發(fā)文機關(guān)國務(wù)院
發(fā)文日期1997年02月18日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號國發(fā)〔1997〕4號
施行日期1997年02月18日
效力級別國務(wù)院規(guī)范性文件
1996年，財政部安排對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金（以下簡稱兩項基金）開展了專項財務(wù)檢查。在各地區(qū)和有關(guān)部門自查的基礎(chǔ)上，該部組織力量對10個省、自治區(qū)、直轄市進行了重點檢查，向國務(wù)院報送了專題報告。與此同時，審計機關(guān)對兩項基金進行了專項審計。據(jù)審計署報告，經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)金額達92.2億元，其中擠占挪用59.7億元。在擠占挪用的金額中，地方政府22.77億元，占38.14%；社會保險機構(gòu)28.41億元，占47.59%；勞動部門6.81億元，占11.41%；財政部門1.72億元，占2.88%。被擠占挪用的基金，大都用于固定資產(chǎn)投資、委托金融機構(gòu)貸款或自行放貸、投資入股和經(jīng)商辦企業(yè)，有的已難以收回。另據(jù)勞動部反映，一些地區(qū)還存在對存入財政專戶的養(yǎng)老保險基金不按規(guī)定計算利息等問題。以下情況表明，國務(wù)院關(guān)于兩項基金管理的有關(guān)規(guī)定沒有得到認(rèn)真執(zhí)行，管理中存在的問題較多，特別是擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了基金的損失和浪費，擾亂了財政金融秩序，影響了社會保險制度改革的順利進行，必須堅決予以糾正?，F(xiàn)將財政部《關(guān)于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金失業(yè)保險基金開展專項財務(wù)檢查情況的報告》轉(zhuǎn)發(fā)給你們并作如下通知：
一、各地區(qū)、各有關(guān)部門對財務(wù)檢查和審計發(fā)現(xiàn)的擠占挪用兩項基金及有關(guān)違法違紀(jì)問題，必須按照有關(guān)法律、法規(guī)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發(fā)明電[1996]6號）精神認(rèn)真核查，嚴(yán)肅處理。財政部、勞動部、審計署要共同加強對查處工作的指導(dǎo)。各地區(qū)、各有關(guān)部門查處的情況，應(yīng)于1997年7月底以前報送財政部、勞動部、審計署，由財政部匯總后報告國務(wù)院。
二、國務(wù)院再次重申，兩項基金必須?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用和揮霍浪費；基金結(jié)余額，除按規(guī)定預(yù)留一定數(shù)量的備付金外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，任何地區(qū)、部門、單位和個人都無權(quán)決定用于其他任何形式的投資，違者要嚴(yán)肅查處。
三、財政部要會同勞動部抓緊制定關(guān)于對兩項基金實行收支兩條線管理的具體辦法，切實加強對基金的管理。對存入專戶的基金，必須按規(guī)定計算利息并將利息并入基金。要加強對兩項基金財務(wù)收支的審計監(jiān)督，審計署應(yīng)根據(jù)需要定期安排專項審計。各地區(qū)和有關(guān)部門都要自覺遵守國家的有關(guān)規(guī)定，共同做好工作，確?；鸬陌踩?。
關(guān)于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金失業(yè)保險基金開展專項財務(wù)檢查情況的報告
國務(wù)院：
按照國務(wù)院關(guān)于加強社會保險基金管理的要求，我部組織力量于1995年8月至1996年6月對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金（以下簡稱兩項基金）開展了專項財務(wù)檢查。
現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：
