發(fā)文機關(guān)國務(wù)院辦公廳
發(fā)文日期1999年04月02日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國辦發(fā)〔1999〕34號
施行日期1999年04月02日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
國土資源部組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
我國是一個人多地少的國家，耕地后備資源嚴(yán)重不足。從我國農(nóng)業(yè)乃至社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和國家的長治久安、人民群眾安居樂業(yè)的戰(zhàn)略高度考慮，我國必須實行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。各地區(qū)、各部門必須進(jìn)一步提高對十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地這一基本國策的認(rèn)識，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，按照在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)的原則，堅持資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，積極推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，努力提高土地利用率，特別是要采取十分嚴(yán)厲的措施，堅決杜絕建設(shè)項目用地未批先用的違法行為，確保耕地總量動態(tài)平衡和土地的合理利用。
土地利用總體規(guī)劃是對土地利用進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)的綱領(lǐng)性文件。編制科學(xué)、合理、嚴(yán)格的土地利用總體規(guī)劃，是《中華人民共和國土地管理法》的要求，是實行土地用途管制的前提，對實現(xiàn)土地管理特別是耕地保護(hù)目標(biāo)，協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，保持社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各地區(qū)、各部門要認(rèn)真落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出的各項任務(wù)和措施，確保規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，盡快組織完成本行政區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制和修訂工作。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的主要用地指標(biāo)和用地布局安排都應(yīng)服從上一級土地利用總體規(guī)劃。土地利用年度計劃的制定、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和建設(shè)用地審批、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定都應(yīng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃。城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動都必須符合土地利用總體規(guī)劃的要求。
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》是依據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)編制的。全國土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)根據(jù)全國土地調(diào)查結(jié)果變更后，農(nóng)村土地承包、農(nóng)業(yè)稅賦以及其他涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)等現(xiàn)行政策都不作調(diào)整。全國土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)暫不對外公布。
國務(wù)院辦公廳
一九九九年四月二日
全國土地利用總體規(guī)劃綱要
土地是人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。為了更好地貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)和國家有關(guān)土地利用的方針、政策，在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對1993年印發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(草案)》進(jìn)行修訂，制定《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。
從現(xiàn)在起到下世紀(jì)的前10年，是我國實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)、向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，也是人口增長、經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求進(jìn)一步加大、各類用地矛盾集中的時期。這一時期，《綱要》的主要任務(wù)是：根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，以保護(hù)耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點，確定全國土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調(diào)控和用途管制的政策意見，制定實施規(guī)劃的措施。編制《綱要》的原則是：堅持從我國人多地少的基本國情出發(fā)，進(jìn)一步貫徹落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策；嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；走節(jié)約用地和內(nèi)涵挖潛的路子，提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；堅持占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。
《綱要》以1996年為基期，以2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年?！毒V要》的范圍未包括香港特別行政區(qū)、臺灣省和澳門地區(qū)。
一、 我國土地資源利用狀況和面臨的形勢
(一)土地資源利用狀況。
據(jù)全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，1996年全國農(nóng)用地面積為65545萬公頃(98.32億畝)，建設(shè)用地面積為3526萬公頃(5.29億畝)， 其他為未利用地。 農(nóng)用地中， 耕地面積為13004萬公頃(19.51億畝)，園地面積為1002萬公頃(1.50億畝)，林地面積為22761萬公頃(34.14億畝)，牧草地面積為26606萬公頃(39.91億畝)，水面面積為2171萬公頃(3.26億畝)。建設(shè)用地中，居民點及工礦用地面積為2408萬公頃(3.61億畝)，交通用地面積為547萬公頃(0.82億畝)，水利設(shè)施用地面積為571萬公頃(0.86億畝)。未利用地中，尚有可利用土地(包括葦?shù)亍┩?、荒草地、鹽堿地、沼澤地)7263萬公頃(10.90億畝)。
國家歷來十分重視土地利用問題，通過組織開展土地資源的保護(hù)、開發(fā)、利用和綜合整治，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和各項建設(shè)的用地需要。但是，人多地少、耕地資源不足、建設(shè)用地需求量大，仍然是制約我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的主要因素之一。
1．土地資源人均占有量少，分布不均衡。我國土地總面積居世界第三位，但由于人口眾多，人均土地面積僅0.777公頃(11.65畝)，相當(dāng)于世界平均數(shù)的1/3。人均耕地0.106公頃(1.59畝)、人均林地0.186公頃(2.79畝)、人均牧草地0.217公頃(3.26畝)，分別只相當(dāng)于世界平均數(shù)的44%、18%和35%。
