發(fā)文機關(guān)國務院
發(fā)文日期1956年09月25日
時效性現(xiàn)行有效
施行日期1956年09月25日
效力級別國務院規(guī)范性文件
現(xiàn)在將國務院法制局“關(guān)于法規(guī)整理工作的總結(jié)報告”和“對政務院發(fā)布的和批準發(fā)布的法規(guī)整理意見”發(fā)給你們。
國務院各部門應即參照法制局提出的整理意見，對其中本部門所主管的業(yè)務法規(guī)，分別加以審查并且進行具體的修改、廢止或者重新起草等工作，而后按照法定程序加以處理。
國務院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會應該參照法制局整理法規(guī)的經(jīng)驗，對已往各自發(fā)布的法規(guī)，限期進行一次系統(tǒng)的整理，并加以處理。
為了及時地、有效地做好這一工作，國務院各部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會，不論已否成立法律室，都應該指定專人，組織力量，有計劃地來進行。
國務院法制局關(guān)于法規(guī)整理工作的總結(jié)報告
（1955年12月30日）
一
依照1955年1月13日國務院常務會議關(guān)于整理法規(guī)的決議，我們對原政務院發(fā)布和批準發(fā)布的各項法規(guī)，匯集了250件，在國務院參事室、政協(xié)兩位委員和首都政法院校幾位教研人員的協(xié)助下，進行了初步的整理。
整理工作是依照總理指示的有重點并且結(jié)合政策學習的方針進行的。具體作法是：（1）分組研究，綜合審議；（2）對各項法規(guī)，主要是看它同 憲法原則和現(xiàn)行政策是否符合，同當前情況和新的經(jīng)驗是否適應，其次再看它同其它法規(guī)或者它本身條文間有無矛盾；（3）有重點地配合有關(guān)業(yè)務理論的學習，同時參考蘇聯(lián)和其它國家的同類法規(guī)以及必要的資料；（4）同有關(guān)業(yè)務部門交換整理意見，并商榷處理辦法。
整理結(jié)果，對這250件法規(guī)分為下列五類：
（1）繼續(xù)適用的法規(guī)，計42件。這類法規(guī)包括：現(xiàn)在可以適用的，或者仍可適用只是個別條款有些不合適而可留待將來編纂時修正的，如“ 中華人民共和國勞動改造條例”和“社會團體登記暫行辦法”等。
（2）繼續(xù)適用而須加以修改的法規(guī)，計64件。這類法規(guī)，基本符合 憲法原則，可以繼續(xù)適用，但是由于情況變化、工作發(fā)展或者組織變動，其中某些規(guī)定已有缺陷，須加以必要地修改，如“ 中華人民共和國勞動保險條例”和“中華人民共和國對各國外交官及領事官優(yōu)遇暫行辦法”等。
以上兩類法規(guī)共計106件，約占總數(shù)的42%。
（3）需要重新起草或者合并起草來代替的法規(guī)，計56件，占總數(shù)的22%。這類法規(guī)，主要是由于其中有些基本原則同當前情況和政策法令不符，需要制定新的法規(guī)來代替，如“全國稅政實施要則”和“中華人民共和國礦業(yè)暫行條例”等；其次是由于對同一問題規(guī)定不一，須合并制定一個統(tǒng)一的法規(guī)來代替的，如有關(guān)城市房產(chǎn)管理和專科以上學校章程等法規(guī)。
（4）過時的法規(guī)，計42件，約占總數(shù)的17%。這類法規(guī)包括：已經(jīng)完成其歷史任務，不需修改，也不必廢止，或者已經(jīng)基本過時，但在處理有關(guān)問題時仍可參照的，如“新區(qū)農(nóng)村債務糾紛處理辦法”、“私立高等學校管理暫行辦法”和“ 全國人口調(diào)查登記辦法”等，以及關(guān)于土地改革和“三反”、“五反”的一些法規(guī)。
