發(fā)文機(jī)關(guān)國家文物局
發(fā)文日期2025年02月17日
時(shí)效性現(xiàn)行有效
施行日期2025年02月17日
效力級(jí)別部門規(guī)范性文件
近期，國家文物局辦公室、自然資源部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)大遺址保護(hù)規(guī)劃和用地保障的通知》（辦考發(fā)〔2024〕12號(hào)，以下簡稱《通知》）。《通知》是加強(qiáng)大遺址保護(hù)規(guī)劃和用地保障，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)大遺址保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展關(guān)系的全國性指導(dǎo)文件，為便于各地相關(guān)部門更好理解和落實(shí)《通知》舉措，現(xiàn)就有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、 出臺(tái)背景
大遺址是實(shí)證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。做好大遺址保護(hù)利用工作，讓陳列在廣闊大地上的遺產(chǎn)活起來，有利于突出中華文明的歷史文化價(jià)值，有利于體現(xiàn)中華民族的精神追求，有利于向世人展示全面真實(shí)的古代中國和現(xiàn)代中國。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是我國最為寶貴的資源。大遺址和耕地，維系文化根脈與糧食安全，保護(hù)好大遺址和耕地是“國之大者”。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來做。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)，多次作出重要工作部署；中共中央、國務(wù)院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》），推進(jìn)“多規(guī)合一”；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》，明確加強(qiáng)大遺址保護(hù)。
大遺址分布廣闊，土地性質(zhì)多樣，相當(dāng)部分與耕地重疊。近年來，大遺址保護(hù)利用和永久基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等各項(xiàng)任務(wù)均得到大力推進(jìn)，各項(xiàng)工作獲得有效提升。大遺址的價(jià)值利用、相容使用與耕地嚴(yán)格保護(hù)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展、和美鄉(xiāng)村建設(shè)等相得益彰。如浙江“良渚文化村”，繁榮了鄉(xiāng)村文化；內(nèi)蒙古興隆洼“敖漢小米”，提升了農(nóng)產(chǎn)品品牌價(jià)值；安徽凌家灘“考古研學(xué)小鎮(zhèn)”，豐富了鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)。耕地保護(hù)和適宜的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也為遺址保護(hù)利用進(jìn)一步增加了牢固的“紅線”保障、提供了優(yōu)美的農(nóng)業(yè)“景觀”，共同組成富有魅力生機(jī)的國土文化、農(nóng)業(yè)空間。
但面對(duì)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞大遺址保護(hù)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃深度銜接、文物古跡用地與永久基本農(nóng)田劃定、文物保護(hù)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展等方面，有待進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深化合作，更加全面系統(tǒng)落實(shí)國家戰(zhàn)略，推動(dòng)文物保護(hù)、國土管理和農(nóng)業(yè)農(nóng)村事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于文物和耕地保護(hù)的重要論述和重要指示精神，深入貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署，加強(qiáng)大遺址保護(hù)規(guī)劃和用地保障，國家文物局會(huì)同然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)了《通知》。
二、 主要內(nèi)容
《通知》緊密結(jié)合大遺址保護(hù)利用實(shí)際工作，明確了推進(jìn)文物保護(hù)規(guī)劃編制全覆蓋、做好文物保護(hù)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接、統(tǒng)籌文物保護(hù)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、強(qiáng)化用地保障等4方面任務(wù)。部署了評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃、分類編制規(guī)劃、分類確定土地用途、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、適度發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌用地指標(biāo)、突出重點(diǎn)保障等8項(xiàng)重點(diǎn)工作?！锻ㄖ犯鶕?jù)調(diào)研摸底情況，在附件中列出了36處重要大遺址清單，著力保障大遺址新增建設(shè)用地需求，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。
三、 具體要求
《通知》以統(tǒng)籌處理大遺址保護(hù)與永久基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展等相互關(guān)系，以及大遺址用地需求保障為主要關(guān)注點(diǎn)，依據(jù)文物保護(hù)法、糧食安全保障法、土地管理法以及相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章等，結(jié)合地方具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了相關(guān)要求。
一是強(qiáng)調(diào)大遺址保護(hù)規(guī)劃編制全覆蓋，分類優(yōu)化編制要求。對(duì)于過期或臨近過期的大遺址保護(hù)規(guī)劃，無需硬性修編，而是根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取修編或公告延期執(zhí)行。針對(duì)大遺址所面臨不同壓力，分類優(yōu)化了規(guī)劃編制要求，建設(shè)開發(fā)壓力較小、現(xiàn)狀保護(hù)為主的大遺址，以圖則形式劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶、完善管理規(guī)定；跨區(qū)域線性大遺址、大遺址片區(qū)明確可由省級(jí)文物部門編制規(guī)劃綱要，以替代各遺址點(diǎn)分別編制規(guī)劃。