一、對兩項基金開展財務(wù)檢查的基本情況
1995年8月，我部下發(fā) 《關(guān)于開展企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金專項財務(wù)檢查的通知》（財社字[1995]82號），要求各地區(qū)和有關(guān)部門從1995年8月至1996年6月開展對兩項基金的專項財務(wù)檢查。各級社會保險機構(gòu)按要求首先進行了自查，在此基礎(chǔ)上由各地區(qū)財政廳（局）進行了檢查驗收。今年上半年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發(fā)明電[1996]6號）和 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部等部門關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見的通知》（國發(fā)[1996]12號）下發(fā)后，各級政府更為重視，要求所屬有關(guān)部門查清兩項基金管理中存在的問題，提出處理意見和加強管理的具體措施。截止1996年8月底，27個地區(qū)和11個實行養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌部門向我部報送了財務(wù)檢查報告，山東、上海、西藏的財務(wù)檢查工作也已基本結(jié)束。在社會保險機構(gòu)開展的自查中，有18個地區(qū)按照我部的要求匯總了兩項基金違紀(jì)金額匯總表，按上述部分地區(qū)匯總表統(tǒng)計，從1992年至1995年累計違紀(jì)金額約39億元。
為加強財務(wù)檢查力度，我部在各地區(qū)及有關(guān)部門自查和檢查驗收的基礎(chǔ)上，于1996年5月至6月組成了10個檢查小組，對黑龍江、遼寧、內(nèi)蒙古、安徽、陜西、河南、上海、廣東、云南、海南10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的54個兩項基金經(jīng)辦機構(gòu)（28個養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，26個失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)）進行了重點檢查，檢查出從1992年至1995年的各種違紀(jì)金額62.33億元，其中涉及養(yǎng)老保險基金的違紀(jì)金額為54.76億元，涉及失業(yè)保險基金的違紀(jì)金額為7.57億元。按年度分，1992年為10.23億元，1993年為13.75億元，1994年為16.28億元，1995年為22.07億元，違紀(jì)金額呈逐年上升趨勢。
二、檢查出來的主要問題
對于兩項基金的使用和管理，國務(wù)院曾多次作出明確規(guī)定，強調(diào)要?？顚Ｓ?。1991年， 《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）規(guī)定：企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金“實行專項儲存，?？顚Ｓ茫魏螁挝缓蛡€人均不得擅自動用”。1993年，國務(wù)院發(fā)布的 《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（國務(wù)院令第110號）規(guī)定，待業(yè)保險基金“專項儲存，?？顚Ｓ?，任何部門、單位和個人不得挪用”。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)十分重視兩項基金管理工作。1993年8月國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示：“兩金”盲目投資問題令人擔(dān)憂，要加強管理，主要買國庫券。根據(jù)這一批示，我部于1993年9月下發(fā)了《關(guān)于進一步加強對養(yǎng)老保險基金、待業(yè)保險基金管理的通知》[93]財綜字第122號），要求兩項基金結(jié)余主要用于購買國家債券，不得進行其他任何形式的投資。