發(fā)文機關(guān)國務(wù)院辦公廳
發(fā)文日期2011年02月13日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國辦發(fā)明電〔2011〕6號
施行日期2011年02月13日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
近年來，各地區(qū)、各有關(guān)部門積極籌集資金，著力保障地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、改善民生、應(yīng)對亞洲和國際金融危機沖擊，取得了明顯成效，但也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題。為加強地方政府性債務(wù)管理、建立規(guī)范的地方舉債融資機制、有效防范和化解潛在風(fēng)險，國務(wù)院決定，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計，以摸清全國地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型、成因和管理情況。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從全局出發(fā)，充分認識此項工作的重要性，統(tǒng)一思想，高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，密切合作，確保審計工作順利進行。審計署要把地方政府性債務(wù)審計作為今年工作的重中之重，精心組織，周密部署，集中力量，下大力氣保質(zhì)保量地完成。財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會等部門和機構(gòu)，要加強與審計署的協(xié)調(diào)配合，如實、客觀、完整地提供資料、數(shù)據(jù)和情況，深入細致地做好相關(guān)工作。各?。▍^(qū)、市）人民政府要積極支持、配合審計署工作，精心組織地方審計機關(guān)按照審計署的統(tǒng)一安排實施審計，支持和要求地方審計機關(guān)實事求是、如實報告審計情況，確保審計數(shù)據(jù)和情況的真實、準確和完整，并做好人力、物力和財力等方面的保障，務(wù)必在規(guī)定時間內(nèi)、按要求、高質(zhì)量地完成好本地區(qū)政府性債務(wù)審計任務(wù)。
附件：地方政府性債務(wù)審計工作方案
為落實中央經(jīng)濟工作會議和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，做好地方政府性債務(wù)審計工作，根據(jù) 《中華人民共和國審計法》、 《中華人民共和國審計法實施條例》，提出如下工作方案。
一、 審計工作目標
此次審計按照“摸清規(guī)模，分清類型，分析結(jié)構(gòu)，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，實現(xiàn)以下工作目標：一是分年度摸清全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及增減變化情況；二是根據(jù)政府償債責(zé)任分清債務(wù)類型；三是分析債務(wù)償還能力，揭示存在的風(fēng)險隱患；四是揭示和反映有關(guān)部門和地方在債務(wù)管理中存在的突出問題；五是深入分析地方政府性債務(wù)形成的主要原因，提出加強地方政府性債務(wù)管理，建立健全規(guī)范的地方舉債融資機制，有效防范和化解潛在風(fēng)險的意見和建議。
二、 審計范圍和對象
（一） 審計的債務(wù)范圍。
此次對地方政府性債務(wù)的審計，主要是對地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)進行審計。我國法律規(guī)定，地方政府不得進行債務(wù)擔(dān)保（法律和國務(wù)院另有規(guī)定除外）。按照財政部會計報告準則，擔(dān)保債務(wù)不計入擔(dān)保單位的資產(chǎn)負債表，而是作為或有債務(wù)在會計報表附注中加以說明。為全面摸清地方政府可能承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險情況，此次審計也要對地方政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)進行審計。
1. 地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還，政府負有直接償債責(zé)任的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)；二是政府融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學(xué)費等收入）償還的債務(wù)；三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。
2. 地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是指因地方政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府（含政府部門和機構(gòu)）舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。