（5）已經(jīng)廢止的法規(guī)，計47件，約占總數(shù)的19%。這類法規(guī)包括：已經(jīng)明文作廢的，如“ 鐵路軍運暫行條例”和“印信條例”等；已經(jīng)被新的法規(guī)代替而實際失效的，如“全國鐵路職工疾病傷殘補助試行辦法”等；因組織機構(gòu)撤銷或者改變而當然作廢的，如各大行政區(qū)和地方各級人民政府組織通則等。
以上各類法規(guī)的具體處理辦法，見附件“對政務院發(fā)布和批準發(fā)布的法規(guī)的整理意見”。由于情況不斷變化，這些意見不一定恰當，擬請批轉(zhuǎn)各部門分別參照處理，并且組織力量進一步進行系統(tǒng)的編纂工作，以明確那些法規(guī)仍然有效，便于公民和各級國家機關(guān)遵循。
二
經(jīng)過這次法規(guī)整理，我們對過渡時期國家管理方面的法制建設，有以下幾點體會：
（1）這250件法規(guī)，都是原政務院為了執(zhí)行共同綱領、國家法律法令和原中央人民政府委員會的施政方針而采取的一些規(guī)范性的行政措施。其中關(guān)于組織各級行政機構(gòu)和建立工作制度的，約占30%；關(guān)于組織進行各項社會改革的，約占20%；關(guān)于組織各種經(jīng)濟和調(diào)整公私關(guān)系的，約占35%；關(guān)于文教建設和其它管理工作的，約占15%。所有這些法規(guī)，反映了在建國初期，國家最高行政機關(guān)為了貫徹執(zhí)行國家各項政治任務在各方面進行的高度的組織活動，對于健全人民民主制度，保障國民經(jīng)濟恢復和發(fā)展，以及其它各項政府工作的順利進行，都有重大的意義。這說明了鞏固與發(fā)展人民民主專政、組織與指導國民經(jīng)濟和全部的國家生活，就是我們國家管理的基本職能。為了適應這樣的職能，我們國家行政機關(guān)根據(jù)并為執(zhí)行法律法令而制定的行政法規(guī)，也就是實現(xiàn)國家管理的重要工具之一。
（2）這250件法規(guī)中，在1952年底以前發(fā)布的，約占90%。它們反映了恢復時期的社會經(jīng)濟基礎，在指導全國爭取國家財政經(jīng)濟狀況基本好轉(zhuǎn)的斗爭中，起了很大的作用。由于1953年后社會經(jīng)濟狀況起了顯著的變化，國家進入了有計劃的經(jīng)濟建設，這些法規(guī)已有許多不能適應新的情況，所以現(xiàn)在屬于廢止、過時和需要重新起草來代替的，就有143件，占總數(shù)的57%。這就說明了我們的法制是反映經(jīng)濟而又指導經(jīng)濟，并且是隨著經(jīng)濟的變化而變化的，特別是過渡時期的行政法規(guī)表現(xiàn)更為明顯。因此，那種忽視法制在經(jīng)濟工作中的作用，或者把法制看作一成不變的觀點，都是不對的。另一方面，1953年以后，雖然社會經(jīng)濟狀況改變了，有許多法規(guī)需要相應地起草，但是社會主義建設和社會主義改造的經(jīng)驗積累還很不足，既不應當閉門造車主觀地制定一套法規(guī)，也不應當削足適履硬搬蘇聯(lián)和其它國家的成規(guī)。所以在1953年以后將近兩年的期間，還只能根據(jù)實際需要更多地運用一般指示文件來指導工作，而制成為法規(guī)的僅有29件。這說明了過渡時期的法規(guī)，是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)驗的積累而逐步完備的。現(xiàn)在發(fā)展國民經(jīng)濟的五年計劃已經(jīng)制定，國家經(jīng)濟部門已較前增加很多，適應國家經(jīng)濟建設的發(fā)展，積極地制定一些經(jīng)驗較成熟的法規(guī)，已有迫切的需要。