我國土地資源總體質(zhì)量不高。全國耕地總量中，有水源保證和灌溉設(shè)施的耕地面積只占39.8%；林地總量中，有林地面積只占70.5%；牧草地總量中，質(zhì)量差的草地卻占50%左右。
我國土地資源的地區(qū)分布很不均衡，特別是在區(qū)域分布上與水資源不匹配，嚴(yán)重影響土地生產(chǎn)率的提高。長江流域及其以南地區(qū)，水資源量占全國水資源總量的80%以上，耕地只占全國耕地總面積的38%；淮河流域及其以北地區(qū)，水資源量不足全國的20%， 耕地卻占全國的62%。
2．耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計，1986—1995年全國因農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用和災(zāi)害損毀減少耕地466.67萬公頃(7000萬畝)，同期非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地統(tǒng)計數(shù)為197.33萬公頃(2960萬畝)。由于統(tǒng)計口徑等原因，非農(nóng)業(yè)建設(shè)實際占用耕地面積還要高于統(tǒng)計數(shù)。
3．可開發(fā)利用的土地資源不足。目前，我國未利用地中可開發(fā)成耕地的只有666.67萬公頃(10000萬畝)左右。宜農(nóng)荒地主要分布在西北和東北地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。
4．土地利用率和產(chǎn)出率低。多年來，建設(shè)用地以外延擴展為主，用地規(guī)模迅速擴大，實際利用效率較低。城市用地增長遠(yuǎn)快于城市人口的增長。據(jù)統(tǒng)計，1996年全國城市非農(nóng)業(yè)人口比1986年增長59.7%，同期城市用地卻增長106.8%。農(nóng)村居民點建設(shè)分散，空心村、閑散地大量存在，人均用地達(dá)182平方米，超出國家標(biāo)準(zhǔn)高限32平方米。盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)，大量占用土地，閑置撂荒土地較多。據(jù)全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查， 截止1996年底全國各類開發(fā)區(qū)達(dá)4210多個，有一半以上是盲目設(shè)立的，閑置土地達(dá)4.07萬公頃(61萬畝)。一些工業(yè)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也存在重復(fù)建設(shè)、浪費土地的現(xiàn)象。據(jù)1997年調(diào)查，全國征而未用的閑置土地達(dá)11.60萬公頃(174萬畝)。
農(nóng)用地的實際利用水平和產(chǎn)出率也低。溝渠、田坎和田間道路面積與凈耕地面積之比分別為1∶25、1∶10和1∶20，超過中等集約化水平的國家1.5倍、1倍和2倍以上。1996年全國耕地糧食單產(chǎn)為4.98噸/公頃，果園單產(chǎn)為6.99噸/公頃，林地生長量為1.39立方米/公頃，均低于先進(jìn)國家平均水平。
5．土地退化、損毀嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。近年來，不少地區(qū)對耕地的投入減少，重用輕養(yǎng)，導(dǎo)致地力衰退。目前，全國受工業(yè)廢水、廢渣、廢氣(簡稱“三廢”)和農(nóng)藥污染的耕地約占耕地總面積的1/5；全國草地退化、沙化和堿化(簡稱“三化”)面積13500萬公頃(20.25億畝)，并且每年還在以200萬公頃(3000萬畝)的速度增加；全國水土流失面積36700萬公頃(55.05億畝)，約占國土面積的38%，每年新增水土流失面積100萬公頃(1500萬畝)；全國荒漠化土地面積已達(dá)26200萬公頃(39.30億畝)，每年還以24.60萬公頃(369萬畝)的速度擴展；由于生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失調(diào)，旱澇災(zāi)害頻繁，每年因自然災(zāi)害損毀的耕地約10萬公頃(150萬畝)。到1996年全國因采礦累計破壞土地面積達(dá)280萬公頃(4200萬畝)，工礦廢棄地復(fù)墾率僅為12%，遠(yuǎn)低于先進(jìn)國家水平。
(二)土地利用與管理工作的有利條件和不利因素。
本世紀(jì)末到2010年，土地利用與管理工作既具備前所未有的有利條件，又面臨一些不利因素，任務(wù)相當(dāng)艱巨。有利條件：黨中央、國務(wù)院對土地管理特別是耕地保護(hù)問題高度重視，決定實行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理制度；實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，并把節(jié)約和高效利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項主要內(nèi)容，對節(jié)地挖潛、保護(hù)耕地、加快水土流失地區(qū)綜合治理、實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用將產(chǎn)生巨大的推動作用；實行經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式兩個根本性轉(zhuǎn)變的方針，促進(jìn)土地利用方式和管理方式發(fā)生深刻變化，將為完成跨世紀(jì)土地利用與管理的目標(biāo)任務(wù)提供有力保障；國家始終堅持把農(nóng)業(yè)放在經(jīng)濟工作首位，長期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策，特別是延長土地承包期30年，為保護(hù)耕地、推進(jìn)土地整理和開發(fā)提供了有利的政策環(huán)境；國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，綜合國力不斷增強，將會不斷增加耕地保護(hù)和土地開發(fā)整理的資金投入，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為保護(hù)和合理利用土地資源提供了有力的技術(shù)保障。不利因素：人口持續(xù)增加，預(yù)計全國總?cè)丝诘?000年將達(dá)到13億人，到2010年將達(dá)到14億人，人口對土地的壓力進(jìn)一步增大；國民經(jīng)濟快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，建設(shè)用地需求繼續(xù)擴大，農(nóng)用地與建設(shè)用地的矛盾進(jìn)一步加劇；長期以來粗放型土地利用方式，仍存在一定的慣性作用，要引導(dǎo)其向集約型轉(zhuǎn)變還需作艱苦而持久的努力；社會主義市場經(jīng)濟體制尚處在建立和逐步完善的階段，土地利用的宏觀調(diào)控機制和法制建設(shè)有待加強，經(jīng)濟建設(shè)中的短期行為在一些地方還比較嚴(yán)重，不利于節(jié)約和合理用地；農(nóng)用地總體產(chǎn)出率低，保護(hù)耕地缺乏內(nèi)在經(jīng)濟動力。
二、 《綱要》的目標(biāo)和方針
(一)土地利用規(guī)劃目標(biāo)。
《綱要》的總目標(biāo)是：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善，土地產(chǎn)出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。土地利用規(guī)劃目標(biāo)是：
1．農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2000年耕地總面積保持在12933萬公頃(19.40億畝)以上；到2010年耕地總面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)以上， 其中基本農(nóng)田面積保持在10856萬公頃(16.28億畝)以上， 占現(xiàn)有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，到2000年林地面積達(dá)到23533萬公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達(dá)到15.5%，牧草地面積達(dá)到26700萬公頃(40.05億畝)；到2010年林地面積達(dá)到24999萬公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達(dá)到26867萬公頃(40.30億畝)。水面面積保持穩(wěn)定。加強中、低產(chǎn)農(nóng)用地改造，耕地總體質(zhì)量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。