1994年11月，財政部、勞動部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》（[94]財社字第59號），重申兩項基金的結(jié)余主要用于購買國家債券，除此以外，不得進行其他任何形式的直接投資或間接投資。1995年12月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志又批示：對挪用養(yǎng)老基金搞基本建設(shè)的省市要通報批評，并重申兩項基金的結(jié)余主要買國庫券。1996年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》，重申社會保險基金結(jié)余主要用于購買國家債券，購買國家債券后仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資。
從這次檢查反映的情況看，盡管國務(wù)院以及財政部、勞動部等部門對兩項基金的使用和管理有明確的規(guī)定，但各地區(qū)擠占挪用兩項基金現(xiàn)象仍十分普遍，存在的違紀(jì)問題比較多，許多問題還比較嚴(yán)重，在社會上造成了不良影響。
（一） 搞基本建設(shè)項目投資。河北省人民政府冀政發(fā)[1989]18號文件規(guī)定，將養(yǎng)老保險基金投資于本省重點建設(shè)項目和技改項目。截止1995年，全省共借出養(yǎng)老保險基金52310.7萬元，僅收回11195元。遼寧省大連市人民政府1990年6月25日辦公會議決定，由市財政局向大連市勞動保險公司借款5500萬元用于吃水工程，到目前為止，僅還款2000萬元，仍有3500萬元未還。陜西省人民政府1991年下發(fā)《關(guān)于從職工退休養(yǎng)老基金和待業(yè)保險基金結(jié)余額中為渭河化肥廠籌集建設(shè)資金的通知》（陜政發(fā)[1991]131號），截止1995年，該省勞動廳從各地市兩項基金結(jié)余中籌集16910萬元，其中轉(zhuǎn)給渭河化肥廠14709萬元，其余部分由社會保險機構(gòu)搞其他投資。海南省人民政府1994年12月12日辦公會議決定，由海南省社會保障局從各市縣籌集養(yǎng)老保險基金3000萬元，用于三亞鳳凰機場建設(shè)。
（二） 參與房地產(chǎn)投資。黑龍江省勞動廳1993年6月批準(zhǔn)大慶市社會保險事業(yè)管理局動用養(yǎng)老保險基金1000萬元，投資到海南亨通房地產(chǎn)公司，至今連本金也沒有收回。黑龍江省哈爾濱市勞動保險事業(yè)局1993年4月以保值增值名義，將養(yǎng)老保險基金2000萬元借給市聚興建筑工程公司用于房地產(chǎn)投資，至今沒有歸還。廣東省省級及市級社會保險機構(gòu)，1993年至1995年投資于房地產(chǎn)的基金數(shù)達65760.19萬元，其中廣州市社會勞動保險公司動用養(yǎng)老保險基金24250萬元投資億安大廈。
（三） 直接參股或購買地方債券。天津市勞動局1991年動用養(yǎng)老保險基金2500萬元入股交通銀行，1992年天津市社會保險公司成立后，先后動用養(yǎng)老保險基金2905萬元投資入股。廣東省深圳市社會保險局購買深圳發(fā)展股3798萬元，1992年到1994年拋出150萬股，收回5644萬元，加上利息共計7339.5萬元，該局將收回資金沖平養(yǎng)老保險基金本金，剩余資金（深交所尚有4868萬股）形成“帳外帳”。黑龍江省哈爾濱市勞動保險事業(yè)局1991年至1995年用基金購買地方債券2520萬元。
（四） 直接投資或委托放貸。遼寧省勞動保險公司1993年從8個地市籌集養(yǎng)老保險基金470萬元，專門成立運營科搞投資。大連市勞動保險公司從1991年至1993年動用養(yǎng)老保險金5050萬元，投資大連國際博覽中心、康德酒樓、大連開發(fā)區(qū)城市信用社房屋開發(fā)公司，其中一部分資金已難以收回。廣東省社會保險管理局抽調(diào)16個城市的養(yǎng)老保險基金1287.78萬元搞運營。上海市勞動服務(wù)公司1992年經(jīng)市政府同意，在生產(chǎn)自救費中列支3000萬元，籌建上海市富裕勸業(yè)公司。廣州市社會勞動保險公司1995年委托放貸24400萬元，年末委托放貸余額為29736.5萬元，逾期2336.57萬元。深圳市社會保險局1994年2月投資23924.93萬元與海天出版社興建海天大廈，其中部分為社保局辦公用房。深圳市勞動就業(yè)訓(xùn)練中心于1993年、1994年分別向新城大廈、蛇口金海實業(yè)公司投資（一部分為借款）1300萬元和1700萬元。黑龍江省社會保險事業(yè)管理局從各地市籌集養(yǎng)老保險基金530萬元搞投資，大部分沒有收回。海南省?？谑猩鐣Ｕ暇?993年至1995年用委托銀行貸款的辦法，將高于銀行貸款利率的差額部分，讓企業(yè)以贊助費名義轉(zhuǎn)給社保局作該局的管理費收入，共計301.8萬元。