（3）我們的革命法制，是在破除國民黨反動政府舊法的廢墟上建立起來的。我們各項法規(guī)的制定，是在中國共產(chǎn)黨的正確領導下，隨著人民革命的群眾運動在各方面不斷地發(fā)展和深入，總結(jié)了運動中的經(jīng)驗，而后用法規(guī)的形式固定起來，從而又推動了運動的發(fā)展?，F(xiàn)在來看，這250件法規(guī)中，所有在當時行之有效或者至今仍可繼續(xù)適用的，都是：1.體現(xiàn)了黨的既定政策；2.總結(jié)了斗爭經(jīng)驗，符合了從群眾中來到群眾中去的原則；3.根據(jù)并執(zhí)行了國家根本法（過去為共同綱領）和其它法律法令。反之，個別法規(guī)在草擬和制定的時候，就沒有很好地注意這三者，如“中醫(yī)師暫行條例”和“ 醫(yī)院診所管理暫行條例”等，不僅現(xiàn)在看來，同這三者都不符合，在內(nèi)容上不少是抄襲來的，據(jù)查在1951年發(fā)布后，當時就有的地方（如上海）認為行不通，沒有在當?shù)毓肌Ｒ虼?，這三者的結(jié)合，就是我們以工人階級為領導的人民民主國家的行政法規(guī)的基本特點，也應當是我們草擬和審查各項行政法規(guī)的工作原則。
（4）正由于行政法規(guī)是根據(jù)并為執(zhí)行法律法令而制定的，是從屬于國家法律法令的，所以它也具有強制性。又由于建國初期，各項法律一時還不可能完備，因此在我們國家行政機關(guān)制定的行政法規(guī)中，特別在有關(guān)維護革命秩序、保護國家和人民利益以及有關(guān)社會改革的許多法規(guī)中，曾不能不根據(jù)實際需要，依據(jù)共同綱領的原則，涉及到一些有關(guān)刑法、民法性質(zhì)的規(guī)定，以便更有效地實現(xiàn)國家管理。但是我們的國家管理，不是僅依靠法規(guī)的強制性，而主要是依靠人民群眾的政治覺悟和積極性。過去制定的這250件法規(guī)，大部分是通則性和暫行性的，一般沒有過細過硬的規(guī)定，為的是實事求是，便于因地因時制宜，發(fā)揮地方和群眾的積極性和創(chuàng)造性。此外，許多法規(guī)在發(fā)布時，還配合著說明文件、黨的指示和報紙社論，使其深入人心，更有效地貫徹執(zhí)行。所以我們的國家管理，依靠說服教育是基本的，那種法制萬能的觀點是不對的；當然單純強調(diào)說服教育而忽視革命法制在國家生活中的強制作用，也是不對的。只有說服教育和強制相結(jié)合，才是我們國家管理和法制建設的原則。
三
法規(guī)的發(fā)布，必須按照一定的程序，這是國家管理方面的法制原則之一。在這次法規(guī)的整理中，我們發(fā)現(xiàn)有些同類法規(guī)發(fā)布程序不一致，如貨物稅和商品流通稅的法規(guī)，前者由原政務院發(fā)布，后者由原政務院財經(jīng)委員會發(fā)布；有些技術(shù)性細則性的法規(guī)，如“ 期刊登記暫行辦法”，系根據(jù)政務院發(fā)布的“管理書刊出版業(yè)、印刷業(yè)、發(fā)行業(yè)暫行條例”制定的，本可由部門發(fā)布，而也由原政務院發(fā)布了；也有些法規(guī)，如“關(guān)于勞資關(guān)系暫行處理辦法”等，本應該由政府發(fā)布，可是由人民團體發(fā)布了。特別是關(guān)于法規(guī)的生效日期，往往由于沒有明確規(guī)定，因而有的把會議通過日、批準日、發(fā)布日當作生效日期，也有的把新華社發(fā)稿日、人民日報或地方報紙刊載日當作生效日期。這些日期有的相差多日，甚至有的相差半年，致使國家機關(guān)、人民群眾、特別是審判人員，對法規(guī)究竟是從何日起生效，很難確定。此外，我們也發(fā)現(xiàn)有些地方竟把僅是內(nèi)部征求意見的一些法規(guī)草案當作已發(fā)布的法規(guī)編入法令匯編。我們認為今后屬于根據(jù)和執(zhí)行法律法令的一些業(yè)務管理的帶基本性的行政法規(guī)，應當由國務院發(fā)布或者批準發(fā)布，其它一般性的行政法規(guī)，可以按照各部門和各省級人民委員會法定的職權(quán)自行制定發(fā)布。所有法規(guī)的發(fā)布，都須把法規(guī)的生效日期和特定施行范圍等，在法規(guī)中或者在發(fā)布文件中加以明確的規(guī)定。發(fā)布文件應當有一定的簽署制度。