2．在保障重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，建設(shè)用地總量得到有效控制。到2000年新增建設(shè)用地不超過136萬公頃(2040萬畝)， 2001年到2010年新增建設(shè)用地不超過204.80萬公頃(3072萬畝)；合計不超過340.80萬公頃(5112萬畝)， 其中占用耕地面積不超過196.67萬公頃(2950萬畝)。適當(dāng)增加城鎮(zhèn)用地面積，通過積極引導(dǎo)和加強管理，促使城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模逐步縮小。
3．土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)。到2010年全國土地整理和未利用地開發(fā)增加耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)以上，增加其他農(nóng)用地2154.27萬公頃(32314萬畝)以上。
4．土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善。到2010年全國退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)。土地退化趨勢得到控制， 治理初見成效。 到2010年新增治理水土流失面積5000萬公頃(75000萬畝)，治理荒漠化土地面積2200萬公頃(33000萬畝)，改造坡耕地667.67萬公頃(10000萬畝)，治理“三化”草地3300萬公頃(49500萬畝)。
(二)土地利用遠(yuǎn)景展望。
預(yù)計2030年，我國將達(dá)到或接近人口峰值年，人口總數(shù)將達(dá)到15—16億人。為保障人口高峰期的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求，耕地總面積應(yīng)保持穩(wěn)定。雖然建設(shè)用地仍會有所增加，但隨著用地方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地利用率將進(jìn)一步提高。土地退化趨勢得到遏制，重點治理區(qū)的生態(tài)環(huán)境開始步入良性循環(huán)的軌道，生態(tài)環(huán)境顯著改善。
(三)土地利用的基本方針。
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針：
1．把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展經(jīng)濟必須以保護(hù)耕地為前提。必須對耕地實行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農(nóng)田保護(hù)管理。
2．堅持供給制約和需求引導(dǎo)，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。必須改變已往以投資規(guī)模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導(dǎo)作用的供地制約機制。在保護(hù)耕地和保障其他事關(guān)國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地需要的前提下，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方面的用地關(guān)系。同時，注意發(fā)揮土地市場機制的作用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
3．開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)約挖潛為重點，提高土地利用效率。各項建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農(nóng)業(yè)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有農(nóng)用地，大力改造中低產(chǎn)地，逐步提高土地集約化經(jīng)營水平；積極開展土地整理和復(fù)墾，以增加耕地及其他農(nóng)用地面積。同時，要在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，因地制宜、適度開發(fā)土地后備資源，做到地盡其用。
4．堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，處理好長遠(yuǎn)與當(dāng)前、全局與局部的關(guān)系，土地利用實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益三統(tǒng)一。堅持土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)相結(jié)合，防止過度開發(fā)和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護(hù)和改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進(jìn)社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四)區(qū)域土地利用發(fā)展方向和管理措施。
為了因地制宜指導(dǎo)各地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和土地利用管理，根據(jù)土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件和經(jīng)濟布局，將全國劃分為8個區(qū)域，確定各區(qū)域的土地利用發(fā)展方向和管理措施。
1．東南沿海區(qū)。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個省市。本區(qū)擁有對外開放和發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，是我國目前經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平最高的地區(qū)。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度高，經(jīng)濟效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮(zhèn)用地外延擴張和盲目設(shè)立開發(fā)區(qū)，閑置、浪費土地問題突出，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的用地矛盾。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模，各類建設(shè)用地要由外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，充分利用閑置土地和存量土地，農(nóng)民建住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步向工業(yè)區(qū)集中，努力壓縮農(nóng)村居民點用地總規(guī)模。切實保護(hù)耕地，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，重點加強農(nóng)用地整理、山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用，加快沿海防護(hù)林體系建設(shè)和山區(qū)水土流失綜合治理，強化對自然保護(hù)區(qū)、濕地和沿海紅樹林的保護(hù)。
2．環(huán)渤海區(qū)。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個省市。本區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產(chǎn)資源豐富，既是我國老工業(yè)中心，又是目前經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)之一。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度較高，海涂開發(fā)有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮(zhèn)、交通發(fā)展占地大量增加，重化工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致水土污染加重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制大城市建設(shè)用地規(guī)模，同時保障國家重點建設(shè)必要的用地，節(jié)地挖潛，提高各類建設(shè)用地利用率。強化耕地數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)，建立穩(wěn)固的城郊副食品生產(chǎn)基地。加強土地整理、中低產(chǎn)田改造和環(huán)境綜合整治，建設(shè)防護(hù)林體系。
