要考慮的因素包括違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等。本案中，被申請復(fù)議的行為是對超標(biāo)排放水污染物行為給予107000元罰款，案件爭議的焦點是這一罰款金額是否合法適當(dāng)。行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)過全面審查，認為行政機關(guān)作出這一罰款數(shù)額時沒有考慮到被處罰人違法行為的持續(xù)時間、積極整改的態(tài)度、整改措施和整改效果及社會危害程度等符合減輕處罰的情形，違反了過罰相當(dāng)原則，處罰構(gòu)成明顯不當(dāng)。
三是要以充分或優(yōu)先適用變更決定為解決方案。實踐中，即使能夠認定行政行為內(nèi)容不適當(dāng)或存在其他符合適用變更決定的情形，一些行政復(fù)議機關(guān)基于各種因素考慮并不把變更決定作為優(yōu)先選擇，反而采用撤銷決定并責(zé)令原行政機關(guān)重作等作為結(jié)案方式，從而導(dǎo)致變更決定適用率低。本案中，行政復(fù)議機關(guān)致力于充分發(fā)揮變更決定的優(yōu)勢，直接作出變更決定，使行政爭議在行政復(fù)議程序中能夠得到終結(jié)，值得鼓勵。
案例五 李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】
住宅維修資金分攤 工作規(guī)范 未正確適用依據(jù) 變更
【基本案情】
申請人李某為某小區(qū)某幢住宅樓乙單元A室業(yè)主，其所在住宅由5個單元構(gòu)成。經(jīng)屋頂滲水的甲單元B室業(yè)主申請，被申請人某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局同意使用住宅專項維修資金用于維修B室屋頂。申請人認為甲單元樓頂并非其他單元業(yè)主共同共有，其維修費用不應(yīng)由其他單元業(yè)主分攤，于2024年6月向被申請人提交申請，請求停止支付維修甲單元B室樓頂使用住宅專項維修資金中乙單元A室分攤的尾款并返還前期分攤的首付款。被申請人作出書面答復(fù)，告知申請人：根據(jù)《關(guān)于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》的規(guī)定，對屋面、外墻滲水，樓頂、樓體外立面脫落的維修費用，以整棟樓的全體業(yè)主參與分攤。申請人反映的該住宅樓共五個單元，屬于同一幢樓，被申請人據(jù)此審核同意使用住宅專項維修資金用于甲單元B室業(yè)主屋面滲漏符合上述規(guī)定。申請人認為上述答復(fù)依據(jù)《關(guān)于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》明顯不當(dāng)，于2024年7月向某區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】
行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案的爭議焦點是申請人參與分攤維修同一幢住宅樓甲單元B室業(yè)主樓頂使用的住宅專項維修資金是否合法、適當(dāng)。《住宅專項維修資金管理辦法》規(guī)定住宅共用部位是指由單幢住宅內(nèi)業(yè)主或者單幢住宅內(nèi)業(yè)主及與之結(jié)構(gòu)相連的非住宅業(yè)主共有的部位，其中包括屋頂?！赌呈凶≌瑢ｍ椌S修資金管理辦法》規(guī)定，維修資金使用時，由相關(guān)業(yè)主按照各自擁有的建筑面積比例從維修資金專戶中分攤。根據(jù)上述規(guī)定，共有建筑面積一般以幢為單位，對共有部分維修資金的分攤按幢為最小單位進行分攤面積匯總，而非按單元、樓層進行分攤。據(jù)此，行政復(fù)議機關(guān)認定申請人認為其不應(yīng)參與同幢樓其他單元房屋屋頂維修資金分攤的主張不能成立，被申請人作出不予支持申請人請求的答復(fù)，內(nèi)容并無不當(dāng)。但是，案涉答復(fù)援引的《關(guān)于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》是某市物業(yè)管理辦公室為指導(dǎo)下級單位制發(fā)的工作規(guī)范，不能作為行政機關(guān)作出行政行為的依據(jù)，被申請人向申請人作出的答復(fù)未能正確適用依據(jù)。行政復(fù)議機關(guān)遂作出變更決定，將被申請人作出答復(fù)適用的依據(jù)變更為《住宅專項維修資金管理辦法》。
【典型意義】
本案中行政復(fù)議機關(guān)運用變更決定，為住宅維修資金適用爭議定分止?fàn)帲行ЬS護了社會秩序。近年來，住宅維修資金作為住宅房屋的“養(yǎng)老錢”“看病錢”，關(guān)系到業(yè)主切身利益，其使用管理實行專戶專儲、專款專用、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的原則，涉及相關(guān)業(yè)主、物業(yè)、相關(guān)主管部門，成為小區(qū)物業(yè)矛盾高發(fā)領(lǐng)域。行政復(fù)議機關(guān)在全面審查的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確找到本案行政爭議的癥結(jié)是申請人對被申請人適用行政行為依據(jù)產(chǎn)生質(zhì)疑，針對申請人對資金分攤的爭議，在行政文書中強化釋法說理作出積極回應(yīng)，并堅持“有錯必糾”“應(yīng)改盡改”，對行政機關(guān)適用的依據(jù)進行了變更，倒逼行政機關(guān)在作出行政行為時更嚴謹?shù)剡m用依據(jù)，切實提升行政執(zhí)法水平。
案例五 專家點評