在法規(guī)的修改和解釋上，過去有的下級機關(guān)修改上級機關(guān)發(fā)布的法規(guī)；有的對同一問題的規(guī)定互有分歧或者解釋不一致；有的修改頻繁，甚至如原貿(mào)易部發(fā)布的“易貨貿(mào)易管理暫行辦法實施細則”兩天修改三次；有的以機關(guān)內(nèi)部通知的方式，甚至以辦公廳通知的方式修改或者廢止正式公布的法規(guī)；也有不少法規(guī)，例如有些稅制法規(guī)，應該修改而沒有按照程序及時修改。所有以上這些程序上的混亂，致使人民群眾和干部對有些法規(guī)往往感到無所適從，他們反映：“希望政府想好再說，不要今天說了明天改”，“修改了法規(guī)不告訴我們，怎幺遵守呢？”對稅務法規(guī)群眾反映：“有的有稅無法，有的有法無稅”。我們認為，已發(fā)布的法規(guī)需要根據(jù)實際情況及時作必要的修改和解釋，但是，修改必須由原發(fā)布機關(guān)明文宣布，解釋必須由原發(fā)布機關(guān)或者由它授權(quán)的機關(guān)進行。
此外，在法規(guī)的名稱上，統(tǒng)計過去政務院和各部門發(fā)布的法規(guī)，即有條例、辦法、條款、規(guī)格、導則、守則、原則等四十余種之多。當然行政法規(guī)使用的名稱不可能簡單劃一，但是亦不宜過于繁多，應當按照法規(guī)的內(nèi)容、程序和形式采取一些通常的名稱。在法規(guī)的體例上，過去部門發(fā)布的法規(guī)中，有的條款項目混淆不清，有的全文僅有二十五條，卻分為十章。我們認為，在這方面不宜過于繁雜，應當力求通俗簡明易懂。在法規(guī)的用語上，過去亦相當紊亂，如同是指的“剝奪政治權(quán)利”，有的又用“褫奪公權(quán)”、“褫奪公民權(quán)利”。類如這些應該并且可能一致的用語，今后應力求一致。
上述的一些混亂現(xiàn)象，一方面在過渡時期，特別是在建國初期是難免的；另一方面也是由于我們法制工作機關(guān)過去對此認識不足，缺乏應有的注意。今后為了更有效地貫徹執(zhí)行國家法律法令，進一步改進行政法規(guī)的制定、發(fā)布、修改和解釋的程序，是有必要的。
四
如上所述，法規(guī)整理，是進一步加強法制建設和改善國家機關(guān)工作狀況的一項重要工作?，F(xiàn)在公安部、外貿(mào)部、人民銀行和北京市、河北省人民委員會等，已著手進行這一工作。共同經(jīng)驗證明：總理關(guān)于及時整理過去各項法規(guī)的指示，是非常正確和必要的。通過法規(guī)整理，不僅可以發(fā)現(xiàn)問題，改進業(yè)務，并且可以提高和培養(yǎng)一些法制工作干部。為此建議，各部門和各省級人民委員會對過去自己發(fā)布的法規(guī)，應當組織力量，抓緊時間進行一次整理；在整理法規(guī)的同時，應當盡可能地建立和健全法律室的組織，并且在法規(guī)整理工作的基礎上，建立經(jīng)常的法規(guī)編纂工作。法規(guī)編纂，不僅僅是簡單的法規(guī)編輯，而是對法規(guī)經(jīng)常地進行整理，經(jīng)過一定程序及時地進行修改和補充。
目前我們國家的法制建設，還遠落在客觀需要之后，隨著 憲法和各項法律法令的頒布以及發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃的制定，不僅許多現(xiàn)行法規(guī)急需作相應地修改，特別是不少帶基本性的法規(guī)，急需相應地起草。許多部門為了明確職責權(quán)限、組織領導和工作關(guān)系，其組織法規(guī)亦急需修改或制定。我們調(diào)查國務院所屬三十多個部門計劃起草和修改的法規(guī)，即有五百多件，這就說明今后國務院和各部門的法制工作愈加繁重。為此必需從速加強法制工作的機構(gòu)和領導，并進一步提高所有國家工作人員對國家法制的認識，這是目前進一步加強法制建設的重要環(huán)節(jié)。
以上報告，請批示！報告中所用的“法規(guī)”一詞，系法律法令和行政機關(guān)規(guī)范性文件的總稱。并此陳明。