3．東北區(qū)。包括黑龍江、吉林2個省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市。本區(qū)地處東北亞經(jīng)濟圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產(chǎn)資源和比較發(fā)達(dá)的交通條件，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大。區(qū)內(nèi)水土條件優(yōu)越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產(chǎn)區(qū)和主要用材林基地之一，但土地利用比較粗放，森林采育失調(diào)。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點用地外延擴大，加快工礦廢棄地復(fù)墾。加強農(nóng)田基本建設(shè)，提高單產(chǎn)，適度開發(fā)宜農(nóng)荒地。加大森林資源保護(hù)和林地?fù)嵊铝Χ?，積極營造“三北”防護(hù)林工程。強化草地和濕地保護(hù)，對過度開墾的要有計劃地退耕。
4．中部區(qū)。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個省。本區(qū)地處中原腹地，水陸交通條件優(yōu)越，有色金屬礦產(chǎn)和煤炭、水能資源、水熱資源豐富，是我國重要糧、棉產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?。區(qū)內(nèi)土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農(nóng)未利用土地資源缺乏，建設(shè)與農(nóng)業(yè)用地矛盾大，江湖水患頻繁。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：強化耕地保護(hù)，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點建設(shè)占用耕地。優(yōu)先保障重點建設(shè)項目用地，其他建設(shè)用地以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強工礦廢棄地復(fù)墾和土地整理，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，加強山地丘陵地區(qū)的水土保持，有計劃有步驟地退耕還林、退田還湖。
5．西南區(qū)。包括重慶、四川、云南、貴州、廣西5個省區(qū)市。本區(qū)兼有沿海、沿江、沿邊區(qū)位特點，能源、礦產(chǎn)、生物資源豐富，水熱條件優(yōu)越，但地形和交通條件對經(jīng)濟發(fā)展和土地開發(fā)制約較大，人均耕地少，過度開墾問題突出，水土流失比較嚴(yán)重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點建設(shè)占用耕地，保障水電能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施用地。重點保護(hù)好平原、壩區(qū)耕地。結(jié)合以坡地改梯田為中心的土地整理，實行封山植樹，25度以上的陡坡耕地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發(fā)展熱帶、亞熱帶經(jīng)濟林，因地制宜建設(shè)林、牧業(yè)基地，積極營造長江上游防護(hù)林。
6．黃土高原區(qū)。包括山西、陜西、寧夏3個省區(qū)和甘肅省隴東南9個地市州。本區(qū)以山區(qū)、高原為主，半干旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。本區(qū)水電資源比較豐富，是我國最大的煤炭、天然氣生產(chǎn)基地。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點占用耕地，加強礦山土地復(fù)墾。因地制宜安排農(nóng)林牧業(yè)用地，川、塬區(qū)應(yīng)加強耕地保護(hù)和農(nóng)田基本建設(shè)，丘陵溝谷區(qū)和山區(qū)應(yīng)積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域為單元的綜合治理，并充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林、還草。
7．西北區(qū)。包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的西部和甘肅省隴西5個地市。本區(qū)氣候干旱，地廣人稀，以綠洲農(nóng)業(yè)和放牧畜牧業(yè)為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴(yán)重，水資源短缺。區(qū)內(nèi)石油、煤炭資源比較豐富。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：提高城鄉(xiāng)居民點土地利用率。加強城郊耕地保護(hù)，農(nóng)、牧并舉，建設(shè)綠洲糧棉油果基地和牧業(yè)基地。結(jié)合水資源合理利用，統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步開發(fā)宜農(nóng)荒地。積極營造防護(hù)林、水源涵養(yǎng)林和人工、半人工草場，防治沙化、鹽堿化。保障石油、煤炭、鹽業(yè)及交通建設(shè)用地，及時復(fù)墾廢棄地。
8．青藏高原區(qū)。包括青海、西藏2個省區(qū)。本區(qū)平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區(qū)內(nèi)人口稀少，交通不發(fā)達(dá)，土地開發(fā)程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營粗放。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向與管理措施是：堅持科學(xué)合理用地原則，保障必要的建設(shè)用地。充分利用現(xiàn)有耕地資源，努力提高糧食產(chǎn)量。加強草場建設(shè)，保護(hù)林業(yè)資源。
三、 土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整
為了保障規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需要，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，必須加強土地利用的宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。到2010年全國主要用地規(guī)劃指標(biāo)為:農(nóng)用地67842萬公頃(101.76億畝)，其中耕地12801萬公頃(19.20億畝)，園地1000萬公頃(1.50億畝)， 林地24999萬公頃(37.50億畝)， 牧草地26867萬公頃(40.30億畝)，水面2175萬公頃(3.26億畝)；建設(shè)用地3707萬公頃(5.56億畝)，其中居民點及工礦用地2405萬公頃(3.61億畝)，交通用地608萬公頃(0.91億畝)，水利設(shè)施用地694萬公頃(1.04億畝)(見附表一)。
(一)優(yōu)先安排農(nóng)用地。
加強農(nóng)用地保護(hù)、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度增加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。到2010年農(nóng)用地總面積增加2297萬公頃(3.45億畝)。
1．切實保護(hù)耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡。到2010年全國耕地減少面積控制在644.07萬公頃(9661萬畝)，其中建設(shè)占用耕地196.67萬公頃(2950萬畝)；因生態(tài)建設(shè)需要退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)， 因災(zāi)損毀減少耕地99.60萬公頃(1494萬畝)。 到2010年全國土地整理開發(fā)補充耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)。不計因生態(tài)建設(shè)需要的退耕面積，到2010年全國凈增耕地面積144．53萬公頃(2168萬畝)；計入生態(tài)建設(shè)退耕面積，到2010年全國耕地面積減少203.27萬公頃(3049萬畝)。 因此， 到2010年全國耕地面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴(yán)格按照《土地管理法》的規(guī)定和《綱要》確定的耕地保有量控制指標(biāo)，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境前提下，實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡(見附表二)。到2000年各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)占用耕地量不得高于到2010年規(guī)劃指標(biāo)的40%土地整理開發(fā)補充耕地量不得低于到2010年規(guī)劃指標(biāo)的40%。