（五） 興辦經(jīng)濟實體。陜西省咸陽市統(tǒng)籌辦1992年注冊成立“咸陽市統(tǒng)籌辦房地產(chǎn)開發(fā)公司”，注冊資金為1000萬元，實際動用養(yǎng)老保險基金850萬元。海南省社會保障局動用養(yǎng)老保險基金300萬元，注冊成立澤寶公司，借給該公司1038萬元作為流動資金，該公司將借款轉(zhuǎn)貸并將取得的利息收入沖減資本金。深圳市社會保險局到1995年末，用養(yǎng)老保險基金累計投入自辦的社保投資公司資金達6349.99萬元。內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市勞動就業(yè)服務(wù)局自辦通利邊貿(mào)公司、珠寶城，動用失業(yè)保險基金168萬元借給這兩個經(jīng)濟實體。天津市勞動局動用養(yǎng)老保險基金結(jié)余300萬元借給所屬“南開商行”，用于開辦和經(jīng)營業(yè)務(wù)。
（六） 轉(zhuǎn)移基金及對外借款。廣東省廣州市社會勞動保險公司從養(yǎng)老保險基金中提取應(yīng)急養(yǎng)老金4488萬元，提取特困職工養(yǎng)老準(zhǔn)備金31464萬元。目前這些資金單獨設(shè)帳，形成“基金外基金”。海南省?？谑猩鐣Ｕ暇?993年將養(yǎng)老保險基金400萬元借給海藥實業(yè)股份有限公司，到期后因該公司無力還款，不得不兩次續(xù)簽協(xié)議延期。
（七） 公款私存及存入非銀行金融機構(gòu)。河南省開封市社會保險事業(yè)管理局與銀行聯(lián)辦儲蓄所，將養(yǎng)老保險基金以管理費暫存款形式存入該儲蓄所管理費帳戶，數(shù)額達2650萬元，到1995年已累計支付代辦費62萬元。鄭州市統(tǒng)籌辦于1995年2月，將存款利息15.85萬元以統(tǒng)籌辦主任名字存入銀行，直到5月31日才轉(zhuǎn)入基金帳戶。湖北省天門市社會保險機構(gòu)將養(yǎng)老保險基金2475萬元，分189筆以個人名字或化名存入6個儲蓄所。黑龍江省大慶市勞動局興辦勞動信用合作社，將所屬勞動服務(wù)公司管理的失業(yè)保險基金3450萬元存入該信用社。哈爾濱市勞動保險事業(yè)局1995年度存入非銀行金融機構(gòu)的養(yǎng)老保險基金達4003.28萬元。廣州市社會勞動保險公司存入非銀行金融機構(gòu)基金達34750萬元。
（八） 主管部門擠占基金和管理費。遼寧省沈陽市勞動局1992年8月為抵欠該市建筑承包開發(fā)公司工程款720萬元，指定沈陽市勞動服務(wù)公司用失業(yè)保險基金委托銀行貸給該建筑公司，以利息形式支付工程欠款。天津市勞動局直接經(jīng)辦失業(yè)保險基金，將借出生產(chǎn)自救費形成的利息收入不并入基金，造成了損失。內(nèi)蒙古自治區(qū)海拉爾市勞動局1993年到1994年動用基金1312萬元，用于建造勞動大廈和辦公樓。海南省?？谑袆趧泳謴脑撌猩鐣Ｕ暇滞顿Y南天大酒店增值收入中，挪用23萬元用于彌補經(jīng)費不足。上海市社會保險管理局屬財政撥款單位，不應(yīng)從養(yǎng)老保險基金中提取使用管理費，但該局從1993年至1995年，利用管理下屬社會保險機構(gòu)管理費之便，擠占管理費820萬元。深圳市勞動局1993年至1995年擠占市社會保險局管理費449.4萬元。廣州市勞動局?jǐn)D占市社會勞動保險公司管理費840.85萬元。云南省勞動廳1994年至1995年擠占省社會保險局經(jīng)費23萬元。天津市勞動局將勞動部《職工養(yǎng)老保險手冊》退款110萬元截留，大部分用于彌補機關(guān)行政經(jīng)費不足。據(jù)對54個被查單位的統(tǒng)計，各級勞動行政主管部門擠占社會保險機構(gòu)管理費達3400萬元。