3.其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構(gòu)）未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。
（二） 審計的地區(qū)和時間范圍。
審計的地區(qū)范圍是：31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)，以下簡稱市）、縣（市、區(qū)、旗，以下簡稱縣）三級政府。
審計的時間范圍是：債務(wù)發(fā)生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年。
（三） 審計對象。
審計對象是：省、市、縣三級地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位。
三、 審計內(nèi)容和重點
（一） 調(diào)查了解地方政府性債務(wù)在支持地方經(jīng)濟、社會發(fā)展方面所發(fā)揮的積極作用，以及各地在加強債務(wù)管理方面所采取的主要措施。
1. 地方政府通過舉債融資，在支持地方經(jīng)濟和社會發(fā)展、改善民生以及應(yīng)對亞洲和國際金融危機沖擊等方面發(fā)揮的積極作用；在夯實地方經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)方面取得的主要成效。
2. 地方政府債務(wù)管理的模式、管理制度，以及在加強政府性債務(wù)管理方面采取的主要措施及成效。
3. 地方政府在清理化解歷史債務(wù)，清理規(guī)范融資平臺公司及其債務(wù)方面采取的主要措施和取得的成效。
（二） 摸清各級次、各年度地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)、負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)（以下簡稱三類債務(wù)）的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及變化情況。
1. 三類債務(wù)的年末余額及年度增減變化情況。
2. 三類債務(wù)的債務(wù)人構(gòu)成情況。包括：地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺公司和其他單位等各類債務(wù)人年末債務(wù)余額的規(guī)模、比重及年度增減變化情況。
3. 三類債務(wù)的來源構(gòu)成情況。包括：銀行貸款、發(fā)行債券（地方政府債券、企業(yè)債券、銀信政等）、上級財政轉(zhuǎn)貸和借款（外債轉(zhuǎn)貸、國債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸等）、其他單位及個人借款或拖欠的規(guī)模、比重及年度增減變化情況。
4. 三類債務(wù)余額的資金投向情況。摸清年末債務(wù)余額中尚未支出到項目的債務(wù)、用于項目支出的債務(wù)和用于非項目支出的債務(wù)規(guī)模、比重及年度增減變化情況。用于項目支出的債務(wù)，按項目市場化屬性分為：用于公益性項目的債務(wù)和用于非公益性項目的債務(wù)；按項目的行業(yè)性質(zhì)分為：用于工業(yè)、能源、交通運輸、市政建設(shè)、農(nóng)林水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、教育、衛(wèi)生、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村公路和橋梁等項目的債務(wù)。用于非項目支出的債務(wù)，主要是指化解地方金融風(fēng)險、未用于項目的流動資金貸款等債務(wù)。
5. 三類債務(wù)未來各年度需償付的債務(wù)本金情況。調(diào)查2011年、2012年、2013年、2014年、2015年5個年度，2016年至2020年，2021年至2025年，2026年以后3個時間段內(nèi)分別需要償還的債務(wù)本金額，分析未來可能出現(xiàn)的償債高峰期。
（三）重點分析各級次、各年度地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)的總體風(fēng)險狀況，并對債務(wù)規(guī)模比較大的行業(yè)、部門和融資平臺公司等單位債務(wù)風(fēng)險狀況進行分析。
1. 地方各級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的總體風(fēng)險狀況。
（1） 債務(wù)率（年末債務(wù)余額占當(dāng)年綜合可用財力的比率）分析。如債務(wù)率超過100%（多數(shù)國家確定的債務(wù)率指標控制上限），表明該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較高；如低于100%，表明該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較低。
（2） 償債率（當(dāng)年償還債務(wù)本息占當(dāng)年綜合可用財力的比率）分析。如償債率超過20%（國際常用的償債率指標控制上限），表明該地區(qū)到期債務(wù)的償債壓力較大，風(fēng)險較高；如低于20%，表明該地區(qū)償債壓力較小，風(fēng)險較低。