——為確保耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，必須對耕地實行特殊保護(hù)。嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地，實行耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占補平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，或按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定足額交納耕地開墾費，專項用于開墾新耕地。
——強化重點區(qū)域耕地保護(hù)。在全面保護(hù)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃期間應(yīng)重點加強經(jīng)濟發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)、糧棉油生產(chǎn)基地縣的耕地保護(hù)。對這些區(qū)域進(jìn)一步強化耕地保護(hù)措施，實行投入傾斜政策，加大農(nóng)田改造整理和建設(shè)的力度。
——加強基本農(nóng)田保護(hù)管理。必須嚴(yán)格按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田面積不得低于本規(guī)劃確定的控制指標(biāo)(見附表三)。城鎮(zhèn)和村莊周邊、鐵路和公路兩側(cè)的耕地及其他區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地，應(yīng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。要把基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)具體落實到地塊和責(zé)任人，明確保護(hù)責(zé)任并向社會公布，加強檢查監(jiān)督。
——加大中低產(chǎn)田改造力度，集中連片治理，力爭平原地區(qū)大部分耕地實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，丘陵山區(qū)達(dá)到0.5畝/人以上高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。
——農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)充分開發(fā)利用非耕地資源，除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。規(guī)劃期間應(yīng)控制園地發(fā)展規(guī)模，著重調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。近年來在優(yōu)質(zhì)農(nóng)田上發(fā)展的果園應(yīng)退園還耕，逐步調(diào)整到丘陵、臺地和荒坡地，按適宜性原則適當(dāng)集中發(fā)展。到2010年園地面積只能保持在1000萬公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強中低產(chǎn)園地的改造和管理，提高園地單產(chǎn)和效益。
2．按照國土整治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，增加林地、牧草地面積，加強林、牧業(yè)基地建設(shè)。到2010年林地面積發(fā)展到24999萬公頃(37．50億畝)，比1996年的22761萬公頃(34．14億畝)增加2238萬公頃(3．36億畝)；牧草地面積擴大到26867萬公頃(40.30億畝)， 比1996年的26606萬公頃(39.91億畝)增加261萬公頃(0.39億畝)。
——實行封山育林，保護(hù)和經(jīng)營好現(xiàn)有林地，禁止過度采伐和毀林開墾。要有計劃地停止天然林的采伐，變伐木為營林，切實保護(hù)大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴(yán)重地區(qū)重點發(fā)展生態(tài)林。
——加強林業(yè)基地建設(shè)。根據(jù)林業(yè)用地條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，重點建設(shè)17個林業(yè)基地，分別是：武夷山林區(qū)，南嶺林區(qū)，海南島及南海諸島熱帶林保護(hù)區(qū)，長江中下游濱湖農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，天目山林區(qū)，幕阜山林區(qū)，四川盆地周邊山地林區(qū)，元江、南盤江林區(qū)和滇南熱帶雨林保護(hù)區(qū)，大興安嶺林區(qū)，小興安嶺林區(qū)，長白山林區(qū)，華北平原農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，閩粵沿海防護(hù)林區(qū)，粵桂沿海丘陵、臺地防護(hù)林區(qū)，隴秦晉山地水源林區(qū)和燕山、太行山林區(qū)，秦巴山地林區(qū)。
——保護(hù)草場資源，防止超載過牧和盲目開墾。改良天然草場，建立人工、半人工草場。
——加快重點牧區(qū)建設(shè)。建設(shè)重點是：“三北”地區(qū)“三化”草地的治理，黃河、長江、淮河、珠江等主要水系中上游草地改良和建設(shè)，南方草地生態(tài)工程，沿海灘涂種草改土工程。
3．穩(wěn)定水面面積，提高江湖行蓄洪能力。到2010年水面面積保持在2175萬公頃(3.26億畝)。
——保護(hù)現(xiàn)有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區(qū)墾荒。
——為治理水患，對江河沿岸和湖區(qū)嚴(yán)重影響行洪、泄洪的民垸，必須實行平垸行洪，退田還湖。
——改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時有計劃地蓄洪，無洪水時繼續(xù)耕種。
——加強農(nóng)田水利建設(shè)，把推廣節(jié)水作為一項革命性措施來抓，努力解決干旱缺水問題。
(二)合理安排建設(shè)用地。
要確保重點建設(shè)項目的用地需求，其他各類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)耕地占補平衡原則，切實落實建設(shè)項目占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾耕地相掛鉤的政策。到2010年各類建設(shè)新增用地規(guī)?？刂圃?340．80萬公頃(5112萬畝)以內(nèi)，其中占用耕地控制在196.67萬公頃(2950萬畝)以內(nèi)，年均建設(shè)占用耕地控制在14.07萬公頃(211萬畝)以內(nèi)。
1．控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系。 到2010年我國城市化水平將達(dá)42-45%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6億人左右；隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地由粗放向集約轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃(845萬畝)左右， 由1996年的1910.60萬公頃(28659萬畝)降至1854.27萬公頃(27814萬畝)。其中城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃(2002萬畝)，農(nóng)村居民點用地減少約189.80萬公頃(2847萬畝)。城鎮(zhèn)擴大占用耕地面積控制在60萬公頃(900萬畝)以內(nèi)。
——嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模，推進(jìn)城市土地集約化利用。嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的城市建設(shè)用地指標(biāo)，人多地少地區(qū)，應(yīng)采用低限指標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地指標(biāo)、人口控制指標(biāo)、城市化水平、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)等，確定每個設(shè)市城市的建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格劃定城市建設(shè)用地區(qū)，限制城市的盲目擴張。凡城市人均用地超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、閑置土地沒有充分利用的，城市建成區(qū)不得外延擴大。要依照國家產(chǎn)業(yè)政策，把土地有償使用和企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來，促進(jìn)城市土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。推動和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。
——加強小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)外延擴大，特別要嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地和林地。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進(jìn)舊村鎮(zhèn)改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進(jìn)農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向規(guī)劃工業(yè)用地區(qū)集中。農(nóng)民建房要堅持拆舊建新的原則，嚴(yán)格實施農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地制度，提倡相對集中建樓房。要通過合理引導(dǎo)和控制，逐步形成等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點體系。
——嚴(yán)格控制和引導(dǎo)各類開發(fā)區(qū)建設(shè)。凡未經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)一律撤銷，限期復(fù)墾還耕。對已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)，要做到全面規(guī)劃，分期建設(shè)。堅持開發(fā)一片、建成一片、收效一片、滾動發(fā)展的原則，充分利用老城區(qū)原有的基礎(chǔ)設(shè)施，加快老城區(qū)的改造。
2．統(tǒng)籌安排工礦、交通、水利建設(shè)用地，保障重點建設(shè)項目用地。到2010年獨立工礦用地將增加53.33萬公頃(800萬畝)左右，由1996年的276.93萬公頃(4154萬畝)增至330．27萬公頃(4954萬畝)； 交通用地將增加60.67萬公頃(910萬畝)左右， 由1996年的546.93萬公頃(8204萬畝)增至607.60萬公頃(9114萬畝)；水利設(shè)施用地將增加123.33萬公頃(1850萬畝)左右，由1996年的571萬公頃(8565萬畝)增至694.33萬公頃(10415萬畝)。
——優(yōu)先安排水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施用地，近期要保證國家重點支持的農(nóng)林水利建設(shè)、交通通訊建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、國家直屬儲備糧庫建設(shè)、經(jīng)濟適用住房建設(shè)等用地需要。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，支持中西部地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢能得到較充分發(fā)揮，逐步縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距。
——切實提高建設(shè)用地效率。獨立工礦、交通、水利建設(shè)項目在選址和建設(shè)施工過程中，要節(jié)約用地，少占耕地、林地，避免占用好地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地。要嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地與整理、復(fù)墾、開發(fā)掛鉤的原則，實行占補平衡。
——保障國家重點項目和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。涉及以下項目的續(xù)建、新建和擴建等用地在規(guī)劃和計劃上優(yōu)先安排。
(1)水利。在東部及沿海、大江大河大湖防洪重點地區(qū)，按照規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)，抓好在建防洪工程和擬建的重點工程建設(shè)。中部地區(qū)以搞好南水北調(diào)中線建設(shè)為重點，安排建設(shè)水資源綜合利用水庫等工程。逐步向自然資源較豐富的中西部傾斜，加強老少邊窮地區(qū)的水利骨干工程建設(shè)，并按照流域、梯級、綜合、滾動的方針，重點安排好實施流域滾動開發(fā)的龍頭工程。重點骨干工程有：長江三峽、黃河小浪底、萬家寨、南水北調(diào)中線工程及治淮治太工程和湖南江埡、廣東飛來峽、尼爾基、大柳樹等水利樞紐，黃河下游、長江中下游、洞庭湖區(qū)的防洪工程和蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)及東北水利骨干工程、水源涵養(yǎng)工程建設(shè)等。
(2)交通。公路，重點建設(shè)“五縱七橫”國道主干線系統(tǒng)?！拔蹇v”路線是：同江至三亞、北京至福州、北京至珠海、二連浩特至河口、重慶至湛江；“七橫”路線是：綏芬河至滿洲里、丹東至拉薩、青島至銀川、連云港至霍爾果斯、上海至成都、上海至瑞麗、衡陽至昆明。到2010年全國公路里程達(dá)135萬公里，其中汽車專用線4萬公里。45個公路主樞紐基本建成。
沿海港口，重點建設(shè)與交通運輸大通道相聯(lián)系、對國民經(jīng)濟影響較大的大連、天津、青島、秦皇島、黃驊、上海、寧波、珠海等主樞紐港，優(yōu)先安排為能源、外貿(mào)、原材料等重點物資運輸服務(wù)的碼頭建設(shè)。
內(nèi)河航運，重點建設(shè)長江干流、西江干流和京杭運河(濟寧——杭州)水運主通道以及長江三角洲江南航道網(wǎng)、珠江三角洲航道網(wǎng)，形成“一縱二橫二網(wǎng)”全線貫通格局。
民航，重點新建上海浦東、?？诿捞m、南昌昌北、杭州蕭山、廣州新機場、長春龍家堡、汕頭潮汕等新機場。
鐵路，重點建設(shè)南北“四縱”，即南昆鐵路、西康鐵路、哈大電化、秦沈客運專線；東西“四橫”，即朔黃鐵路、邯濟鐵路、侯月新荷復(fù)線、水株復(fù)線等大能力干線，以及蕭甬復(fù)線、南疆線、黎湛線、武廣電化、內(nèi)昆線、梅坎線、新長線、粵海通道、神木北至延安北鐵路、達(dá)萬線、水柏線、蘭煙復(fù)線、武漢至荊門鐵路、洛湛通道、京滬高速鐵路、寧西線、銅九線等。
(3)工礦。煤炭工業(yè)，在調(diào)整開發(fā)布局的基礎(chǔ)上，抓好兩大露天礦區(qū)和8個重點礦區(qū)為主體的煤礦基本建設(shè)工程。大露天礦區(qū)是安家?guī)X露天煤礦、準(zhǔn)格爾哈爾烏素露天煤礦。重點礦區(qū)是：淮南、淮北、濟北、永城、蔚縣、神府東勝、晉城新區(qū)、盤江礦區(qū)。
陸上石油天然氣，重點建設(shè)大慶油田、遼河油田、勝利油田、塔里木油田、新疆油田、長慶油田以及其他重要油氣田等。
冶金行業(yè)，重點抓好鞍鋼、寶鋼、首鋼、武鋼、包鋼、本鋼、攀鋼、馬鋼、太鋼、唐鋼10大鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和特鋼企業(yè)的改擴建。
有色金屬行業(yè)，重點抓好中西部地區(qū)原料基地建設(shè)和現(xiàn)有企業(yè)的改擴建。
化工行業(yè)，重點抓好若干骨干項目建設(shè)和大型化工基地的結(jié)構(gòu)調(diào)整。充分依托現(xiàn)有企業(yè)，以改擴建為主，重點抓好以上海浦東開發(fā)區(qū)為龍頭的長江三角洲和長江沿岸城市的石油化工、工程塑料、橡膠加工及精細(xì)化工區(qū)；京、津、遼、魯環(huán)渤海灣的鹽化工、石油化工和橡膠加工區(qū)；東北石油化工區(qū)；珠江三角洲精細(xì)化工及橡膠加工區(qū)；西南磷化工區(qū)；西北天然氣、石油化工區(qū)；華北煤化工區(qū)。
(三)積極開展土地整理、復(fù)墾和開發(fā)。
為緩解土地供需矛盾，應(yīng)積極推進(jìn)土地整理，加強土地復(fù)墾，適度開發(fā)宜農(nóng)未利用土地資源。