加強行政復(fù)議變更決定的運用 做到“有錯必糾”“應(yīng)改盡改”
——李某不服江蘇省某市轄區(qū)住房保障和房產(chǎn)局履職答復(fù)行政復(fù)議案
余凌云 清華大學(xué)法學(xué)院教授，公法研究中心主任
新修訂的行政復(fù)議法建立了變更優(yōu)先的行政復(fù)議決定體系。這是非常重要的修改，更加貼合行政復(fù)議的功能定位，也能夠進一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。其理論依據(jù)就是行政復(fù)議是建立在行政機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基礎(chǔ)之上，上級行政機關(guān)有權(quán)改變或者撤銷下級行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。新修訂的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定了變更決定，第六十四條規(guī)定了撤銷決定。這種立法條文的先后次序，就是強調(diào)行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)作用，不能繞著困難走，而應(yīng)當(dāng)做到“應(yīng)變盡變、應(yīng)改盡改”“有錯必糾”，實質(zhì)化解糾紛。本案是因行政機關(guān)作出的行政行為未正確適用依據(jù)，行政復(fù)議機關(guān)直接加以變更的典型案例。
新修訂的行政復(fù)議法建立了變更優(yōu)先的行政復(fù)議決定體系。這是非常重要的修改，更加貼合行政復(fù)議的功能定位，也能夠進一步避免程序空轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮出解決行政糾紛的“主渠道”作用。其理論依據(jù)就是行政復(fù)議是建立在行政機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基礎(chǔ)之上，上級行政機關(guān)有權(quán)改變或者撤銷下級行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。新修訂的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定了變更決定，第六十四條規(guī)定了撤銷決定。這種立法條文的先后次序，就是強調(diào)行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)作用，不能繞著困難走，而應(yīng)當(dāng)做到“應(yīng)變盡變、應(yīng)改盡改”“有錯必糾”，實質(zhì)化解糾紛。本案是因行政機關(guān)作出的行政行為未正確適用依據(jù)，行政復(fù)議機關(guān)直接加以變更的典型案例。
一、工作規(guī)范只能起到說明理由作用，不能作為法律依據(jù)。在本案中，被申請人在答復(fù)中僅引用了《關(guān)于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》。這是市物業(yè)辦公室向各區(qū)房地產(chǎn)局制發(fā)的工作指導(dǎo)文件，用于指導(dǎo)執(zhí)法人員開展執(zhí)法活動的內(nèi)部操作規(guī)程，不是法律、法規(guī)、規(guī)章。行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機關(guān)不能僅引用上述指導(dǎo)性工作文件規(guī)定作出行政行為。上述指導(dǎo)性工作文件僅是起到說明理由作用，不是法律依據(jù)，不能證明行政機關(guān)作出行政行為具有合法授權(quán)基礎(chǔ)。
二、對于未正確適用依據(jù)的，行政復(fù)議機關(guān)可以直接變更。在本案中，被申請人在答復(fù)中僅引用《關(guān)于落實〈某市住宅專項維修資金管理辦法〉的工作細則》，顯然是未正確適用依據(jù)。由于在本案中，事實清楚，程序也合法，處理結(jié)果也正確，僅是沒有正確適用依據(jù)，因此，行政復(fù)議機關(guān)可以依據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第（二）項規(guī)定，直接將被申請人作出答復(fù)適用的依據(jù)變更為《住宅專項維修資金管理辦法》。這充分體現(xiàn)了行政復(fù)議機關(guān)實事求是、有錯必糾，對于實質(zhì)化解糾紛具有積極意義。
三、復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分正確運用變更決定。新修訂的行政復(fù)議法第六十三條規(guī)定了變更決定。但面對復(fù)雜具體的個案，實踐上仍會存在諸多理解和適用上的不確定性，有必要對上述變更決定條款作出解釋，進一步細化其實踐運用。具體而言，首先，對于事實清楚、證據(jù)確鑿、程序合法的案件，行政復(fù)議機關(guān)可以基于兩種理由作出變更決定，一是適用依據(jù)正確，但是行政行為內(nèi)容不適當(dāng)，包括明顯不當(dāng)和一般意義上的“不適當(dāng)”；二是未正確適用依據(jù)，包括違法和不當(dāng)適用依據(jù)的情形。其次，對于事實不清、證據(jù)不足的案件，行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)審理查明事實，證據(jù)確鑿的，可以根據(jù)查明的事實和證據(jù)，直接處理申請人與被申請人之間的行政爭議，對原行政行為予以變更。但事實認定過程對專業(yè)性要求強以及案件事實疑難復(fù)雜的情形，可以適用撤銷決定。