（3） 逾期債務(wù)率和借新還舊償債率分析。如逾期債務(wù)率（年末逾期債務(wù)額占年末債務(wù)總余額的比重）較高，表明政府已出現(xiàn)償債困難，存在較高風(fēng)險。如借新還舊償債率（舉借新債償還債務(wù)本息額占當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的比重）較高，表明政府對舉借新債償還債務(wù)的依賴程度較高，存在一定償債風(fēng)險。
2. 對交通運輸、市政建設(shè)、高校、醫(yī)院和融資平臺公司等重點行業(yè)和單位的三類債務(wù)情況和償債風(fēng)險進行分析。
（1） 交通運輸部門債務(wù)情況及償債風(fēng)險。
一是摸清交通運輸部門三類債務(wù)的規(guī)模及其比重情況；二是分析交通運輸部門利用自身經(jīng)營收入償還到期政府擔(dān)保債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的能力；三是分析債務(wù)逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)的情況。
（2） 用于市政建設(shè)的債務(wù)情況及償債風(fēng)險。
一是摸清用于市政建設(shè)的三類債務(wù)的規(guī)模及其比重情況；二是分析用于市政建設(shè)的政府性債務(wù)余額中，以土地出讓收入為償債資金來源的債務(wù)規(guī)模及償債能力，是否存在債務(wù)償還過度依賴土地出讓收入，易受房地產(chǎn)政策調(diào)控影響，引發(fā)償債風(fēng)險的問題；三是分析債務(wù)逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)的情況。
（3） 高校、醫(yī)院等單位債務(wù)情況及償債風(fēng)險。
一是摸清高校、醫(yī)院等單位三類債務(wù)的規(guī)模及其比重情況；二是分析高校、醫(yī)院等單位利用事業(yè)收入、經(jīng)營收入等償還到期政府擔(dān)保債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的能力；三是債務(wù)逾期情況和舉借新債償還舊債情況；四是分析其中政府擔(dān)保債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)實際轉(zhuǎn)化為地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)的情況。
（4） 融資平臺公司債務(wù)情況、運營狀況及償債風(fēng)險。
一是摸清融資平臺公司的個數(shù)、類別及三類債務(wù)的規(guī)模、比重情況；二是調(diào)查融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量、財務(wù)狀況、盈利能力，包括：融資平臺公司不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)（如學(xué)校、廣場、黨政機關(guān)辦公樓以及市政道路、設(shè)施等）所占比重，以及注冊資本不到位、抽逃資本、資產(chǎn)不實等影響資產(chǎn)質(zhì)量的情況，根據(jù)資產(chǎn)負債率及盈利情況，分析融資平臺公司償債能力。
（四） 債務(wù)舉借、管理和債務(wù)資金使用方面存在的主要問題。
1. 審查地方政府性債務(wù)管理制度是否健全，債務(wù)的舉借、使用、償還管理是否規(guī)范，有無債務(wù)缺乏歸口管理、多頭舉債、造成規(guī)模底數(shù)不清，債務(wù)資金管理不到位、使用審批手續(xù)不健全，償債責(zé)任不落實、風(fēng)險預(yù)警和控制機制不完善等問題。
2. 審查地方政府債務(wù)資金使用是否合規(guī)有效，有無違反國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定投向“兩高一剩”、低水平重復(fù)建設(shè)項目，違規(guī)進入資本市場、房地產(chǎn)市場的問題；有無投資建設(shè)“形象工程”、樓堂館所的問題；有無未按核準用途使用債務(wù)資金的問題；有無長期閑置債務(wù)資金的問題。
3. 審查地方政府（含政府部門和機構(gòu)）及主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，在2010年6月 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）下發(fā)后，有無以承諾函、寬慰函等形式，或以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)為政府融資平臺公司融資行為違規(guī)提供直接或間接擔(dān)保的問題。
4. 審查融資平臺公司是否存在以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物作為擔(dān)保，或高估抵押物價值獲得貸款，以及用同一抵押物重復(fù)抵押獲得超出抵押物價值的貸款等問題；有無注冊資本不到位、將貸款用作項目資本金、抽逃資本、資產(chǎn)不實的問題。在發(fā)行債券過程中，有無通過違規(guī)注資、虛報收入等方式粉飾業(yè)績發(fā)行債券，或主管部門審批不嚴等問題。