1．土地整理。到2010年通過土地整理增加農(nóng)用地396.40萬公頃(5946萬畝)，其中增加耕地198.20萬公頃(2973萬畝)。土地整理的重點是村莊和農(nóng)田整理。要通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地100萬公頃(1500萬畝)；通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地98.20萬公頃(1473萬畝)。
——要把土地整理作為補充增加耕地面積的主要途徑，采取積極措施鼓勵開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)等相結(jié)合。要注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
——土地整理的重點區(qū)域是：京津唐地區(qū)，河北冀中南平原區(qū)，山西汾沭河谷地區(qū)，山西雁北地區(qū)，內(nèi)蒙古西遼河地區(qū)，內(nèi)蒙古河套地區(qū)，黑龍江松嫩平原地區(qū)，吉林松嫩平原地區(qū)，遼寧遼河平原及遼東半島西部地區(qū)，上海市，江蘇省，浙江杭嘉湖平原地區(qū)，浙江金衢盆地及蕭紹寧地區(qū)，安徽淮河中游平原及皖中南山圩區(qū)，閩西北地區(qū)，福建沿海地區(qū)，江西鄱陽湖平原及贛中地區(qū)，山東沿黃平原及膠東丘陵區(qū)，河南沿黃平原及淮河中上游地區(qū)，河南南陽盆地，湖北江漢平原及鄂北崗地區(qū)，湖南洞庭湖平原及湘中南丘陵區(qū)，廣東珠江三角洲及沿海地區(qū)，廣西桂中南地區(qū)，海南沿海地區(qū)，四川川中地區(qū)，云南滇中地區(qū)，貴州黔中地區(qū)，陜西漢中盆地，陜西關(guān)中渭北地區(qū)，甘肅河西地區(qū)，青海海東地區(qū)，寧夏銀川平原，新疆天山山麓綠洲等區(qū)域。
2．土地復(fù)墾。到2010年通過土地復(fù)墾增加農(nóng)用地面積52萬公頃(780萬畝)，其中增加耕地17.33萬公頃(260萬畝)。工礦廢棄地復(fù)墾率由目前的12%左右提高到17%左右。
——按照誰破壞、誰復(fù)墾的原則，加強各類工礦廢棄地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進(jìn)行。要及時復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。要制定鼓勵政策，使歷史遺留的工礦廢棄地，盡可能分期得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
——土地復(fù)墾的重點地區(qū)是：以山西為中心的能源、化工基地，山東、安徽、江蘇、河南、陜西、內(nèi)蒙古等省區(qū)的煤炭基地，遼寧的遼河油田及鋼鐵、煤炭基地，冀東煤炭、鋼鐵、電力、建材基地，黑龍江煤炭、采金和石油基地，膠東黃金基地，西南冶金、化工、有色金屬基地等。
3．土地開發(fā)。到2010年開發(fā)利用宜農(nóng)宜林宜牧荒地2148萬公頃(32220萬畝)以上，其中增加耕地225.27萬公頃(3379萬畝)。
——土地開發(fā)以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，并與農(nóng)田基本建設(shè)水利建設(shè)同步進(jìn)行。開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進(jìn)行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計，保護(hù)生態(tài)平衡。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
——土地開發(fā)的重點地區(qū)是：三江平原區(qū)，松遼平原區(qū)，河套平原區(qū)，銀川平原區(qū)，河西走廊區(qū)，共和盆地區(qū)，北疆山麓綠洲區(qū)，伊犁河谷地區(qū)，南疆山麓綠洲區(qū)，津冀沿海灘涂區(qū)，黃河三角洲區(qū)，蘇北沿海灘涂區(qū)，海南沿海平原區(qū)，滇中地區(qū)，西藏一江兩河地區(qū)等。
(四)加強土地生態(tài)保護(hù)與整治。
1．加強農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護(hù)。以耕地資源永續(xù)利用為目標(biāo)，加強耕地特別是基本農(nóng)田的質(zhì)量保護(hù)。結(jié)合土地整理和修筑梯田、改良土壤、營造農(nóng)田防護(hù)林等綜合措施，培肥地力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，擴大農(nóng)田灌溉面積。采取措施防治工業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對土地的污染，控制高殘留化學(xué)膜和農(nóng)藥的使用。
2．加快林業(yè)生態(tài)體系工程建設(shè)。加強森林資源保護(hù)，保障重點防護(hù)林體系工程建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境。重點防護(hù)林體系工程主要是：“三北”防護(hù)林體系工程，長江中上游防護(hù)林體系工程，沿海防護(hù)林體系工程，平原綠化工程，太行山綠化工程，黃河中游防護(hù)林體系工程，淮河、太湖流域防護(hù)林體系工程，珠江流域防護(hù)林體系工程，遼河流域防護(hù)林體系工程等。
3．積極開展土地退化的防治。
——進(jìn)一步加大水土流失的治理力度。以黃河上中游地區(qū)、長江上中游地區(qū)為重點，禁止開墾陡坡地。對已經(jīng)開墾的大于25度陡坡耕地，要根據(jù)條件與可能，有計劃、有步驟地退耕還林、還草。大江大河兩岸及其他生態(tài)脆弱地區(qū)的陡坡耕地要盡快全部退耕。到2010年陡坡耕地退耕還林、還草面積達(dá)到270萬公頃(4050萬畝)。對25度以下緩坡耕地，要積極采用“坡改梯”和改進(jìn)耕作技術(shù)等措施， 減少水土流失。 要以小流域為單元實行綜合治理。 到2010年改造坡耕地666.67萬公頃(10000萬畝)。水土流失治理的重點地區(qū)是：黃河上中游地區(qū)特別是黃土高原地區(qū)，長江上中游地區(qū)，太行山——伏牛山地區(qū)，呂梁山地區(qū)，沂蒙山地區(qū)，大別山地區(qū)，江南丘陵，湘黔地區(qū)，云浮山地區(qū)等。
——積極開展防沙治沙工作。采取生物措施與工程措施，增加沙區(qū)植被，建立防、治、用有機結(jié)合的荒漠化防治體系。著重抓好“三北”風(fēng)沙綜合防治區(qū)重點工程和試驗示范區(qū)的建設(shè)。重點地區(qū)是：毛烏素沙漠及邊緣地區(qū)，巴丹吉林——騰格里沙漠及邊緣地區(qū)，古爾班通古特沙漠及邊緣地區(qū)，塔克拉瑪干沙漠及邊緣地區(qū)，柴達(dá)木盆地戈壁及邊緣地區(qū)等。
——把退耕還牧、保護(hù)草場資源與改良草場、建設(shè)人工和半人工草場結(jié)合起來，綜合治理退化草原。到2010年安排退耕還草面積74．47萬公頃(1117萬畝)。草原治理的重點地區(qū)是：呼倫貝爾地區(qū)，內(nèi)蒙古干草原地區(qū)，北疆戈壁荒漠草原，南疆荒漠草原等。
4．加強自然保護(hù)區(qū)和濕地的保護(hù)。到2010年全國自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)到國土面積8%。要按照全面規(guī)劃、積極保護(hù)、科學(xué)管理、永續(xù)利用的方針，建立和完善全國自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，擴大自然保護(hù)區(qū)規(guī)模。要加強濕地、紅樹林和河口生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。濕地、紅樹林、河口生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和開發(fā)利用必須納入當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃，禁止盲目圍墾和建設(shè)。
四、 實施《綱要》的主要措施
為保障《綱要》的實施，必須實行最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格土地用途管制，強化規(guī)劃管理，完善土地利用的經(jīng)濟運行機制。
(一)建立和完善土地利用規(guī)劃管理體系。
《綱要》一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。各地應(yīng)在《綱要》的控制和指導(dǎo)下，盡快完成規(guī)劃的編制、修訂任務(wù)。下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?？h級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地用途分區(qū)必須落實到地塊。未按要求編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，或者編制、修訂的土地利用總體規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得批準(zhǔn)建設(shè)項目用地。