（九） 超標(biāo)提取和濫支管理費。廣東省有關(guān)文件規(guī)定，從生產(chǎn)自救費借款收取的占用費中提取30%作為管理費用。深圳市勞動就業(yè)訓(xùn)練中心，1995年用轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費撥付勞動局訓(xùn)練中心經(jīng)費230萬元、自辦的深勞物業(yè)公司房租費200萬元。安徽省馬鞍山市勞動社會保險管理處1993年至1995年以各種名義，從管理費中發(fā)放實物、獎金17.8萬元。海南省社會保障局實行征費超收獎勵，僅此一項1995年在管理費中就列支79.8萬元，同時還發(fā)放各種補貼21.6萬元。?？谑猩鐣Ｕ暇止ぷ魅藛T不僅領(lǐng)取各種名義補貼，而且在國慶節(jié)、中秋節(jié)等節(jié)日，甚至連子女上學(xué)，每人也能夠領(lǐng)到200元或400元補助，這些費用都從提取的管理費中列支。西安市就業(yè)服務(wù)局少數(shù)工作人員，將用于渭河化肥廠籌資的業(yè)務(wù)費用私分，已被司法機關(guān)逮捕。遼寧、安徽、廣東、海南等省的少數(shù)社會保險機構(gòu)工作人員，由于挪用或貪污基金、管理費，也已經(jīng)被司法機關(guān)逮捕。
三、對兩項基金管理中違紀(jì)問題的處理建議
兩項基金管理中出現(xiàn)上述問題的主要原因是，一些地方及其部門政策法制觀念不強，置國家政策規(guī)定于不顧，各自為政，自行其是；兩項基金的管理沒有建立監(jiān)督制約機制，同一個部門既管政策又管基金，既管收又管支，難免會出現(xiàn)問題；某些地方和部門把兩項基金視為本地區(qū)、本部門所有，隨意支配，有些甚至為小團體利益而擠占挪用基金。為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，對于出現(xiàn)的問題，提出如下處理意見：
（一） 認(rèn)真貫徹落實 《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號），將“兩項基金”盡快存入財政在銀行開設(shè)的專戶，形成必要的制約機制，切實保證?？顚Ｓ谩８骷壺斦?、勞動部門要密切合作，保證“兩項基金”的安全，嚴(yán)防擠占挪用。對擠占挪用及違規(guī)投資的兩項基金，應(yīng)如數(shù)歸還或收回，目前不能立即收回的，由當(dāng)?shù)卣?zé)成有關(guān)部門提出清款計劃，限期收回。
（二） 對動用兩項基金形成的固定資產(chǎn)，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)盡可能通過轉(zhuǎn)讓等形式取得現(xiàn)金并歸還基金，暫時不能變現(xiàn)的，應(yīng)指定有關(guān)部門加強管理并盡早變現(xiàn)。對于因開展業(yè)務(wù)工作必需的固定資產(chǎn)，要按有關(guān)規(guī)定登記入帳。
（三） 對投資于股票、企業(yè)債券等金融資產(chǎn)的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)通過轉(zhuǎn)讓方式逐步變現(xiàn)收回，社會保險機構(gòu)要逐步退出股票市場。今后不得利用兩項基金進行風(fēng)險性投資，結(jié)余資金除留足一部分備付金外，應(yīng)全部用于購買國家債券。
（四） 各級社會保險機構(gòu)要與其興辦的經(jīng)濟實體脫鉤并對財務(wù)收支情況進行清理檢查，凡是用兩項基金作為經(jīng)濟實體注冊資本金或流動資金的，應(yīng)立即歸還。今后，社會保險機構(gòu)不得以任何形式參與營利性活動。
（五） 對于違規(guī)動用兩項基金的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及當(dāng)事人的經(jīng)濟、行政責(zé)任，觸犯法律的，移交司法機關(guān)處理。
（六） 各級勞動、審計、財政部門要加強兩項基金的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，確保兩項基金及時足額地用于養(yǎng)老保險和失業(yè)保險支出。
（七） 加強宣傳教育工作，在兩項基金管理的宣傳口徑上，要堅決與國務(wù)院的政策規(guī)定相一致，對嚴(yán)重違紀(jì)典型案例進行內(nèi)部通報批評。
如果國務(wù)院同意以上處理意見，我部將會同勞動部、審計署、國家計委、國家工商局、國家國有資產(chǎn)管理局、中國人民銀行等部門研究制定具體的處理辦法。
特此報告。