二是突出要求做好大遺址保護(hù)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接，確定了文物古跡用地劃分情形和途徑。根據(jù)《自然資源部國家文物局關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》（自然資發(fā)〔2021〕41號(hào)），進(jìn)一步細(xì)化自然資源、文物部門落實(shí)文物保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接的具體舉措。按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)），對(duì)于具有保護(hù)價(jià)值且未作其他用途的古遺址、古建筑、古墓葬、石窟寺、近現(xiàn)代史跡及紀(jì)念建筑等用地應(yīng)明確為文物古跡用地；大遺址保護(hù)區(qū)劃內(nèi)的土地，經(jīng)市縣自然資源、文物主管部門評(píng)估，土地現(xiàn)狀與文物保護(hù)不沖突的，可保留土地現(xiàn)狀，根據(jù)文物保護(hù)管理工作進(jìn)展，適時(shí)按程序調(diào)整為文物古跡用地。
三是統(tǒng)籌大遺址保護(hù)與耕地保護(hù)建設(shè)，整體協(xié)調(diào)大遺址與永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的關(guān)系。一方面由文物、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村三部門聯(lián)合對(duì)大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田進(jìn)行排查，對(duì)大遺址保護(hù)利用造成明顯影響的，結(jié)合國土空間規(guī)劃定期體檢評(píng)估，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整；另一方面，由文物、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動(dòng)大遺址保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶納入全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)于納入平臺(tái)的大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田暫緩建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
四是明晰大遺址與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“相容使用”情形，支持大遺址保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)保留村莊振興發(fā)展。按照《大遺址保護(hù)利用導(dǎo)則（試行）》（文物保發(fā)〔2020〕13號(hào)）提出的價(jià)值利用、相容使用原則，一方面允許大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的耕地，在符合文物保護(hù)規(guī)劃管控要求前提下，采用兼顧文物保護(hù)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，傳承文化遺產(chǎn)，延續(xù)農(nóng)耕文化；另一方面支持位于大遺址保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶內(nèi)的保留村莊提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌、改善人居環(huán)境，發(fā)展綠色低碳業(yè)態(tài)，積極打造文物保護(hù)利用和可持續(xù)發(fā)展的和美鄉(xiāng)村典范。
五是強(qiáng)化大遺址用地需求保障，通過部分重要大遺址開展示范引領(lǐng)。根據(jù)社會(huì)各界的關(guān)注呼吁以及自然資源部、國家文物局的綜合調(diào)研，確定一批價(jià)值內(nèi)涵尤為突出、用地需求最為急迫的36處大遺址清單，通過市縣、省級(jí)次第統(tǒng)籌，加大耕地占補(bǔ)平衡、新增建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)保障，更好助力大遺址保護(hù)、考古遺址公園建設(shè)，讓文物活起來。
四、 實(shí)施要點(diǎn)
《通知》在充分尊重和嚴(yán)格遵守國土空間規(guī)劃管理、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求的前提下，遵循“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”的文物工作要求，部署一系列工作舉措。
一是全面評(píng)估與排查。由省級(jí)文物部門組織大遺址保護(hù)規(guī)劃編制落實(shí)情況的全面評(píng)估，并會(huì)同省級(jí)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織開展大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田對(duì)文物影響的排查，根據(jù)評(píng)估排查情況，在文物專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接、國土空間規(guī)劃定期體檢評(píng)估等階段，適時(shí)優(yōu)化調(diào)整大遺址保護(hù)范圍內(nèi)的文物古跡用地、永久基本農(nóng)田劃定成果，為規(guī)范有序處理遺址與耕地、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村關(guān)系提供法定依據(jù)。
二是加強(qiáng)對(duì)接與協(xié)作。省級(jí)文物、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門共同指導(dǎo)推動(dòng)大遺址保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶納入全國農(nóng)田建設(shè)綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等有計(jì)劃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)選址盡可能避開不可移動(dòng)文物提供便利條件。
三是重點(diǎn)統(tǒng)籌和保障。市縣文物、自然資源部門每年定期梳理大遺址用地需求，優(yōu)先在市縣、省域內(nèi)統(tǒng)籌保障。對(duì)于列入36處重要大遺址清單且文物保護(hù)規(guī)劃已按程序統(tǒng)籌納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)的，如省級(jí)層面也難以保障，明確可報(bào)請國家文物局、自然資源部研究解決。
各級(jí)文物、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，應(yīng)充分理解落實(shí)《通知》精神，因地制宜細(xì)化辦法、采取舉措，統(tǒng)籌推動(dòng)大遺址在內(nèi)的不可移動(dòng)文物保護(hù)與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。