5. 審查地方政府（含政府部門和機構(gòu)）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司有無違反國家規(guī)定，以各種形式向單位職工或社會公眾集資的問題。
（五） 地方政府性債務(wù)形成原因分析。
結(jié)合被審計地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，從財政體制、地方舉債融資和風(fēng)險防范機制、領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度等方面對債務(wù)形成的原因進行分析。
結(jié)合債務(wù)資金的構(gòu)成和投向，重點分析2010年末政府負有償債責(zé)任的債務(wù)余額形成原因。分清以前年度舉借形成的債務(wù)余額規(guī)模，2010年當(dāng)年舉借用于償還以前年度債務(wù)本息、續(xù)建以前年度項目、化解以前年度地方金融風(fēng)險和當(dāng)年新開工項目（其中：用于2010年中央擴內(nèi)需項目配套的債務(wù)）形成的債務(wù)余額規(guī)模，以及尚未支出的債務(wù)資金額。
（六） 提出審計建議。
針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，著眼于促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，有效防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，維護財政和金融安全，提出妥善處理存量債務(wù)，健全完善地方政府性債務(wù)管理制度，建立規(guī)范的地方舉債融資機制的審計建議。
四、 有關(guān)要求
（一） 統(tǒng)一思想，提高認識。此次地方政府性債務(wù)審計，是國務(wù)院部署的一項重要工作，是全國審計機關(guān)的一項重要任務(wù)，也是推動地方加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措。通過審計，摸清當(dāng)前地方政府性債務(wù)基本情況，不僅可以為中央經(jīng)濟決策提供重要參考，也可以為地方各級政府加強本地區(qū)政府性債務(wù)管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和情況，具有十分重大的意義。各有關(guān)部門、地方各級政府、各級審計機關(guān)要充分認識此項工作的極端重要性，牢固樹立大局意識和宏觀意識，以高度的政治責(zé)任感和歷史使命感，克服一切困難，保質(zhì)保量地完成審計工作任務(wù)。
（二） 明確目標，突出重點。各有關(guān)部門、地方各級政府要認真學(xué)習(xí)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，按照“摸清規(guī)模，分清類型，分析結(jié)構(gòu)，揭示問題，查找原因，提出建議”的工作思路，切實做好審計工作。通過審計，要全面摸清地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，分類型、分級次、分年度摸清情況；要深入分析債務(wù)形成的原因，是否合理合規(guī)；要調(diào)查有關(guān)部門和地方對債務(wù)的管理情況，反映存在的突出問題；要分析償債能力，揭示是否存在風(fēng)險隱患，積極提出防范和化解風(fēng)險的建議。
（三） 精心組織，確保質(zhì)量。本次地方政府性債務(wù)審計由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)實施。審計署要于2011年2月下旬統(tǒng)一向各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市及計劃單列市）人民政府下達審計通知書，并抄送各市、縣人民政府；3月1日前開始審計，6月底之前向國務(wù)院提交審計報告。審計中要嚴格執(zhí)行審計法律法規(guī)，確保審計的債務(wù)數(shù)據(jù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)真實、準確和完整，防止漏報、重報、多報。各級審計機關(guān)要認真組織，突出重點，確保審計工作目標的實現(xiàn)。
（四） 及時溝通，加強協(xié)調(diào)。各級審計機關(guān)要做好與地方政府及各級財政、發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)等相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)解決工作中的問題。審計署要加強組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指導(dǎo)。各級審計機關(guān)要及時向?qū)徲嬍饒蟾婀ぷ鬟M展情況、發(fā)現(xiàn)的重大案件線索和其他重大事項。
（五） 依法審計，嚴守紀律。各級審計機關(guān)要嚴格執(zhí)行審計紀律及各項廉政規(guī)定，切實做到依法審計、文明審計。審計人員要嚴格遵守保密紀律，未經(jīng)批準，任何單位和個人不得對外披露審計情況和審計數(shù)據(jù)。
具體審計方案及相關(guān)報表由審計署另行制定。