編制和修訂城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍進(jìn)行。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)必須納入城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。其他各行業(yè)的用地規(guī)劃在確定用地規(guī)模和布局上也必須服從土地利用總體規(guī)劃。土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等土地利用專項規(guī)劃的編制和修訂，必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，形成以土地利用總體規(guī)劃為龍頭的土地利用規(guī)劃管理體系。
(二)加強土地利用規(guī)劃實施管理。
土地利用總體規(guī)劃要納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。《綱要》確定的各項目標(biāo)和主要指標(biāo)應(yīng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃。地方各級人民政府也要將批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和主要指標(biāo)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行。
建立公告制度。市(縣)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)公告，并廣泛宣傳，接受社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督。
強化土地利用的計劃指標(biāo)控制。土地利用總體規(guī)劃確定的主要控制指標(biāo)通過中期和年度土地利用計劃實施。國務(wù)院審批的建設(shè)用地，其占用耕地計劃指標(biāo)由國家掌握；省級人民政府審批的建設(shè)用地，其占用耕地指標(biāo)經(jīng)綜合平衡后按照規(guī)定下達(dá)省、自治區(qū)、直轄市。
強化建設(shè)用地的規(guī)劃管理。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃對建設(shè)項目用地進(jìn)行預(yù)審。根據(jù)規(guī)劃嚴(yán)格審查項目用地規(guī)模、布局、耕地占補平衡措施和用地計劃指標(biāo)。建設(shè)項目用地的驗收，要檢查執(zhí)行規(guī)劃和落實占補平衡措施的情況。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，審核城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模。城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和范圍，如與土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍不一致，應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍內(nèi)審批用地。
完善農(nóng)用地的規(guī)劃管理。落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；不符合規(guī)劃用途的不得轉(zhuǎn)用。對個別確需轉(zhuǎn)用的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定修改規(guī)劃后方可轉(zhuǎn)用。
加強土地整理和未利用地開發(fā)的規(guī)劃管理。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，加強土地整理和未利用地開發(fā)的審批管理，確保土地整理和開發(fā)活動規(guī)范、有序地進(jìn)行，切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
(三)改革和完善土地利用的經(jīng)濟運行機制。
制定新增建設(shè)用地的土地有償使用費收繳辦法。把國家每年下達(dá)各地的非農(nóng)建設(shè)占用耕地的指標(biāo)作為上繳土地收益的一項重要依據(jù)。
提高占用耕地的成本。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地而又沒有條件開墾耕地的，應(yīng)繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。適當(dāng)提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，使建設(shè)占用耕地成本高于利用現(xiàn)有建設(shè)用地的成本。
制定土地整理、開發(fā)的經(jīng)濟扶持政策。按照取之于土、用之于土的原則，利用新增建設(shè)用地的土地有償使用費等各種土地收益建立土地開發(fā)整理專項資金，專項用于耕地開發(fā)和土地整理。建設(shè)用地單位整理、復(fù)墾和開發(fā)耕地的投資，列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項目總投資，保證耕地占補平衡資金的落實。
把耕地開發(fā)和土地整理引入國際合作和利用外資的優(yōu)先領(lǐng)域，擴大利用外資的規(guī)模。
發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和計劃對土地市場價格的調(diào)控作用，合理制定供地計劃。根據(jù)不同土地用途分區(qū)制定不同的土地價格，完善市場規(guī)則，加強市場管理，保證土地市場健康有序地發(fā)展。
(四)強化政府土地管理職能。
改革和完善土地管理體制，強化土地的集中統(tǒng)一管理，加強中央和省級政府土地管理職能。特別要發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。
建立耕地總量動態(tài)平衡的檢查考核制度。省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的情況，向國務(wù)院土地行政主管部門報告。耕地總量減少的，要在規(guī)定期限內(nèi)，開發(fā)、整理、復(fù)墾與所減少耕地的數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍嵭懈乜偭縿討B(tài)平衡領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護(hù)和節(jié)約挖潛指標(biāo)的情況，作為考核政府工作和干部政績的重要內(nèi)容之一。
(五)加強土地法制建設(shè)。
制定《土地管理法》的配套法規(guī)和規(guī)章，逐步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的比較完善的土地法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。
加大執(zhí)法力度，建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督管理制度，嚴(yán)肅查處有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和以言代法、以權(quán)代法的違法行為；對違反土地利用總體規(guī)劃、破壞耕地的要堅決查處，對構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任。
(六)深入開展全民土地國情國策教育。
普及土地科學(xué)知識，強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規(guī)劃用地的意識。提高保護(hù)耕地重要性的認(rèn)識。加強土地宣傳工作和輿論監(jiān)督，增強公眾的參與和監(jiān)督意識。
(七)充分利用現(xiàn)代科技手段，加強土地動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)管理。
要利用衛(wèi)星航測等現(xiàn)代科技手段對土地利用進(jìn)行有系統(tǒng)的監(jiān)測，及時、準(zhǔn)確掌握全國范圍和重點地區(qū)的土地利用狀況，尤其是耕地現(xiàn)狀及其動態(tài)變化。建立覆蓋全國的各級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理水平。
